京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接中的土地問題研究

■潘春苗

京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接中的土地問題研究

■潘春苗

產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移是京津冀協(xié)同發(fā)展率先突破的三大重點領(lǐng)域之一，是有序疏解北京非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的實體內(nèi)容和關(guān)鍵支撐。目前，土地問題已成為制約京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接的重要因素之一。本文在分析京津冀地區(qū)土地利用現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的解決對策，以更好地保障京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接中的用地需求。

京津冀 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接 土地指標

京津冀土地利用現(xiàn)狀

截止到2013年底，京津冀范圍內(nèi)土地總面積2160.2萬公頃。其中，農(nóng)用地面積1497.2萬公頃，占京津冀總面積的69.3%；建設(shè)用地面積288.3萬公頃，占京津冀總面積的13.3%；未利用地面積374.7萬公頃，占京津冀總面積的17.4%。

截止到2014年底，北京耕地面積22.0萬公頃，占全市總面積的13.4%；園地面積13.5萬公頃，占全市總面積的8.2%；林地面積73.8萬公頃，占全市總面積的45.0%；草地面積8.5萬公頃，占全市總面積的5.2%；城鎮(zhèn)村及工礦用地面積30.3萬公頃，占全市總面積的18.5%；交通運輸用地面積4.7萬公頃，占全市總面積的2.9%；水域及水利設(shè)施用地面積7.8萬公頃，占全市總面積的4.8%；其他土地面積3.5萬公頃，占全市總面積的2.1%。

表12013　年京津冀土地利用現(xiàn)狀

表2　北京市土地利用現(xiàn)狀（萬公頃）

截止到2014年底，天津農(nóng)用地面積70.1萬公頃，占全市總面積的58.8%，其中耕地面積43.8萬公頃，園地面積3.0萬公頃，林地面積5.5萬公頃；建設(shè)用地面積40.6萬公頃，占全市總面積的34.1%，其中居民點及工礦用地面積32.5萬公頃，交通用地面積2.7萬公頃，水利設(shè)施用地面積5.3萬公頃；未利用地面積8.5萬公頃，占全市土地總面積的1.4%。

截止到2013年底，河北省農(nóng)用地面積1312.0萬公頃，占全省總面積的69.9%，其中耕地面積655.1萬公頃，園地面積84.5萬公頃，草地面積40.3萬公頃；建設(shè)用地面積212.4萬公頃，占全省總面積的11.3%，其中城鎮(zhèn)村及工礦用地面積184.4萬公頃，交通運輸用地面積17.4萬公頃，水域及水利設(shè)施用地10.6萬公頃；未利用地面積325.5萬公頃，占全省總面積的18.8%。

京津冀產(chǎn)業(yè)對接中的土地短缺難題

（一）規(guī)劃空間不足，建設(shè)用地總量逼近甚至已超過規(guī)劃控制規(guī)模

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略，大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)加速啟動，大量耕地變更為建設(shè)用地，土地保有量以超過規(guī)劃速度急速減少，耕地保有量即將突破土地利用總體規(guī)劃中設(shè)定的目標值，規(guī)劃期內(nèi)，京津冀三地剩余耕地減少量分別為0.52萬公頃、0.08萬公頃、23.5萬公頃，所剩耕地面積比例為2.4%、0.2%、3.6%，耕地保護形勢十分嚴峻。

表32013　-2014年天津市土地利用現(xiàn)狀

表42013　年河北省土地利用現(xiàn)狀（單位：萬公頃）

表5　京津冀耕地保有量與調(diào)控指標對比

另外，從京津冀三地土地利用現(xiàn)狀來看，建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)逼近或突破土地利用規(guī)劃中設(shè)定的目標值，截止到2013年底，京津冀三地的建設(shè)用地規(guī)模分別達到規(guī)劃控制目標的95.1%、100.6%、111.1%，京津冀產(chǎn)業(yè)對接合作面臨的土地供需矛盾已經(jīng)凸顯。在現(xiàn)行規(guī)劃體制下，京津冀區(qū)域土地資源需求剛性上升與供給剛性制約的局面將更加嚴峻（見表6）。

（二）上級下達的新增建設(shè)用地指標不足，用地指標分配不合理

新增建設(shè)用地為規(guī)劃期間農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的量。目前，京津冀耕地資源不足，2014年京、津、冀人均耕地僅為0.15畝、0.43畝、1.33畝，均低于1.49畝的全國平均水平；未利用土地大多屬于難利用土地，可開發(fā)利用的后備土地資源不足，難以實現(xiàn)耕地占補平衡。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廊坊市固安縣已無耕地后備資源可開墾，自2011年開始，補充耕地指標以外地購買的渠道來滿足，2014年計劃指標中有耕地指標1341畝，因無占補指標，尚不能組卷上報，由于項目用地量不斷增加，耕地占補平衡問題相對制約了該縣經(jīng)濟的發(fā)展。再如，保定市容城縣用新增建設(shè)用地規(guī)模3600.72畝，其中可占用耕地的建設(shè)用地規(guī)模2648.07畝，由于容城縣耕地后備資源不足，建設(shè)用地報批受耕地占補平衡指標制約較大。

