預(yù)算民主的憲法邏輯：控權(quán)力與保權(quán)利

摘 要： 憲法理論一切命題的基本出發(fā)點(diǎn)在于有效的解決公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力的沖突與協(xié)調(diào)問(wèn)題。國(guó)家與人民之間的利益博弈是憲法產(chǎn)生基礎(chǔ)，這也決定了憲法理論的終極目的是在于限制國(guó)家權(quán)力，保護(hù)公民權(quán)利，而權(quán)力控制與權(quán)利保障的統(tǒng)一是法治的必然要求與發(fā)展趨勢(shì)?，F(xiàn)代預(yù)算具有“控權(quán)性”、“法定性”、“民主性”、“公開性”的這些特性幾乎完全對(duì)應(yīng)于憲政的幾個(gè)價(jià)值內(nèi)核，而且預(yù)算的運(yùn)作過(guò)程集中體現(xiàn)了“保權(quán)利”與“控權(quán)力”的現(xiàn)代憲法理念。

關(guān)鍵詞：預(yù)算公開 財(cái)政透明度 公民參與權(quán)

中圖分類號(hào)：DF2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2016）06-0310-02

預(yù)算是一個(gè)國(guó)家的骨骼，是聯(lián)結(jié)政府與公眾的紐帶：預(yù)算在宏觀層面上將政府對(duì)公眾“預(yù)算資金的抽取”（稅收）和“預(yù)算資金的使用”（預(yù)算資金支出）聯(lián)結(jié)起來(lái)。政府預(yù)算收入來(lái)自于公眾的稅款，政府預(yù)算資金支出應(yīng)取得公眾的同意，并按照公眾的意愿分配和使用，最后應(yīng)盡可能產(chǎn)生符合公眾的利益的結(jié)果。從法學(xué)的角度看，預(yù)算則是公眾及立法機(jī)關(guān)控制政府財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制，是社會(huì)公眾約束政府公權(quán)力的手段，是支撐現(xiàn)代民主的重要制度之一，是權(quán)力制衡和民主法律程序。國(guó)家財(cái)政的主要供應(yīng)來(lái)源來(lái)自于納稅人的稅款，就必然要求控制國(guó)家的財(cái)政的使用，將國(guó)家財(cái)政用于滿足社會(huì)公眾的需要，以法律程序保證政府預(yù)算收支不偏離納稅人利益，反映并滿足社會(huì)公眾的現(xiàn)實(shí)需求。因此，預(yù)算實(shí)質(zhì)上是人民通過(guò)自己的代表機(jī)構(gòu)從財(cái)政資金方面制約和監(jiān)督政府的一種行為，根據(jù)現(xiàn)代憲法理念，這表現(xiàn)了公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力之間的博弈。

一、公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與政府財(cái)政權(quán)的關(guān)聯(lián)性分析

財(cái)政是國(guó)家為履行其公共職能而形成的國(guó)家與公民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，即一種關(guān)于政府財(cái)政權(quán)和人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。對(duì)財(cái)政權(quán)力的控制和對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障是統(tǒng)一不可分割的，對(duì)財(cái)政權(quán)力的控制出發(fā)點(diǎn)和目的是為了保障作為人權(quán)的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，制約國(guó)家財(cái)政權(quán)就旨在保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)。

財(cái)政，從憲法的角度來(lái)看，它應(yīng)該是一種原則或者理念，規(guī)制政府運(yùn)行中的所有財(cái)政活動(dòng)，它體現(xiàn)的人民財(cái)產(chǎn)與政府財(cái)政的關(guān)系。國(guó)家與國(guó)家內(nèi)部的單個(gè)公民所具有的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，是一種公法意義上的關(guān)系，同時(shí)也是一種憲法權(quán)利，這種關(guān)系就起本質(zhì)，體現(xiàn)的是國(guó)家政權(quán)與公眾社會(huì)之間關(guān)系。

1.政府財(cái)政權(quán)

財(cái)政權(quán)是國(guó)家的“生存權(quán)”。 一般認(rèn)為，國(guó)家財(cái)政是一個(gè)國(guó)家存在的基本條件。在現(xiàn)代社會(huì)當(dāng)中，絕大多數(shù)情況下國(guó)家財(cái)政的主要來(lái)源是國(guó)家全體公民通過(guò)勞動(dòng)所創(chuàng)造的財(cái)富，即全體公民勞動(dòng)創(chuàng)造的財(cái)富的一部份組成了國(guó)家財(cái)政。既然，國(guó)家財(cái)政預(yù)算資金來(lái)源于國(guó)民財(cái)富的創(chuàng)造，國(guó)家存在的前提取決于人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利“讓渡”，由此決定了國(guó)家財(cái)政權(quán)是以公民財(cái)產(chǎn)權(quán)為存在前提和基礎(chǔ)的。因此，從公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度看，國(guó)家財(cái)政權(quán)是指一個(gè)國(guó)家憑借其所享有國(guó)家主權(quán)，通過(guò)一定的程序向公民征收稅費(fèi)、發(fā)行國(guó)債與債券，并將其所收取的預(yù)算資金按照法定的程序支出的權(quán)力。

