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    韓國反恐法案為何長期擱淺?

    2016-10-21 06:10:53歐陽晨雨
    旗幟文摘 2016年5期
    關(guān)鍵詞:韓國國會在野黨執(zhí)政黨

    歐陽晨雨

    在野黨堅持認(rèn)為,如果國家情報院成為反恐主力,組織規(guī)模將過于龐大,可能導(dǎo)致一系列問題。而在立法上操之過急,韓國也有一些現(xiàn)實教訓(xùn)。

    1月20日上午,韓國政府和執(zhí)政的新世界黨在國會就反恐對策召開黨政會議,呼吁在野黨對通過反恐法展現(xiàn)積極的態(tài)度。1月14日印尼雅加達(dá)市中心的數(shù)起爆炸和槍擊事件,造成包括5名兇嫌在內(nèi)27人傷亡,“伊斯蘭國”聲稱對此負(fù)責(zé)。此事表明中東恐怖主義蔓延到亞太國家,令韓國政府深感威脅。在被“伊斯蘭國”鎖定為將實施恐襲的62個國家及地區(qū)中,韓國被排在了第26位。

    然而,一部勢在必行的反恐法案,卻被韓國國會擱置14年之久,且未能在去年12月召開的第19屆國會最后一次定期全體議員大會上付諸表決,究竟為何?

    屢遭擱置的反恐立法

    韓國反恐政策的確該修繕了。1982年,韓國頒布第337號總統(tǒng)訓(xùn)令《國家應(yīng)對恐怖活動指針》,強(qiáng)調(diào)各機(jī)關(guān)有相互配合的義務(wù)。因為這并非法律,而是僅具行政效力的總統(tǒng)訓(xùn)令,且30余年沒有進(jìn)行修訂加強(qiáng),故難以跟上反恐形勢。缺乏法律依據(jù)的后果,便是韓國在反恐裝備、人力等方面的投入不足。

    據(jù)有關(guān)報道披露,首爾地鐵站年均客流量3000萬人次,但反恐力量卻僅有2名鐵路警察和3名外部人員。鐵路警察所持武器僅為射程4米的氣槍,難以應(yīng)對不測事件。

    2015年11月13日巴黎多地遭恐襲,一周后,韓國國家情報院在國會情報委員會國政調(diào)查報告中稱,全球恐怖襲擊已不再受國境線的限制,韓國也不再是恐怖襲擊的“無風(fēng)地帶”。

    韓國國會情報委干事、執(zhí)政黨新國家黨議員李喆雨披露,該國已有十余人公開宣布支持“伊斯蘭國”,另有50余名入境的恐怖組織成員被驅(qū)逐出境。有消息稱,韓國以前曾發(fā)現(xiàn)5名幫助“伊斯蘭國”的外國人,這些人試圖走私用于制造炸彈的原料。對其中試圖出境的2人,韓國政府下達(dá)了禁止出境命令。

    由于世界各地暴力恐襲活動進(jìn)入高發(fā)期,聯(lián)合國提醒各成員國制定相關(guān)反恐法令。在經(jīng)合組織和G20會員國中,已有37個國家制定了反恐法,唯獨4個國家的反恐措施滯后,韓國便是其中一個。

    現(xiàn)實中,一些血腥的暴力襲擊事件,甚至有引發(fā)外交沖突之虞。2015年3月,美國駐韓大使馬克·利珀特在進(jìn)入首爾世宗文化會館世宗大廳時,被55歲的親朝人士金基宗以利刃割傷了臉部和手腕,傷口縫了80針。

    吊詭的是,行兇者之前有諸多跡象值得警惕,卻一直未能得到有效監(jiān)控。比如,在1999年~2007年間,此人前往朝鮮7次左右;2007年10月,來到青瓦臺門前企圖自焚;2010年7月,在首爾的新聞中心,因涉嫌向正在演講的日本駐韓大使重家俊范扔兩塊水泥塊,遭到拘留起訴,被法院“判二緩三”;2011年,與3名“韓國國家保安法受害者集會”會員一起,在德壽宮大漢門前擺設(shè)時任朝鮮國防委員長金正日的焚香臺。

