上海自貿(mào)區(qū)：深化改革的橋頭堡

任小愚

建設(shè)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，正是以開放倒逼改革，以開放的優(yōu)勢謀求更大發(fā)展空間，是改革開放進入新階段的全新國家戰(zhàn)略。

十一屆三中全會開啟的一輪改革開放令中國崛起為世界矚目的經(jīng)濟體，而新時代下的改革開放將是決定當今中國命運的關(guān)鍵一步，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必經(jīng)之路。

習近平總書記指出：“中國改革經(jīng)過30多年，已進入深水區(qū)，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭?！笨杏补穷^需要解放思想，打破利益固化的癥結(jié)，拿出自我革新的勇氣和胸懷。建設(shè)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，正是以開放倒逼改革，以開放的優(yōu)勢謀求更大發(fā)展空間，是改革開放進入新階段的全新國家戰(zhàn)略。

以開放促改革

2016年5月，《人民日報》撰文指出，建立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，是以習近平同志為總書記的黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的重大實踐，是全面深化改革、推進新一輪對外開放的戰(zhàn)略舉措。

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)成立三年以來，上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，以國家戰(zhàn)略為崇高使命，以可復(fù)制可推廣為基本要求，以制度創(chuàng)新為核心主題，以開放倒逼改革為推進思路，以發(fā)展模式轉(zhuǎn)型為主要任務(wù)，以防范風險為約束條件，“大膽試、大膽闖、自主改”，通過一系列富有成效的實踐，為國家戰(zhàn)略的推進做了成功探索，為我國參與更高水平的國際競爭提供了有益經(jīng)驗。

發(fā)生在自由貿(mào)易試驗區(qū)各個領(lǐng)域的生動實踐，濃墨重彩地印證了改革開放正是當代中國最鮮明的特色。

在投資準入領(lǐng)域，自貿(mào)區(qū)以負面清單模式為管理體制改革核心，政府從事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管，是政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要標志。負面清單模式要求政府在大幅度減少行政審批事項的同時，不斷完善事中事后監(jiān)管，加強對市場主體“寬進”以后的過程監(jiān)督和后續(xù)管理，促使以審批制為主的政府管理方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，提高開放環(huán)境下的政府監(jiān)管水平，做到放得更開、管得更好、服務(wù)更優(yōu)。

負面清單推出以來，第一家外商獨資醫(yī)療機構(gòu)、第一家再保險機構(gòu)、第一家外資游戲機生產(chǎn)企業(yè)……紛紛落戶上海自貿(mào)區(qū)。三年來的實踐證明，實施負面清單管理模式，有效地厘清了經(jīng)濟全球化環(huán)境下政府和市場的關(guān)系，推進政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合，提供更好的服務(wù)，給市場騰出更大空間，進一步激發(fā)了市場主體的活力和動力。

在貿(mào)易領(lǐng)域，自貿(mào)區(qū)建設(shè)以加快推進貿(mào)易投資便利化為重點，改革貿(mào)易監(jiān)管制度，拓展開放新空間。進入新世紀以來，經(jīng)濟全球化加速發(fā)展，貿(mào)易投資便利化成為各國進一步提高開放度的基本要求。中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，圍繞創(chuàng)造成本最低、效率最高的營商環(huán)境這一目標不斷推進貿(mào)易投資便利化。創(chuàng)新“一線放開、二線安全高效管住”貿(mào)易便利化監(jiān)管制度，推進國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)，開展貨物狀態(tài)分類監(jiān)管試點，推進貿(mào)易功能拓展和新型貿(mào)易發(fā)展，各項貿(mào)易便利化措施的疊加效應(yīng)日益顯現(xiàn)。

以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新，大大提升了貿(mào)易便利化程度。經(jīng)比對，全球高水平自由貿(mào)易協(xié)定中有關(guān)貿(mào)易便利化的60條核心措施，52條已在上海自貿(mào)試驗區(qū)實施，區(qū)內(nèi)進出口通關(guān)時間分別較區(qū)外縮短41.3%和36.8%。貿(mào)易便利化為外資企業(yè)提供了更大方便，提升了我國經(jīng)濟的對外開放水平，拓展了我國對外開放新空間。

