我國(guó)產(chǎn)城融合發(fā)展遭遇瓶頸

齊婧

產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的支柱和動(dòng)力，城市是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體和依托，“產(chǎn)”與“城”的出現(xiàn)和存在應(yīng)該是同步而耦合并互為因果的。

改革開(kāi)放初期，伴隨著全球資本的涌入及工業(yè)化快速推進(jìn)的浪潮，作為改革的“窗口”，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)成為最早的“新區(qū)”，快速出現(xiàn)在大江南北。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，各地開(kāi)展了較大規(guī)模的新城建設(shè)。雖然經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，“新區(qū)”和新城的類型變得越來(lái)越多元（如大學(xué)城、科技城和生態(tài)城等），但依然沒(méi)有從根本上改變產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)之間存在的較大矛盾和互不融合的困境，這些矛盾和困境主要表現(xiàn)為全國(guó)各地出現(xiàn)了大量的只有產(chǎn)業(yè)沒(méi)有城市的“孤島”和沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的“空心”城區(qū)，亦可稱之為“有產(chǎn)無(wú)城”和“有城無(wú)產(chǎn)”。

一、產(chǎn)城融合進(jìn)程中的主要問(wèn)題

1.“有產(chǎn)無(wú)城”

“有產(chǎn)無(wú)城”多指各類開(kāi)發(fā)區(qū)、集聚區(qū)和產(chǎn)業(yè)園等，它們成立的初衷就是作為地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極、招商引資的平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)集聚的空間而存在，在其中的勞動(dòng)力再生產(chǎn)是以工人個(gè)體為單位，因此只配套最基本的生活設(shè)施（或可稱之為生存設(shè)施），住宅和公共服務(wù)用地嚴(yán)重壓縮，沒(méi)有建立完善的公共服務(wù)體系。這類地區(qū)城市功能滯后，與主城區(qū)之間存在大量潮汐式交通，逐漸演變?yōu)橹鞒沁吘壍摹肮聧u”，無(wú)法獲得進(jìn)一步發(fā)展。例如，杭州青山湖科技城每天有5萬(wàn)人往返于相距25公里的杭州主城與科技城之間；青浦工業(yè)園的工業(yè)用地面積為30平方公里，就業(yè)人口達(dá)到12萬(wàn)，但是生活服務(wù)設(shè)施寥寥無(wú)幾，只能通過(guò)青浦老鎮(zhèn)區(qū)和“廠中村”予以解決。

2.“有城無(wú)產(chǎn)”

“有城無(wú)產(chǎn)”是指那些名目繁多的新城、新區(qū)，包括生態(tài)城、智慧城和大學(xué)城等，它們往往是大城市在迅速擴(kuò)張過(guò)程中，為疏散主城區(qū)人口或者為獲得土地收益而推動(dòng)的土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，工業(yè)化絕非這些地區(qū)的發(fā)展動(dòng)力。在“消費(fèi)掛帥”的后工業(yè)時(shí)代，這些新城、新區(qū)通過(guò)規(guī)劃建立各種類型的中心（如行政中心、商務(wù)中心、商業(yè)中心、文化中心和總部基地等）以求打造地價(jià)制高點(diǎn)，力圖保證有足夠的市場(chǎng)支撐。但是，由于缺乏實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐，導(dǎo)致這些地區(qū)就業(yè)吸納能力弱、文化缺失，常常造成資本市場(chǎng)繁榮而城市面貌蕭條的局面。

3.土地管理制度落后

居住、工業(yè)和商業(yè)三類用地價(jià)格懸殊，導(dǎo)致土地資源不能有效配置；土地用途管理細(xì)碎，不符合用地綜合發(fā)展趨勢(shì)；土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)性寬松，且高耗費(fèi)，不集約利用土地現(xiàn)象嚴(yán)重；城鄉(xiāng)結(jié)合部占用大量土地，被低端利用；農(nóng)村建設(shè)用地占用過(guò)大。