    在當(dāng)下韓國,針對監(jiān)聽、追蹤恐襲嫌犯等預(yù)防恐怖活動的法律付之闕如,致使一些嫌疑對象未能得到有效監(jiān)控。如根據(jù)現(xiàn)有法律,即使證實有人通過社交網(wǎng)絡(luò)公開支持恐怖團(tuán)體,并為此進(jìn)行募捐,也只能以驅(qū)逐出境處之,而不能將其繩之以法;要想進(jìn)一步追蹤此人背后勢力,并進(jìn)行相關(guān)調(diào)查,更是難上加難。

    正因為如此,在美國駐韓大使遇襲事件之后,韓國上下掀起了一場輿論風(fēng)暴,要求盡快通過反恐法案。然而,調(diào)門雖高,行動卻緩,之后在國會立法上,并沒有實質(zhì)進(jìn)展。很多人歸咎于國會政治力量之間缺乏共識。

    追溯韓國反恐立法的歷史,2001年美國發(fā)生恐怖襲擊后,韓國也曾出現(xiàn)一個立法窗口期。當(dāng)時,韓國社會應(yīng)對恐怖活動的危機(jī)意識被激發(fā),金大中政府提議出臺《反恐法》。但當(dāng)時執(zhí)政黨對此態(tài)度消極,導(dǎo)致法案在第16、17屆國會擱淺。

    本屆(第19屆)國會也是如此。2015年2月,執(zhí)政的新國家黨議員李秉錫等再次提議制定《為保護(hù)國民和公共安全的反恐法》等7項與反恐相關(guān)的法案,但仍未能引起國會的重視。

    韓國前國家情報院次官全玉鉉抱怨道:“在世界各國合力圍剿‘伊斯蘭國等恐怖組織時,韓國卻連一部能夠支持設(shè)立先進(jìn)情報機(jī)構(gòu)和反恐指揮系統(tǒng)的相關(guān)法律依據(jù)都沒有?!?/p>

    “全世界都知道韓國仍未建立防范恐怖襲擊的基本法律體系,連‘伊斯蘭國都知情?!泵鎸σ馀d闌珊的議員們,韓國總統(tǒng)樸槿惠也徒喚奈何。

    專權(quán)恐懼暗藏于心

    韓國出臺反恐法案這么難,原因自然是復(fù)雜的,但繞不開政治角力、立法習(xí)慣等因素。

    當(dāng)選韓國首位女總統(tǒng)3年來,樸槿惠并未避免如前任一般的執(zhí)政境遇,在青年就業(yè)難、米價暴跌、韓國史教材“國定制”等問題上,引來不少民眾的抗議。2015年11月14日,多達(dá)7萬人參加首爾的示威游行,要求樸槿惠立即下臺。韓國全國民主工會總聯(lián)盟等53個民間團(tuán)體參與了這次集會,構(gòu)成2008年韓國政府恢復(fù)進(jìn)口美國牛肉引發(fā)大規(guī)模示威之后,最為嚴(yán)重的一次示威活動。

    一邊是民眾支持率的明顯下滑,一邊則是在國會遭遇多重阻力,甚至連重要人事任命都受制于對手。比如,樸槿惠自2014年4月以來,曾3次提名總理人選,先前提名的兩人均被曝負(fù)面新聞,而不得不放棄提名人資格。最終,李完九的總理任命案得到通過,但僅以20票的優(yōu)勢涉險過關(guān)(執(zhí)政黨占據(jù)國會300個議席的過半數(shù)),由此暴露出樸槿惠對國會掌控力的薄弱。