在金融創(chuàng)新領(lǐng)域，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，堅持以宏觀審慎、風險可控為前提，以自由貿(mào)易賬戶為載體，促進投融資匯兌便利化，深入推進自貿(mào)試驗區(qū)金融創(chuàng)新和上海國際金融中心建設(shè)聯(lián)動，建立完善金融監(jiān)管和防范風險的機制，為金融開放創(chuàng)新提供“壓力測試”。目前，金融創(chuàng)新框架體系基本形成，自由貿(mào)易賬戶體系平穩(wěn)運行，面向國際的金融平臺建設(shè)有序推進，金融監(jiān)管和風險防范機制不斷完善，為在高開放度下維護市場秩序與國家經(jīng)濟安全做出了有益探索。

2015年上海自貿(mào)試驗區(qū)擴區(qū)，陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)、張江高科技片區(qū)等三大片區(qū)被納入上海自貿(mào)區(qū)。依托擴區(qū)帶來的優(yōu)勢，自貿(mào)區(qū)先行先試的改革擴展到一級地方政府，建立與社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律相符合、與開放型經(jīng)濟體系相適應(yīng)的一級地方政府管理體制的改革全面啟動。浦東新區(qū)探索建立起社會信用體系制度，信息共享和綜合執(zhí)法制度，企業(yè)年度報告公示和經(jīng)營異常名錄制度，發(fā)揮市場主體、行業(yè)力量、社會力量參與市場監(jiān)督及各部門的專業(yè)監(jiān)管制度“四位一體”的基本制度。

自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)，是制度創(chuàng)新。以系統(tǒng)集成制度創(chuàng)新為目標，形成可復(fù)制可推廣成果，催生改革倍增效應(yīng)。沒有制度創(chuàng)新，談不上先行先試，也就談不上可復(fù)制可推廣。與以往改革往往有優(yōu)惠政策不同的是，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)沒有特殊政策，只有任務(wù)清單，努力形成在全國可復(fù)制可推廣的制度成果。

2014年10月，上海自貿(mào)區(qū)成立一周年之際，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上習近平總書記強調(diào)：“上海自由貿(mào)易試驗區(qū)取得的經(jīng)驗，是我們在這塊試驗田上試驗培育出的種子，要把這些種子在更大范圍內(nèi)播種擴散，盡快開花結(jié)果，對試驗取得的可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，能在其他地區(qū)推廣的要盡快推廣，能在全國推廣的要推廣到全國?！?/p>

在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建立一年后，中央將自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略擴大到廣東、天津和福建。2016年9月，黨中央、國務(wù)院決定，在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省新設(shè)立7個自貿(mào)試驗區(qū)，這代表著自貿(mào)試驗區(qū)的改革經(jīng)驗已經(jīng)進入復(fù)制推廣的階段。

解放思想是改革的基礎(chǔ)

2015年3月5日，習近平總書記在參加上海代表團審議政府工作報告時強調(diào)，加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，要進一步解放思想、大膽實踐，披堅執(zhí)銳、攻堅克難。習近平總書記的重要指示和殷切囑托，掀起了解放思想建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)的新浪潮。通過解放思想來適應(yīng)發(fā)展變化了的新實際，通過先行先試來保持先發(fā)優(yōu)勢，成為新的改革共識。

全面深化改革，需要敢于啃硬骨頭的韌勁，需要敢于涉險灘的魄力，需要敢于向積存多年的頑癥痼疾開刀的膽略。沖破思想觀念的障礙，突破利益固化的藩籬，解放思想是首要的。在深化改革的問題上，一些思想觀念障礙往往不是來自體制外而是來自體制內(nèi)。思想不解放，我們就很難看清各種利益固化的癥結(jié)所在，很難找準突破的方向和著力點，很難拿出創(chuàng)造性的改革舉措。