2.公民財(cái)產(chǎn)權(quán)

公民財(cái)產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代憲法的社會(huì)根基，作為一種相對(duì)國(guó)家的權(quán)利，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了從自然權(quán)利到法定權(quán)利、從民法權(quán)利到憲法權(quán)利、從消極權(quán)利到積極權(quán)利、從絕對(duì)權(quán)利到相對(duì)權(quán)利的歷史性演進(jìn)?！白詰椃ㄖ刃虍a(chǎn)生以來(lái)，公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)就是憲法秩序的核心問(wèn)題?！彼饺素?cái)產(chǎn)權(quán)，從理論上說(shuō)，是人類社會(huì)發(fā)展過(guò)程中自然出現(xiàn)的一種權(quán)利，其產(chǎn)生發(fā)展先于法律和國(guó)家。這點(diǎn)在洛克的道德哲學(xué)充分說(shuō)明。在憲法中，財(cái)產(chǎn)權(quán)以其基石的角色，是受到廣泛確認(rèn)的，這個(gè)情況不僅因?yàn)樗鳛槠渌麘椃?quán)利的邏輯基礎(chǔ)，還因?yàn)樗菍?duì)國(guó)家的一種區(qū)分性質(zhì)。

財(cái)產(chǎn)權(quán)作為公民所享有的一項(xiàng)憲法權(quán)利，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)首先擁有一種特殊的“防御權(quán)”的屬性，即國(guó)家權(quán)力對(duì)公民基本權(quán)利所加諸的不當(dāng)侵害時(shí)做出防御，并在發(fā)生實(shí)際侵害時(shí)獲得救濟(jì)的權(quán)利。其次，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)還擁有積極的“請(qǐng)求權(quán)”的屬性，即國(guó)家基于公民的同意，以賦稅的方式抽取公民財(cái)產(chǎn)的一部分作為國(guó)家財(cái)政，已提供社會(huì)公共物品的需求，公眾由此擁有請(qǐng)求國(guó)家提供公共產(chǎn)品的權(quán)利。

3.政府財(cái)政權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系

公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與政府財(cái)政權(quán)的互動(dòng)，貫穿于一國(guó)政府預(yù)算活動(dòng)的始終，二者的關(guān)系是憲法下預(yù)算民主問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。在一個(gè)充分尊重和保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)代國(guó)家，國(guó)家財(cái)政收入的來(lái)源必須仰賴公民部分財(cái)產(chǎn)權(quán)的讓渡，公民的同意與授權(quán)是政府財(cái)政權(quán)獲得合法性的基礎(chǔ)，因此，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)是政府財(cái)政權(quán)的起點(diǎn)和依歸。

向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府與向政府提供稅款的社會(huì)公眾之間形成了一種契約關(guān)系。政府財(cái)政收入來(lái)自于公眾的稅款，就必然要求控制政府財(cái)政的使用，政府財(cái)政資金支出應(yīng)取得公眾的同意，并按照公眾的意愿分配和使用，最后應(yīng)盡可能產(chǎn)生符合公眾的利益的結(jié)果，以法律程序保證政府財(cái)政收支不偏離納稅人利益，反映并滿足社會(huì)公眾的現(xiàn)實(shí)需求，進(jìn)而保護(hù)公民的基本權(quán)利，也就是用法律保障個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受政府財(cái)政權(quán)力擴(kuò)張的侵犯。

二、“權(quán)力制約權(quán)力”分權(quán)制衡對(duì)政府財(cái)政權(quán)的控制

“權(quán)力有作惡的濫用的自然本性”，憲法意蘊(yùn)的核心就在于對(duì)于國(guó)家權(quán)力的控制。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！薄皺?quán)力天生具有一種侵犯性質(zhì)，應(yīng)該通過(guò)給它規(guī)定的限度在實(shí)際上加以限制”，對(duì)于權(quán)力的控制，首當(dāng)其沖是以權(quán)力控制權(quán)力，即以“分權(quán)制衡”以保證國(guó)家各部分權(quán)力在運(yùn)行中保持總體平衡。在一切的國(guó)家權(quán)力中，最為重要當(dāng)屬政府財(cái)政權(quán)，財(cái)政是政府存在的前提。