    之前的中韓自貿(mào)協(xié)定也是如此。該協(xié)定在2015年6月正式簽署,需走完兩國的國內(nèi)法定程序方能生效。與韓國簽署自貿(mào)協(xié)定的中國、越南和新西蘭等國,均已完成國內(nèi)批準(zhǔn)程序,但韓國國會卻遲遲未能“入戲”。最后,在樸槿惠竭力勸說下,為避免每天高達(dá)40億韓元的經(jīng)濟(jì)損失,韓國國會才勉強(qiáng)通過了該協(xié)定。

    其實,為確保反恐法案順利通過,樸槿惠和執(zhí)政黨也做了不少“功課”。比如,在國會開會的間歇期,議長鄭義和曾緊急約見朝野兩黨代表,提議再召開一次全體議員大會以處理反恐法案等“五大法案”,但當(dāng)即遭在野黨拒絕。

    反恐立法事關(guān)韓國國民的切身利益,在野黨之所以能堂而皇之加以阻撓,是因為他們非常清楚,韓國民眾對于國家專制權(quán)力的深深恐懼,派生出了對于立法擴(kuò)大情報機(jī)構(gòu)權(quán)力的現(xiàn)實擔(dān)憂。

    樸槿惠的父親威權(quán)統(tǒng)治韓國近20年,雖說樸正熙本人比較清廉,任內(nèi)推動韓國躋身亞洲四小龍之列,但其嚴(yán)厲推行社會管控、壓制人身自由的做法,還是讓民眾難以接受。

    民主轉(zhuǎn)型以來的當(dāng)代韓國,民眾固然從內(nèi)心感謝樸正熙個人的經(jīng)濟(jì)功績,卻對于專制權(quán)力深為厭惡和恐懼,而這也是樸槿惠的最大“硬傷”。

    巴黎恐襲事件后,韓國朝野爭執(zhí)“反恐指揮中心”以及執(zhí)行反恐的相關(guān)權(quán)力應(yīng)賦予何種機(jī)構(gòu)。執(zhí)政黨認(rèn)為,國家情報院作為韓國唯一情報機(jī)構(gòu),將來集反恐所需的權(quán)力、職能及指揮中心于一身,可謂理所當(dāng)然。在野黨卻堅持認(rèn)為,如果國家情報院成為反恐主力,組織規(guī)模將過于龐大,可能導(dǎo)致一系列問題。

    在韓國威權(quán)時代,國家情報院曾扮演了特殊角色。1979年10月,深陷權(quán)力春藥的總統(tǒng)樸正熙,正是被韓國中央情報院院長金載圭刺殺。

    近年來,韓國國家情報院更被曝介入國內(nèi)政治、非法監(jiān)聽民眾等丑聞,包括2012年從意大利監(jiān)控軟件銷售商處購得軟件,用于盜取信息數(shù)據(jù),以及遠(yuǎn)程操控智能手機(jī)和電腦,一名情報官員甚至因此自殺身亡。

    如今,民眾更為擔(dān)心的是,一旦反恐法案得以通過,國家情報院將發(fā)展成為高高在上的機(jī)構(gòu),今后很有可能以反恐調(diào)查搜集情報為由濫用職權(quán),任意監(jiān)視國民行動自由、調(diào)取金融往來賬目、查閱個人通訊記錄等,甚至有權(quán)限制國民出入某些特定區(qū)域。這種人身桎梏,是大多數(shù)韓國國民所不愿見到的。

    正因為民眾對國家情報院的信賴度普遍不高,當(dāng)在野黨提出“如果不事先制定出防止國情院濫用職權(quán)的措施,就不能盲目出臺反恐法案”等主張時,執(zhí)政黨就難以用“情況緊急”等理由予以反駁。于是,在這種焦灼對峙中,立法原地打轉(zhuǎn)。

    立法過于倉促的教訓(xùn)

    立法是一種博弈和妥協(xié)的藝術(shù),也是一個自然而然的漸進(jìn)過程。

    法學(xué)家薩維尼就認(rèn)為,法律不是“理性”的產(chǎn)物,而是和語言、風(fēng)俗一樣,是“民族精神”和“民族共同意識”的體現(xiàn);法律是民族意識的有機(jī)產(chǎn)物,是自發(fā)地漸進(jìn)地演化而成的。