上海市委書記韓正曾在“新形勢下加快推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)”專題培訓(xùn)班上表示：“唯有思想真正解放，才能闖出一條新路，打開一片新天地?！彼岢?，第一，解放思想，必須堅持實事求是、堅持問題導(dǎo)向。解放思想不是好高騖遠，解放思想的落腳點在于不斷解決問題。只有解放思想，才能看到前進中的短板和問題。第二，解放思想，必須要有勇氣，敢于自我革新。想事情、做決策、抓發(fā)展、促改革，各項工作要始終放在全局的大背景下，從整體利益出發(fā)。第三，解放思想，必須堅持發(fā)展是第一要務(wù)。堅定不移推進中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)、堅定不移推進科技創(chuàng)新中心建設(shè)，這是上海按照中央要求當好改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者的載體和突破口。

作為我國改革開放試驗田的一項重要內(nèi)容，上海自貿(mào)區(qū)的迅猛發(fā)展和良性運作，令世人矚目。2013年9月成立至2015年4月擴區(qū)，近20個月內(nèi)，上海自貿(mào)區(qū)新設(shè)企業(yè)達1.8萬多家;擴區(qū)后的一年間它又新設(shè)企業(yè)1.67萬多家。擴區(qū)后的上海自貿(mào)區(qū)，以1/10的面積創(chuàng)造了浦東新區(qū)3/4的生產(chǎn)總值，以1/50的面積創(chuàng)造了上海1/4的生產(chǎn)總值。

這也正說明，解放思想已經(jīng)貫徹到上海自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新，向市場釋放出體制紅利。自上海自貿(mào)區(qū)問世起，尤其是2015年擴區(qū)以來，浦東新區(qū)極為重視以自貿(mào)區(qū)建設(shè)思路促進政府職能轉(zhuǎn)變，解放思想，深化改革，從企業(yè)和群眾的感受度和獲得感出發(fā)，探索一級地方政府的管理新體制、監(jiān)管新模式的整體制度創(chuàng)新。

當然，在以自貿(mào)區(qū)建設(shè)思路推動改革創(chuàng)新的過程中，還需要進一步解放思想，把握政府和市場之間的關(guān)系，釋放更大的改革紅利。2016年7月22日，在浦東新區(qū)三屆區(qū)委八次全會第一次大會上，時任上海市委常委、浦東新區(qū)區(qū)委書記沈曉明發(fā)表了主題為解放思想的講話。他提出，第一，解放思想要解決利益羈絆、“不愿改”的問題。絕不允許任何人因為利益問題對改革敷衍塞責、消極怠工，絕不允許任何單位以狹隘的局部利益干擾或影響浦東改革發(fā)展的大局。第二，解放思想要解決消極被動、“不必改”的問題。要大膽摒棄不合時宜的條條框框，及時破除制約發(fā)展的制度障礙。第三，解放思想要解決本領(lǐng)不足、“不會改”的問題。干部的能力水平要跟上改革的要求。第四，解放思想要解決包攬包辦、“不放心”的問題。十八屆三中全會提出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。第五，解放思想要解決擔心顧慮、“不敢改”的問題。真正營造寬容失敗、鼓勵創(chuàng)新的機制和環(huán)境。第六，解放思想要解決改革梗阻、“不暢通”的問題。不讓改革在層層落實中打折扣、能量耗散。

下一步，上海自貿(mào)區(qū)先試先行所取得的改革創(chuàng)新成果，需要在立法上加以固化推廣。在復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授張軍看來，上海自貿(mào)區(qū)要進行的多項制度突破與創(chuàng)新都涉及全局改革，因此有必要對自貿(mào)區(qū)進行立法，讓更多制度創(chuàng)新能在自貿(mào)區(qū)這塊試驗田先行先試，而不因與現(xiàn)行法律法規(guī)政策相矛盾而延誤。也只有在立法層面有所突破，中央對上海自貿(mào)區(qū)的頂層設(shè)計才能加快落地。此外，在頂層設(shè)計基本原則不變的情況下，對自貿(mào)區(qū)所在地要給予充分的立法與行政授權(quán)。