4.低密度發(fā)展模式阻礙了服務(wù)業(yè)及低碳化發(fā)展

各類新城都存在低密度模式，導(dǎo)致土地使用不集約，缺乏當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，對(duì)服務(wù)業(yè)需求不足，不利于形成服務(wù)業(yè)多元化發(fā)展；服務(wù)價(jià)格高，便利性不足；前往中心城區(qū)的消費(fèi)模式則導(dǎo)致出行成本上升，交通擁堵，不利于低碳化發(fā)展。

二、產(chǎn)城融合所遇瓶頸的主要原因

1.規(guī)劃體系內(nèi)在產(chǎn)城分割

規(guī)劃體系，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃等，在工作目標(biāo)、功能要求、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作機(jī)制等方面存在交叉和矛盾，工作機(jī)制銜接不暢，存在不同步、不同向現(xiàn)象。

2.行政干預(yù)介入微觀運(yùn)行

政府對(duì)產(chǎn)業(yè)、人口、資金、土地等的不當(dāng)干預(yù)，扭曲了資源配置，導(dǎo)致要素聚集及產(chǎn)業(yè)發(fā)展偏離最優(yōu)路徑，效率低下，債務(wù)與金融風(fēng)險(xiǎn)累積；公共服務(wù)集中在大城市，使得人口、產(chǎn)業(yè)過(guò)于向大城市集中，新城往往缺乏公共服務(wù)配套。

3.新城擴(kuò)張缺乏制度

產(chǎn)業(yè)支撐與科學(xué)依據(jù)。土地、戶籍、社會(huì)保障制度改革滯后、要素市場(chǎng)扭曲，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致新城擴(kuò)張缺乏制度與產(chǎn)業(yè)支撐。

三、化解產(chǎn)城融合問(wèn)題的主要路徑

1.改革土地用途管理和出讓機(jī)制

改革土地用途管理，簡(jiǎn)化分類，將不同用途對(duì)環(huán)境和健康的影響作為主要考慮，更多地采用綜合用地的辦法，使不同用途和功能在一定范圍內(nèi)進(jìn)行水平和垂直混合，推動(dòng)土地高效配置、集約利用。減少工業(yè)用地、政府用地比重，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；實(shí)施以公平補(bǔ)償為核心的征地制度改革，按公平價(jià)格補(bǔ)償農(nóng)民，政府適當(dāng)征稅和扣除社?；?；將征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系；探索出租、轉(zhuǎn)讓、置換、贈(zèng)與、繼承、作價(jià)、入股等多種方式流轉(zhuǎn)。

2.出臺(tái)國(guó)家層面城市規(guī)劃指導(dǎo)意見(jiàn)

由國(guó)家統(tǒng)籌，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮產(chǎn)業(yè)布局與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)問(wèn)題，出臺(tái)城市規(guī)劃整體指導(dǎo)意見(jiàn)；制定大都市圈或城市群規(guī)劃意見(jiàn)；對(duì)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的新城新區(qū)予以限制；調(diào)整開(kāi)發(fā)區(qū)的功能定位和發(fā)展規(guī)劃，增強(qiáng)園區(qū)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合承載能力，打造布局融合、功能復(fù)合的新產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)與周邊區(qū)域的互動(dòng)。

3.提高城市密度，建設(shè)垂直城市

借鑒東京和香港模式，建設(shè)緊湊城市。在規(guī)劃方面以核心產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，圍繞產(chǎn)業(yè)需求優(yōu)化空間布局，在某區(qū)域和建筑群中集中生產(chǎn)、服務(wù)與居住等大量功能，減少通勤壓力，實(shí)現(xiàn)城市效率與生活品質(zhì)的共同提高。

4.推動(dòng)都市圈或城市群產(chǎn)城融合

變革傳統(tǒng)的規(guī)劃層次，根據(jù)相互關(guān)系、功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、動(dòng)態(tài)演化趨勢(shì)等因素，合理分工，形成中心城市、次中心城市、一般城市匹配，資源互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、梯度發(fā)展的多層次都市圈；加快推動(dòng)城市群城際軌道交通、高速公路、快速干線的無(wú)縫銜接和高效連通；推動(dòng)跨區(qū)域社會(huì)保障制度的打通和公共服務(wù)的接軌。