土地指標層層下解，省級、市級都會保留一些機動指標，真正分解到各縣市區(qū)的建設(shè)用地指標十分有限；建設(shè)用地分散到各個縣市區(qū)、各級開發(fā)區(qū)，成片可利用土地少，造成一些重大項目無法落地，限制了招商引資和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。據(jù)不完全統(tǒng)計，河北省234個開發(fā)區(qū)園區(qū)規(guī)劃用地面積為2980平方公里，其中允許建設(shè)區(qū)1902平方公里，目前已基本用完，剩余用地空間很少，特別是集中連片空間更少。廊坊市固安縣2015年急需開工的9個重點產(chǎn)業(yè)項目擬占地7610畝，但近幾年來每年能爭取到的計劃指標約為2766畝，僅為實際需求量的1/3。另外，年度計劃指標不能結(jié)轉(zhuǎn)勢必形成發(fā)展慢的地區(qū)粗放用地、發(fā)展快的地區(qū)“跑指標”等現(xiàn)象。

（三）大量土地資源“批而未供”或“供而未用”，長年處于閑置狀態(tài)

受現(xiàn)行土地審批制度不完善、征地拆遷難度大、項目不落實、政府利用儲備土地抵押融資等多種因素影響，京津冀地區(qū)存在大量“批而未供”土地。2009-2013年，京、津“批而未供”土地面積分別為2萬公頃、1062.7公頃；2009-2015年，河北省“批而未供”土地累計56.08萬畝（合3.74萬公頃），占批準建設(shè)用地總量的22.6%。另有不少建設(shè)項目取得土地后，由于項目自身成熟度不高、資金短缺或受市場因素影響，未按照土地出讓合同約定開發(fā)竣工，造成土地“供而未用”。

目前，一些老舊企業(yè)占據(jù)大量廠房、土地，卻沒有任何實際生產(chǎn)經(jīng)營行為的情況。雖無產(chǎn)出效能，但均具備合法的自行轉(zhuǎn)讓。而對于企業(yè)而言，如非本身生產(chǎn)經(jīng)營擴張需要，則不會輕易主動退出土地。由于國家尚無明確的低效用地認定標準和處置低效用地的鼓勵優(yōu)惠政策，導致低效用地問題難以解決。

解決對策

積極落實《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。三地按照《規(guī)劃》的相關(guān)要求，修改調(diào)整各自的土地利用規(guī)劃，嚴格遵循《規(guī)劃》劃定的減量優(yōu)化區(qū)、存量挖潛區(qū)、增量控制區(qū)和適度發(fā)展區(qū)的土地利用原則和利用導向，實現(xiàn)京津冀地區(qū)土地、人口和產(chǎn)業(yè)的合理配置。對北京和天津主城區(qū)，不再安排新增建設(shè)用地，同時鼓勵將存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地；對北京、天津郊區(qū)，不再進行高強度大規(guī)模建設(shè)，以存量建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整為主；對石家莊、邯鄲、邢臺、張家口、廊坊等地，嚴控新增建設(shè)用地規(guī)模，重點保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地；對保定、滄州、衡水、秦皇島等地，適度增加區(qū)域新增建設(shè)用地規(guī)模，以滿足承接北京非首都功能和京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的用地需求。另外，對國家確定的京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移重點項目，建議由國家實行計劃指標單列，以有效保障項目的落地實施。

表6　京津冀建設(shè)用地現(xiàn)狀與調(diào)控指標對比（萬公頃）

表7　河北省批準建設(shè)用地和建設(shè)用地供應(yīng)總量（萬畝）

多措并舉盤活存量土地。首先，實行新增建設(shè)用地計劃指標與供地率相掛鉤。落實國土資源部出臺的《關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》，盡快制定促進“批而未供”、“供而未建”土地有效利用的政策，將實際供地率作為安排新增建設(shè)用地計劃的重要依據(jù)。其次，把好項目引進關(guān)，建立有效的項目評審機制。在項目準入時，嚴格執(zhí)行國家有關(guān)用地定額和標準，對土地實行精打細算，精細化管理。最后，把好項目建設(shè)關(guān)，建立有效的項目跟蹤問效機制。從嚴審查和規(guī)范招商合同，在簽約合同中明確規(guī)定項目的建設(shè)周期、投資強度、項目用地等，督促投資商按照合同建設(shè)。

持續(xù)推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作。積極開展廢棄土地整治，推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，集中土地指標，用于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目建設(shè)。如截止到2014年底，廊坊市的城鎮(zhèn)工礦用地35763.48公頃，占全市土地總面積的19.44%，農(nóng)村居民點面積89031.01公頃，占全市土地總面積的13.87%，上述數(shù)據(jù)表明廊坊市城鎮(zhèn)規(guī)模不足，農(nóng)村居民點空間較大，通過大力實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，增強廊坊市承接非首都功能和京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力。

積極破解耕地占補平衡難題。建議在京津冀范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的耕地占補平衡指標交易平臺，規(guī)范耕地異地補充行為，整合全域內(nèi)耕地占補平衡指標資源，保障項目用地需求。

參考資料

1.翟林.京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)用地布局及土地利用問題研究［D］.北京：中國地質(zhì)大學，2015.

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3.徐世鴻.土地批而未用原因與對策——以鄂、湘、黔三省為例［J］.專題，2014（12）：21-23.

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5.張鳳蓮，王素君.京津冀土地集約利用研究［J］.環(huán)渤海經(jīng)濟瞭望，2016（4）：26-31.

（作者單位：北京方迪經(jīng)濟發(fā)展研究院）

責任編輯：劉桂素