瀘水縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中存在的問題及解決對策

楊兆梅

[摘要]通過對瀘水縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記現(xiàn)狀的調(diào)查了解，了解農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中存在的問題和遇到的困難，分析問題原因，提出本人的解決建議和對策。

[關(guān)鍵詞]土地經(jīng)營權(quán)確權(quán) 問題 對策

[中圖分類號]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1003—1650（2016）03—0024—02

2013年中央一號文件《關(guān)于加強發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強農(nóng)村發(fā)展活力若干意見有關(guān)政策措施分工的通知》提出，經(jīng)過5年的時間，已經(jīng)基本實現(xiàn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，并很好的對農(nóng)村土地承包中所存在的地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題進(jìn)行了解決，此外還解決了包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍的調(diào)查，這樣就加快了確權(quán)登記工作完成的進(jìn)度?，F(xiàn)根據(jù)筆者長期進(jìn)行的調(diào)查，關(guān)于瀘水縣目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中所存在的問題、原因及遇到的困難，提出本人的建議和對策。

1瀘水縣土地經(jīng)營權(quán)登記現(xiàn)狀

瀘水縣隸屬于云南省怒江傈僳族自治州，位于怒江傈僳族自治州南部，全縣國土面積3203.04平方公里。全縣轄3鄉(xiāng)6鎮(zhèn)，73個村民委員會，全縣共有承包耕地面積19.2萬畝，其中水田4.5萬畝，旱地14.7萬畝。人均耕地面積1.5畝。至2014年底，全縣人口17.86萬人，其中農(nóng)業(yè)人口12.32萬人，農(nóng)業(yè)戶口32421戶，共辦理農(nóng)業(yè)土地承包合同31772本，未進(jìn)行土地承包經(jīng)營農(nóng)戶649戶，登記承包土地面積18.43萬畝，耕地面積與承包土地面積不符7700多畝。

2土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中存在的主要問題和遇到的困難

根據(jù)當(dāng)前瀘水農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記情況，在確權(quán)登記中主要遇到的問題和困難有：1.在進(jìn)行土地承包經(jīng)營的確權(quán)登記時，所提供的信息仍不完善；2.瀘水縣土地承包經(jīng)營權(quán)證書上記錄的與實測面積存在差異；3.承包土地調(diào)整的如何確定承包地的面積？4.未經(jīng)批準(zhǔn)私自改變土地農(nóng)業(yè)用途的，5.新增加的地塊，6.農(nóng)戶開墾的土地的確權(quán)登記，7.農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的確權(quán)登記，8.農(nóng)戶要求分戶與合戶的的確權(quán)登記，9.土地承包經(jīng)營權(quán)存在糾紛的確權(quán)登記，10.遷入小城鎮(zhèn)居住但戶口仍在農(nóng)村的確權(quán)登記，11退耕還林的承包土地的確權(quán)登記等

3問題原因分析

3.1政策執(zhí)行上的原因

主要的政策原因為：一是在實行第二輪的土地承包制時，過程太過簡單，主要是采用續(xù)包的形式來實現(xiàn)過渡，在第一輪基礎(chǔ)上來延續(xù)到第二輪，這就容易導(dǎo)致農(nóng)戶在土地承包上出現(xiàn)不公平；二是在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，沒有實行統(tǒng)一的第二輪土地承包。不同地方所采用的制度也存在很大的不同，進(jìn)而使土地承包權(quán)無法公平的實行。

3.2基層干部素質(zhì)原因

目前，許多的村干部的文化水平不高，對許多的法律、法規(guī)以及政策的意識都不高，無法完全理解在辦事、解決問題時，大多是憑借其主觀意志進(jìn)行解決；再加上村干部過分的考慮自身利益，導(dǎo)致土地在承包過程中出現(xiàn)不公平；甚至許多農(nóng)村在發(fā)放“兩證”時，常常出現(xiàn)發(fā)錯以及他人代領(lǐng)的現(xiàn)象，這都是由于村干部動作不認(rèn)真導(dǎo)致的。另外，一些鄉(xiāng)村還存在辦公地點、人員的頻繁變動，導(dǎo)致土地承包檔案的丟失或損毀，進(jìn)而使土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作更難執(zhí)行。

