對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的幾點思考

張書瓊

[摘要]農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保護農(nóng)民土地權(quán)益、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、健全農(nóng)村治理體系的重要基礎(chǔ)性工作，對解決農(nóng)村土地承包現(xiàn)實問題、加快推進農(nóng)村經(jīng)濟、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。本文介紹了我縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的進展情況，面臨的問題和困難，結(jié)合縣屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，作了一些思考和建議，成文過程中也綜合了其他地方的一些共性問題。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記 開展情況 面臨問題和困難 建議

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A [文章編號]1003—1650（2016）03—0027—02

1

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的意義

1.1是進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，促進黨在農(nóng)村基本政策落實的需要。通過對農(nóng)戶承包土地信息進行摸底調(diào)查核實、確權(quán)登記并建立檔案、核發(fā)權(quán)證，建立電子化、信息化的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記信息系統(tǒng)，可以從根本上穩(wěn)定、完善土地承包關(guān)系，把土地承包關(guān)系搞扎實，把老百姓承包的地塊、面積、空間位置等進一步搞清楚，夯實黨的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。

1.2是維護農(nóng)民合法權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性的法制保障?！掇r(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)登記做出了專門規(guī)定，按照《物權(quán)法》的規(guī)定對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行登記頒證，尊重農(nóng)民意愿，落實農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益得到保護，生產(chǎn)經(jīng)營積極性真正得到發(fā)揮。

1.3是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)民增收的重要手段。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記以后，明確了農(nóng)民對土地的用益物權(quán)，不僅讓農(nóng)民定地、定權(quán)、定心，還能促進資金、技術(shù)、信息向農(nóng)村集中、集約、集成。有利于土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)，激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

1.4是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理、促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的有效途徑。土地承包經(jīng)營糾紛是影響農(nóng)村穩(wěn)定的一個重要因素，其主要原因是土地承包原始數(shù)據(jù)和資料保護不力，流轉(zhuǎn)過程中合同不規(guī)范，面積不準確、信息不對稱等。通過確權(quán)登記頒證，將農(nóng)戶承包數(shù)據(jù)和資料實現(xiàn)信息化管理，既能打消農(nóng)民流轉(zhuǎn)會產(chǎn)生歸屬糾紛的擔憂，又為解決土地承包經(jīng)營糾紛提供最清晰、最原始的重要數(shù)據(jù)。

2農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的開展情況

2013年，我縣確定八道哨鄉(xiāng)、曰者鎮(zhèn)作為確權(quán)登記的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，于2014年5月試點工作基本完成。試點工作在八道哨3個村民委39個村小組，曰者2個村民委21個村小組完成入戶調(diào)查5757戶，完成5016戶的歸戶、9.9萬畝的確權(quán)任務(wù)。通過科學制定方案、廣泛宣傳發(fā)動、開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、深入調(diào)查摸底等措施，試點工作積累了豐富的工作經(jīng)驗，為2015年全縣全面開展確權(quán)工作打下堅實的基礎(chǔ)，對推進確權(quán)登記工作具有重要的借鑒和指導(dǎo)作用。截至2015年11月底，全縣共完成5038.03平方公里的航空拍攝工作，占實際國土面積的100%；完成入戶調(diào)查99721戶，完成任務(wù)的104.7%，占實際農(nóng)戶數(shù)101.93%；完成地塊指認96021戶1612100畝，完成任務(wù)的100.9%；完成公示23499戶427086畝，完成任務(wù)的24.68%；完成底圖制作4168.44平方公里；完成簽字確認17696戶361996畝，占任務(wù)數(shù)的59%。據(jù)統(tǒng)計，整戶外出戶9094戶，已簽委托書戶數(shù)7341戶，無法聯(lián)系戶數(shù)618戶，排查矛盾糾紛戶數(shù)844戶，已解決475戶，指界通知書簽收回執(zhí)戶數(shù)54035戶，涉及林區(qū)戶數(shù)7536戶，岔花地戶數(shù)1818戶。召開各種宣傳動員會2100場次，發(fā)放公開信、明白書等宣傳資料11萬余份，開展培訓(xùn)100余場次，培訓(xùn)人員達5000余人，粘貼標語20000余條。