預(yù)算民主體現(xiàn)了權(quán)力制衡的理念，國(guó)家預(yù)算民主制度下的公共財(cái)政體制，區(qū)別于以往任何時(shí)期的財(cái)政制度的關(guān)鍵點(diǎn)，就是其具有的財(cái)政分權(quán)與制衡的內(nèi)容。分權(quán)學(xué)說(shuō)和均衡政制理論是財(cái)政法治得以建構(gòu)的邏輯前提和基本假設(shè)，立法機(jī)關(guān)的主要職能是立法、監(jiān)控財(cái)政收支和監(jiān)督政府，而立法機(jī)關(guān)的政治地位和權(quán)力范圍的不斷上升與擴(kuò)張，實(shí)際上反映了現(xiàn)代意義上財(cái)政收入權(quán)的權(quán)力源頭對(duì)財(cái)政權(quán)控制的上升與擴(kuò)張。在法律上看，各國(guó)法律都剛性規(guī)定政府預(yù)算須經(jīng)立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)才擁有法律效力，方可執(zhí)行，其作用是：一是立法機(jī)關(guān)從源頭上控制了財(cái)政資金的使用，截?cái)嗾疄E用公權(quán)力的物質(zhì)來(lái)源，從而催生了威懾政府的一種有效途徑，二是通過(guò)立法機(jī)關(guān)民意的行使，表明人民與人民代表對(duì)政府的信任和主持，進(jìn)而保證政府權(quán)力運(yùn)作的合法性與正當(dāng)性。

在財(cái)政預(yù)算中，如何加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的約束與控制，就成為財(cái)政預(yù)算能否合理實(shí)施的主要前提。根據(jù)代議制民主與權(quán)力制衡理論，政府預(yù)算是立法機(jī)關(guān)對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的控制與監(jiān)督的重要手段之一。立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)財(cái)政權(quán)的控制的表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是立法機(jī)關(guān)通過(guò)控制政府的財(cái)政支出，從而迫使政府自覺(jué)的將權(quán)力使用與人民利益最大化上，明確政府權(quán)力的邊界。二是立法機(jī)關(guān)通過(guò)審批預(yù)算法案來(lái)威懾政府。立法機(jī)關(guān)掌控政府的財(cái)政預(yù)算資金的源頭，就等于扼住了政府的“咽喉”。三是立法機(jī)關(guān)通過(guò)行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)控進(jìn)而達(dá)到控制政府權(quán)力擴(kuò)張的目的。

三、“權(quán)利制約權(quán)力”公民參與對(duì)政府財(cái)政權(quán)的控制

預(yù)算是全體社會(huì)公眾及其代表機(jī)關(guān)對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)施加壓力和控制的活動(dòng)。長(zhǎng)期以來(lái)，各國(guó)政府預(yù)算領(lǐng)域?qū)φ畽?quán)力的控制和約束主要是通過(guò)代議制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這一模式在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里發(fā)揮了很大的作用，對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行了有效的監(jiān)督和控制。但是其缺陷同樣很明顯，代議制存在委托代理關(guān)系，在委托代理關(guān)系中由于不是單層的直接代理關(guān)系，而是一個(gè)多層次的代理鏈條，這就使得終極委托人和中介代理人之間的關(guān)系表現(xiàn)為一個(gè)委托代理鏈。我們知道這個(gè)委托代理鏈?zhǔn)且粋€(gè)遞減函數(shù)，每增加一個(gè)層次就降壓一次，層次越多，鏈條越長(zhǎng)，終極委托人就越難以對(duì)終極代理人進(jìn)行有效的監(jiān)督。這就使得委托代理理論下的代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督效果打了折扣。而要使權(quán)力真正得到有效控制，使所有者（人民）的權(quán)力不僅僅表現(xiàn)為法律上或者政治道義上的權(quán)力就必須要縮短委托代理鏈。加強(qiáng)政府預(yù)算中公眾的有效參與正好迎合了縮短委托代理鏈的要求。

在現(xiàn)代民主社會(huì)的政治框架內(nèi)，政府的公權(quán)力來(lái)自于社會(huì)公眾的授予，其行為就必須體現(xiàn)民意，全體社會(huì)公眾作為委托人，對(duì)政府有納稅的義務(wù)，同時(shí)也享有對(duì)以納稅形式上繳的財(cái)政的用途的知情權(quán)，通過(guò)現(xiàn)在社會(huì)中的一系列民主機(jī)制，保證個(gè)人的自由與財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受政府的非法侵害，還要通過(guò)法律程序在公共收入與支出方面表達(dá)自己的利益訴求這樣的表現(xiàn)機(jī)制，向政府表示自身對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的偏好，要求政府對(duì)社會(huì)公眾的訴求做出相應(yīng)的反應(yīng)，采取適當(dāng)?shù)拇胧M足需求。在這種社會(huì)契約關(guān)系中，政府運(yùn)行的成本以及提供的產(chǎn)品與服務(wù)，都是由社會(huì)公眾的稅款作為支撐的，政府提供的產(chǎn)品與服務(wù)，是全體社會(huì)公眾利益的歸宿點(diǎn)，建立和完善保證社會(huì)公眾在決策國(guó)家經(jīng)濟(jì)資源配置過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)與影響力的民主法治程序是上面論述的必然邏輯結(jié)論。故而，在立憲主義預(yù)算民主的制度模式下，每個(gè)公民均有參與公共財(cái)政事務(wù)的權(quán)利，或有權(quán)親自或選出代表參與預(yù)算的審議和監(jiān)督，才能保證以財(cái)產(chǎn)權(quán)為中心的各項(xiàng)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