3.3農(nóng)戶自身原因

大多農(nóng)民的知識水平都在初中以下，對法律、政策的意識不強。一是不注重具有法律效益的合同。經(jīng)常隨意的代簽、變更承包合同，甚至不簽訂相關(guān)的合同。二是不注重土地承包權(quán)。主要因為農(nóng)民認(rèn)為種地收益要低于承包土地的費用，認(rèn)為土地承包的越多，自身要擔(dān)負(fù)包袱也就越多。所以，在進(jìn)行第二輪土地承包時，很多村民放棄了部分土地承包權(quán)。近幾年，隨著國家出臺的惠農(nóng)政策，使土地的收益逐漸的提升；再加上農(nóng)產(chǎn)品價格的日益上漲，導(dǎo)致很多農(nóng)民又以各種理由向政府所用之前放棄的承包土地，嚴(yán)重忽略了承包土地的確權(quán)。

4解決對策

為了解決上述原因引起的二次土地承包的確權(quán)問題，筆者認(rèn)為要著重抓好以下幾方面工作。

4.1加強對土地確權(quán)登記的領(lǐng)導(dǎo)

抽調(diào)農(nóng)村工作經(jīng)驗豐富、協(xié)調(diào)能力強、具有較高知識水的干部，成立縣、鄉(xiāng)、村、三級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作領(lǐng)導(dǎo)小組，切實加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的領(lǐng)導(dǎo)。

4.2加強對基層干部的培訓(xùn)

在農(nóng)村要想做好土地的確權(quán)登記，其中起關(guān)鍵作用的就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級干部，其中村干部更為關(guān)鍵。目前，換屆后基層干部的變動較大，特別是村干部；另外，由于時代的進(jìn)步，導(dǎo)致農(nóng)經(jīng)管理工作出現(xiàn)很多新情況、新問題，這都需要對新上崗的人員進(jìn)行相關(guān)政策、法規(guī)以及業(yè)務(wù)流程的培訓(xùn)，從而來提升基層干部的辦事效率。

4.3嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策規(guī)定

在執(zhí)行工作時，必須遵循相關(guān)的原則；保持穩(wěn)定、尊重歷史、照顧現(xiàn)實、分類處置。一是承包中最重要的依據(jù)就是合同與證書，這是進(jìn)行確權(quán)工作的重要依據(jù)，也是依法確權(quán)的憑證。二是在進(jìn)行二輪承包時，如果合同上的面積與實測面積所存在的差異不大、矛盾不突出且群眾認(rèn)可，一般都以實際測量面積穩(wěn)準(zhǔn)，進(jìn)行確權(quán)登記。但，如果存在的差異較大，就要進(jìn)行民主協(xié)商，把多出部分用其他承包方式進(jìn)行確權(quán)登記。三是確權(quán)土地中涉及到共有人，一般為以參加承包的人口。四是二輪承包時有資格但沒有獲得承包地，現(xiàn)要求承包土地的，有集體耕地的經(jīng)集體清查后有可用于分配；如果沒有集體耕地，則只能通過候地的辦法予以解決。

4.4積極采納村集體經(jīng)濟組織成員會議或成員代表會議的意見和建議

在遇到刺手的問題和困難，尤其是在土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛上，經(jīng)常召開村集體經(jīng)濟組織成員會議或成員代表會議，廣泛充分的采納村集體經(jīng)濟組織成員會議或成員代表會議意見與成員代表建議，將取得事半功倍的成效。

5建議

5.1確權(quán)登記頒證應(yīng)以土地承包合同為基礎(chǔ)，二輪土地承包時已簽訂土地承包合同的，以二輪土地承包合同為基礎(chǔ).土地承包合同不完善的，應(yīng)補簽承包合同后再確權(quán)登記頒證；補簽承包合同的起止時間要與當(dāng)?shù)囟喭恋爻邪贤瑫r間一致。

5.2對實測面積，要有確權(quán)部門進(jìn)行公示，才能據(jù)實登記，并如實填入登記簿中進(jìn)行存檔，所要填寫的有“承包地二輪合同面積”和“實際測量面積”。如果二輪承包的實測面積中存在折畝的地塊，必須在登記簿“承包地塊情況”的“承包地二輪合同面積”欄內(nèi)進(jìn)行確切的備注對出入較大的要對土地地籍草圖進(jìn)行審核，在村、組進(jìn)行公示，公示無異議的，才能確權(quán)登記。