3農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作面臨的問題和困難

3.1部分村干部對確權(quán)登記頒證的認識不足，溝通協(xié)調(diào)不到位，宣傳發(fā)動群眾不充分，影響工作推進

有些村干部認為在二輪承包時發(fā)過土地承包經(jīng)營權(quán)證，這次再整是勞民傷財，沒有必要；還有的認為這次確權(quán)會使農(nóng)村原已隱藏不露的矛盾表面化，加劇農(nóng)村社會不穩(wěn)定；有一兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個別村民委，作業(yè)單位人員與當?shù)販贤▍f(xié)調(diào)不到位、村組宣傳和培訓(xùn)群眾不夠，群眾對確權(quán)政策和配合工作的方法、目的不明晰，導(dǎo)致群眾參與配合積極性不高。加上群眾文化素質(zhì)參差不齊，理解確權(quán)政策不一，支持配合做好相關(guān)工作較為困難，圖片地塊辨認能力弱，部分群眾反反復(fù)復(fù)多次指認地塊均不成功，導(dǎo)致工作推進緩慢。另外確權(quán)登記發(fā)證工作宣傳氛圍不濃，從城市到農(nóng)村，很少見到橫幅、標語等宣傳品，電視、廣播也宣傳的不多。

3.2資金需求量大，經(jīng)費保障有差距影響了確權(quán)進度和質(zhì)量

確權(quán)經(jīng)費目前縣級劃撥到帳270萬，省到帳350萬元，仍與實際需要差距太大，預(yù)計到12月30日止還需資金1700余萬元，這些資金尚沒有得到落實和計劃，導(dǎo)致各級確權(quán)辦運轉(zhuǎn)困難，作業(yè)公司意見大，一定程度上影響了確權(quán)進度和質(zhì)量。因資金得不到使用保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、作業(yè)單位，村組人員的積極性將繼續(xù)受挫。另外確權(quán)航拍攝影像資料不能使用部分的費用支出由誰負擔，怎樣預(yù)算和支出有待商量，還有些不可預(yù)見經(jīng)費支出數(shù)目，推進工作困難重重。

3.3外出務(wù)工人員較多，給確權(quán)頒證工作帶來困難

外出務(wù)工較多，無法聯(lián)系比例較大，目前雖然采取了委托確權(quán)的方式，但還有較多農(nóng)戶無法聯(lián)系。日者鎮(zhèn)2015年外出務(wù)工農(nóng)戶共870戶3922人，占全鎮(zhèn)7934戶的11%，經(jīng)排查整戶外出農(nóng)戶439戶。這些外出農(nóng)戶聯(lián)系方式、務(wù)工地點均不固定，給權(quán)屬調(diào)查及資料收集工作帶來很大困難，目前雖然采取了委托確權(quán)的方式，但還有90戶農(nóng)戶無法聯(lián)系。

3.4國有林場內(nèi)群眾的承包地與林場爭議較大，影響任務(wù)的全面完成

由于歷史原因，我縣國有林場的林地確權(quán)不細致，導(dǎo)致一塊地持有兩種權(quán)證，目前，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在林區(qū)內(nèi)有農(nóng)戶承包地的情況，且涉及農(nóng)戶多、地塊面積較大，情況復(fù)雜。據(jù)初步統(tǒng)計，“一地兩證”類似問題涉及5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)30余萬畝，若按現(xiàn)農(nóng)戶指認的地塊面積核發(fā)承包證，將造成國有（集體）林地（資產(chǎn)）流失，如果不確權(quán)又給農(nóng)戶造成無地或有地無證狀況。但因“國土二調(diào)”界線，集體林地界線等權(quán)屬界線與現(xiàn)按照確權(quán)程序和政策指認出來的農(nóng)地界線存在著較多的相互交叉，重疊現(xiàn)象，由于林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)省政策尚未明了，要以此次確權(quán)工作來推動和完善國有林場權(quán)屬爭議問題存在著很大的不足。