    反觀各國立法,一些法律的擬制過程非常迅速,卻不一定收到好的效果。比如,法國在9·11事件后通過了《反恐怖主義法》,議會在兩周內(nèi)就結(jié)束審議。事實證明,這部倉促出臺的法案并不足以抵御恐怖主義,2015年相繼發(fā)生的《沙爾利周刊》遇襲和巴黎槍擊爆炸事件,便暴露了該國在反恐法制上的欠缺。

    在立法上操之過急,韓國也有一些現(xiàn)實教訓(xùn)。比如,當(dāng)中東呼吸綜合征(MERS)疫情發(fā)生時,韓國國會快速通過了《傳染病預(yù)防及管理法》修正案。然而,此法案一經(jīng)通過,即遭到相關(guān)機(jī)構(gòu)與社會團(tuán)體的批評與質(zhì)疑,指出某些條款脫離實際,出現(xiàn)了執(zhí)法機(jī)關(guān)想配合,卻“師出無名”的尷尬局面。

    韓國警方強(qiáng)烈抱怨,國會以時間緊迫為由,立法前未與當(dāng)事機(jī)構(gòu)警察廳做任何溝通,就強(qiáng)拉警察作為執(zhí)法者加入迅速追蹤、掌控“危險分子”的執(zhí)法隊伍。在他們看來,如此草率通過專門法案,只會使應(yīng)急事態(tài)變得更為復(fù)雜。

    后來,韓國國會又對相關(guān)條款迅速修改補(bǔ)充,提交國會福祉委員會全體會議與法制司法委員會審議,再將該修正案提交國會全體會議,最終得到表決通過。但是,立法過程的草率與反復(fù),已經(jīng)給了國會議員們一個深刻教訓(xùn)。

    另一個例證,是韓國“世越號”沉船事件后的立法。2014年11月7日,韓國國會通過了“世越”號沉船事故三項法案,分別是旨在查明“世越”號沉船事故真相的《世越號特別法》、為保障國民安全而改組政府機(jī)構(gòu)的《政府組織法》修訂案,以及旨在根除隱匿犯罪收益行為的《俞炳彥法》。

    然而,4·16沉船悲劇一周年后,韓國民眾的情感更為復(fù)雜。雖然有了這些應(yīng)對法律,但輿論調(diào)查顯示,65%的韓國市民表示,“安全形勢沒有發(fā)生改變”。遇難者家屬甚至在光化門廣場齊聚,以剃頭落發(fā)的方式,要求海洋水產(chǎn)部立即撤回有干預(yù)沉船事故調(diào)查、逃避政府責(zé)任之嫌的《世越號特別法實行令》。

    再看韓國反恐法案,在立法博弈過程中,國會兩大黨主要觀點其實已趨于一致,只在一些細(xì)節(jié)處有所區(qū)別。比如,執(zhí)政黨提出“反恐指揮中心不設(shè)在國情院,而設(shè)在國務(wù)總理室”方案,在野黨提出“國會應(yīng)設(shè)立實時監(jiān)督反恐指揮機(jī)構(gòu)的情報監(jiān)督支援科室”,諸如此類要求。

    這種立法上的僵持,雖然沒有展現(xiàn)樸槿惠和執(zhí)政黨的政治意志,也遲滯了反恐立法進(jìn)程,卻體現(xiàn)了現(xiàn)實中民眾的復(fù)雜心態(tài)。

    當(dāng)然,恐怖主義襲擊是韓國越來越近的現(xiàn)實威脅。樸槿惠政府雖然在美國催促下與日本達(dá)成 了永久解決慰安婦問題的共識,展現(xiàn)了一定的決斷力,但能否出臺一部管用的反恐法案,將成為對其政治智慧和立法能力的“試金石”。

    (本文選自:時代報告 2016年03期)

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