5.3對承包地進(jìn)行了調(diào)整的，必須遵循相關(guān)的原則尊重歷史、正視現(xiàn)實，在不違背法規(guī)政策的前提下，實行民主協(xié)商、村民議決。因為土地承包只有只有得到廣大群眾的認(rèn)可，才能在規(guī)定的手續(xù)下，并根據(jù)實際情況順利施行確權(quán)登記頒證。如果存在任何異議，就必須依據(jù)法律，在爭議解決后再進(jìn)行。

5.4對擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途的行為，由國土部門依法處理

對土地二輪承包合同以外新增加的地塊，如果依法按家庭承包原則由本集體經(jīng)濟組織成員承包了的，由村集體經(jīng)濟組織成員會議或成員代表會議討論決定是否進(jìn)行確權(quán)登記。村組干部和分田代表等人員留給自己的未簽訂家庭承包合同的地塊不能登記為該戶的家庭承包地，應(yīng)作為集體機動地處理。

5.5農(nóng)戶自行開墾的土地，已經(jīng)作為家庭承包土地的可以進(jìn)行確權(quán)登記。如果存有爭議，按照法律程序解決爭議后，再進(jìn)行確權(quán)登記。

5.6農(nóng)戶通過互換進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這一過程，需要雙方簽訂具有法律效力的書面流轉(zhuǎn)協(xié)議或合同，并進(jìn)行規(guī)范的確權(quán)登記頒證；如果沒有制定書面協(xié)議，則要經(jīng)雙方達(dá)成協(xié)議后，由村集體進(jìn)行核實備案并簽訂流轉(zhuǎn)合同后，才能進(jìn)行確權(quán)登記頒證；如果仍存在爭議的，必須解決爭議后才能確權(quán)登記頒證加果農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓承包土地，必須要由承包方出具書面的申請以及發(fā)包方的書面認(rèn)可，才能確權(quán)登記頒證，否則仍由原承包方所有；以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)承包地的，按原承包農(nóng)戶確權(quán)登記。

5.7如果承包方的家庭成員采用的是分戶申請，并分別簽訂了規(guī)范的承包合同，發(fā)包方也必須進(jìn)行分別簽訂，并辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的變更手續(xù)，分戶經(jīng)營被當(dāng)事人認(rèn)可或接受的，可以按照分戶后各戶對土地的承包現(xiàn)狀進(jìn)行確權(quán)登記。

5.8如果地塊承包中存在爭議與糾紛的，比如由于地塊、面積、邊界及承包經(jīng)營權(quán)等問題，就需要確權(quán)登記小組進(jìn)行實地測量，并依據(jù)實際的情況進(jìn)行合理的規(guī)劃，如果無法協(xié)調(diào)的，要經(jīng)由仲裁、訴訟等法定程序依法解決，直到糾紛解決后才能進(jìn)行確權(quán)登記。

5.9部分遷入城鎮(zhèn)的村名，如果戶口仍在農(nóng)村的，仍然需要進(jìn)行規(guī)范的承包地確權(quán)登記。

5.10對于退耕還林，如果農(nóng)民已經(jīng)領(lǐng)取林權(quán)證的，就不用進(jìn)行確權(quán)登記。雖未領(lǐng)取林權(quán)證，但如果領(lǐng)取相關(guān)補貼的，就要依據(jù)農(nóng)民自己的意愿，進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)或是等待領(lǐng)取林權(quán)證；但如果也沒有領(lǐng)取任何補貼的，就必須進(jìn)行確權(quán)登記頒證。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作相對于農(nóng)業(yè)以及農(nóng)村工作比較重要，是貫穿農(nóng)村工作的支柱，同時可以促進(jìn)相關(guān)政策在農(nóng)村的落實以及穩(wěn)定。筆者通過多年的工作經(jīng)驗對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的一些認(rèn)識，希望能夠?qū)o水農(nóng)村土地確權(quán)登記工作有一些幫助。