3.5土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證面臨諸多不確定因素

全縣涉及插花地農(nóng)戶有1810戶，交叉互換地塊多，爭議較大，如何解決確權(quán)問題有待研究濃戶無一輪、二輪土地承包證的土地確權(quán)的問題。雙龍營（4戶，70年代初從西疇縣遷入）、溫瀏等鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有農(nóng)戶反映自土地承包以來，一直無承包經(jīng)營權(quán)證，目前栽種的地塊如何確權(quán)有待進一步明確。

4做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的建議

4.1加強組織領(lǐng)導(dǎo)，完善措施，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進

加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責分工，落實工作責任，進一步加強與財政、國土、司法、宣傳等部門溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力，確保層層有機構(gòu)，層層有人抓。建立健全跟蹤問效機制，強化督導(dǎo)考核力度，對組織工作不力、給全縣確權(quán)工作帶來極大不利影響的單位或個人采取組織措施。

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，最根本的是要把確權(quán)登記頒證與維護農(nóng)村穩(wěn)定、促進農(nóng)村發(fā)展扭在一起抓。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)與農(nóng)村集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體林權(quán)等聯(lián)系密切，建議把確權(quán)登記頒證與上述權(quán)證的確權(quán)登記頒證扭在一起抓，統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)推進。

4.2強化政策宣傳力度，堅持依靠群眾，營造良好氛圍，確保社會穩(wěn)定

土地確權(quán)登記涉及農(nóng)村千家萬戶，廣大農(nóng)民的理解、支持和參與，是搞好工作的前提和關(guān)鍵。在堅守政策底線的前提下，依靠村組、充分動員群眾積極參與確權(quán)登記頒證工作。把基層的熱情發(fā)動起來，把農(nóng)民的積極性調(diào)動起來，營造良好氛圍。尊重農(nóng)民意愿，聽民情、順民意、集民智、解民憂。對于確權(quán)過程中出現(xiàn)的新情況新問題，不回避，不包辦，做到內(nèi)容、程序、方法和結(jié)果“四公開”，讓村民擁有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確實保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

強化政策宣傳工作，要面向社會、面向群眾，采取農(nóng)民群眾喜聞樂見的形式大力宣傳此項工作的目的意義、工作目標和主要任務(wù)，把法律法規(guī)宣傳到位。針對階段性工作的不同，制定相關(guān)宣傳資料，以電視、網(wǎng)絡(luò)、手機短信、廣播、制作永久性宣傳標語等為載體，讓“為什么確權(quán)、怎么確權(quán)”家喻戶曉，讓農(nóng)民認識到只有確權(quán)登記頒證才能真正保障他們的土地承包經(jīng)營合法權(quán)益，讓村干部認識到確權(quán)登記頒證能為解決土地承包經(jīng)營糾紛提供最清晰、最原始的重要數(shù)據(jù)。

4.3遵循農(nóng)村土地承包的相關(guān)精神，準確把握政策，注重工作實效，提高確權(quán)登記質(zhì)量

確權(quán)登記工作是政策性、專業(yè)性很強的系統(tǒng)工程，不僅涉及《物權(quán)法》、《土地承包法》等法律法規(guī)，還需要地籍調(diào)查、面積測量、土地登記網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等相關(guān)專業(yè)知識。整個確權(quán)登記頒證工作，可能會遇到一些歷史原因形成和遺留下來的土地問題，針對這些問題，政府相關(guān)部門要遵循農(nóng)村土地承包法律、法規(guī)和政策，尊重歷史、正視現(xiàn)實，嚴格政策界限和工作程序，按照法定登記內(nèi)容和程序進行。1.保持農(nóng)村土地承包關(guān)系不變是確權(quán)登記的底線，嚴禁違法調(diào)整和收回農(nóng)戶的承包地，不得在確權(quán)登記時打亂重來。2.合理確定土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證完成期限，確權(quán)登記頒證必須堅持“進度服從質(zhì)量”原則，當進度與質(zhì)量沖突時，應(yīng)堅持質(zhì)量優(yōu)先，絕不能為趕進度敷衍了事，走過場和圖形式。3.加強人員法律法規(guī)和業(yè)務(wù)操作規(guī)程培訓(xùn)，提升工作水平。