四、公平分配實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障

“人權(quán)是指人之作為人都享有或都應(yīng)該享有的權(quán)利，是人取得和享有各種具體法律權(quán)利的基礎(chǔ)，也構(gòu)成了公共權(quán)力正當(dāng)化的來(lái)源和基礎(chǔ)，國(guó)家的存在是為了保障公民的人權(quán)?！比藱?quán)體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家，一個(gè)社會(huì)對(duì)人類生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的關(guān)注，是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)文明程度高低的重要標(biāo)志。我國(guó)于2004年3月第四次修改憲法時(shí)，把“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”明確地載入憲法，這一原則的權(quán)利把人權(quán)從一個(gè)政治概念上升為法律概念，體現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)政府對(duì)人權(quán)問(wèn)題的尊重和關(guān)注，使尊重和保障人權(quán)成為國(guó)家的基本工作準(zhǔn)則。“在公共預(yù)算領(lǐng)域，公共財(cái)政來(lái)自于納稅人的財(cái)產(chǎn)，而財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民最重要的人權(quán)之一，國(guó)家和政府的重大和主要目的，就是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)?！睉椃▽?shí)踐證明，人權(quán)保障的關(guān)鍵在于為人民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供可靠的物質(zhì)保障。

預(yù)算民主對(duì)人權(quán)的保障主要是通過(guò)對(duì)財(cái)政資金的公平分配實(shí)現(xiàn)的。公平正義是法治社會(huì)追求的永恒價(jià)值，是國(guó)家文明進(jìn)步的標(biāo)志。從憲法的歷史我們可以得出，我們必然要給予公眾權(quán)利一些特別的保障，才能對(duì)人權(quán)進(jìn)行保障。從理論上說(shuō)，人權(quán)可以分為兩大類，消極的權(quán)利（自由），積極地權(quán)利（自由）。保障消極的權(quán)利（自由），我們就應(yīng)該完全屬于公民自行管理的事務(wù)進(jìn)行邊界劃定，在邊界里不允許國(guó)家權(quán)力和其他主體的干擾，國(guó)家權(quán)力必須尊重這個(gè)邊界，保持消極。反過(guò)來(lái)就是說(shuō)明政府的權(quán)力應(yīng)該是有限的，不能隨意的擴(kuò)張，隨意的侵犯公民自行管理的領(lǐng)域，這叫做“有限政府”。另外一個(gè)方面，即積極地權(quán)利（自由），與消極的權(quán)利（自由）不同的是，他必須依賴于政府的某種特定作為，即“有效政府”。有效的、有作為的政府才能切實(shí)履行憲法與法律賦予政府的各項(xiàng)職責(zé)，保障公民的各項(xiàng)基本權(quán)利。如何使一個(gè)政府既是一個(gè)“有限的政府”又是一個(gè)“有效的政府”呢？一個(gè)最基本的要求就是要保證財(cái)政資金分配的公平性和合理性。實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主，強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對(duì)于政府預(yù)算的監(jiān)督，擴(kuò)大公民參與政府預(yù)算的范圍可以影響甚至改變國(guó)家資源分配的優(yōu)先順序，使財(cái)政資金的分配更加公平和合理。公平和合理的政府預(yù)算控制了政府的財(cái)政開支，控制了財(cái)政開支也就斬?cái)嗔苏畽?quán)力濫用的物質(zhì)基礎(chǔ)，在源頭上控制住了政府的財(cái)政開支，也就扼住了政府權(quán)力的“咽喉”，進(jìn)而克服政府濫用權(quán)力的趨勢(shì)。因此，預(yù)算民主確保了公平分配，有效保障了人權(quán)。

在民主社會(huì)中，國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)資源分配也會(huì)更符合民主化，立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算的審批與監(jiān)督和公眾有效地參與政府預(yù)算，使得社會(huì)各階層的對(duì)于公共物品需求偏好才得以反映到政府的預(yù)算決策中，從而為社會(huì)的公平分配，人權(quán)的有效保障打下了基礎(chǔ)。

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作者簡(jiǎn)介：劉崇娜，女，（1983.4-），山東煙臺(tái)，中共佛山市委黨校，講師，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)博士，研究方向：法律經(jīng)濟(jì)學(xué)，憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)。