4.4加大經(jīng)費落實力度

農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證既要靠決心，更要有手段和經(jīng)費保證。確權(quán)登記要開展地塊實測、建立檔案、頒發(fā)證書、建設(shè)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)等工作，必然耗費大量的人力、物力、財力。國家規(guī)定確權(quán)登記不得向農(nóng)民收取費用，當?shù)卣哟筘斦С至Χ?，切實保障確權(quán)登記經(jīng)費。在地方財政困難的情況下要充分體現(xiàn)精打細算、厲行節(jié)約的原則，盡量壓縮經(jīng)費支出和行政成本，同時積極爭取上級政府和部門在資金上的支持，減輕資金籌措壓力，只有工作經(jīng)費落實了，確權(quán)登記頒證推進才能夠順利地在規(guī)定時間內(nèi)完成任務(wù)。

4.5完善矛盾調(diào)處機制，嚴防借機侵權(quán)

隨著農(nóng)村土地的收益越來越大，農(nóng)村承包地確權(quán)登記工作加速推進，許多農(nóng)民對承包地確權(quán)寄望很高，寸土必爭。針對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)確權(quán)工作中暴露出“無證無地、有證無地、一地多證”、因開荒致導(dǎo)致地證不符、戶籍遷走地還栽種等等問題，建議：第一應(yīng)完善矛盾調(diào)處機制，健全基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系，改變各級農(nóng)經(jīng)機構(gòu)弱化和人員短缺的現(xiàn)狀，使其真正擔負起農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會的日常工作。第二重視糾紛調(diào)處，把矛盾解決在萌芽狀態(tài)，比如村組之間地界爭議，可采取遵照歷史、注重現(xiàn)實辦法給予確權(quán)；第三對于常年外出打工無法聯(lián)系戶的地塊指認，可先查清二輪土地承包以來的土地承包狀況，按現(xiàn)有承包合同登記的四至和面積預(yù)留出相應(yīng)的土地，其土地暫由集體代為管理，有條件的村可成立確權(quán)監(jiān)督小組，對在家農(nóng)戶指認地塊工作進行監(jiān)督。實在無法到現(xiàn)場指界或拒不簽字的按照《違約缺席指界》的相關(guān)規(guī)定根據(jù)不同的情況給予處理，不得以無法現(xiàn)場指界為由影響土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記。

4.6加強請示匯報、因地制宜處理各類權(quán)屬爭議問題

對于歷史原因權(quán)屬存在爭議和近期難以解決的土地確權(quán)，比如國有林場內(nèi)承包地與林場林區(qū)權(quán)屬爭議、跨地區(qū)的插花地問題，建議暫按現(xiàn)狀劃定爭議區(qū)，整合鄉(xiāng)村組三級干部力量，加強與作業(yè)公司溝通協(xié)作，做好統(tǒng)計排查，完善工作臺賬。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極與縣委政府、縣確權(quán)辦及相關(guān)部門溝通協(xié)商，進一步核實爭議區(qū)的位置、面積和地類、形成原因，并登記造冊、記錄在案，拿出合理的解決方案，形成材料按程序報上級相關(guān)部門研究給予協(xié)調(diào)和處理，通過問題梳理、原因分析，形成權(quán)屬確認程序及相關(guān)問題處理意見，爭取盡快解決爭議問題，爭議化解后再進行確認、公示和登記。不提倡遇到矛盾和糾紛就采取回避或避重就輕甚至擱置，只匯報等待不思考對策的做法。對承包地“四至”界限不清的，要采取各種辦法盡量明確，存在糾紛的，糾紛解決后再確權(quán)登記。同時做好群眾的穩(wěn)定工作，穩(wěn)妥推進確權(quán)登記頒證工作。