杭州市大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)途徑

摘要：本文在分析了杭州市大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，以及其主要制約因素的基礎(chǔ)上，提出了加快庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的新途徑：加大投入力度；創(chuàng)新資金運作機制；創(chuàng)新效益提升機制；創(chuàng)新監(jiān)測評估機制。

關(guān)鍵詞：大中型水庫庫區(qū)；移民安置區(qū)；扶持；杭州市

基金項目：浙江省民政廳課題 （合同號ZMYB201544）

中圖分類號： F299.27 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.12.062

杭州市現(xiàn)有大中型水庫17座，農(nóng)村移民后期扶持人口34萬余人，占全省后扶人口總數(shù)的1/4，是浙江省的移民安置大市。按照水庫類型劃分標準，杭州市行政轄區(qū)內(nèi)的中央直屬水庫新安江水庫、富春江水庫和地方管理的15座水利水電工程，屬于大中型水庫范圍。余杭區(qū)、桐廬縣、淳安縣、建德市、富陽市和臨安市既有大中型水庫又安置了規(guī)劃中的移民，屬于庫區(qū)和移民安置區(qū)；蕭山區(qū)雖然無大中型水庫，但安置了三峽工程農(nóng)村外遷移民，屬于移民安置區(qū)。

大中型水庫的興建與運行，一定程度上造成了庫區(qū)內(nèi)地質(zhì)地貌變化、自然資源減少等問題，直接淹沒和損毀了大量農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，制約了庫區(qū)和安置區(qū)的經(jīng)濟與社會發(fā)展[1]。由于國家財力有限，水庫移民的前期安置補償標準較低，又缺少有效的后期扶持，致使移民安置區(qū)生活生產(chǎn)條件差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題長期存在，因移民形成的貧困現(xiàn)象至今依然十分突出。保障新時期水利水電事業(yè)和浙江省水電支柱產(chǎn)業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展，促進庫區(qū)、移民安置區(qū)和地方經(jīng)濟、社會及生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，是值得我們研究和思考的重要問題[2]。

1 庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

1.1復(fù)建投入力度較大

國家高度重視大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)建。1995年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于解決新安江水庫移民遺留問題的通知》（國辦函[1995]32號），為解決新安江水庫移民遺留問題采取了一系列有力措施。從1998開始，國家先后實施了以解決中央部屬新安江水庫和富春江水庫移民歷史遺留問題為主要對象、以復(fù)建事關(guān)民生的基礎(chǔ)設(shè)施為主要內(nèi)容的“三年扶貧攻堅規(guī)劃”和“水庫移民遺留問題處理六年規(guī)劃”。

地方各級黨委和政府也十分重視解決水庫移民存在的遺留問題，自上世紀九十年代以來，一方面通過各種渠道積極爭取有限的庫區(qū)維護資金，另一方面切實加大地方資金投入力度，逐年分批復(fù)建與移民生活生產(chǎn)息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。目前，余杭、桐廬、淳安、建德、富陽、臨安6個庫區(qū)和移民安置區(qū)在公共基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)建上共投資11.74億元，其中區(qū)、縣（市）和村級經(jīng)濟投入2.19億元；復(fù)建項目1萬余個，其中基礎(chǔ)設(shè)施項目4098個、投資額為5.85多億元。

1.2 群眾生產(chǎn)生活條件改善較快

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的復(fù)建，緩解了庫區(qū)和移民安置區(qū)移民群眾的生活生產(chǎn)困難。新安江水庫和富春江水庫，是杭州市行政區(qū)域內(nèi)2座中央部屬大型水庫，有國家后期扶持人口27.5萬余人，占全市大中型水庫后期扶持人口總量80%。在實施“三年扶貧攻堅規(guī)劃”中，這2座水庫的庫區(qū)和移民安置區(qū)共投資2.1多億元，建造自來水、抽水站、機井739處，1256個村、20余萬人受益；修建機耕道路494條、1128千米、橋涵59座，860多個村、13.8萬人的行路困難緩解；安裝變壓器75臺，改造輸電線路235條、8320千米，受益群眾4.1萬多人；改造低產(chǎn)田2361畝，增加有效灌溉面積近4萬畝；扶持移民遷建新房和改造危房5853間、18.9萬多平方米，2萬余人受益；修建校舍、醫(yī)院78所、4.7萬平方米。據(jù)不完全統(tǒng)計，余杭、桐廬、淳安、建德、富陽、臨安6個庫區(qū)和安置區(qū)鋪設(shè)供水管道879.85千米，83%的移民村基本通了自來水，28萬多移民受益；建成通村低等級公路901千米，95%移民村的交通有了新改善；新增防洪和灌溉面積3.5萬多畝；76.3%的移民村建起了簡易衛(wèi)生室。庫區(qū)和安置區(qū)的農(nóng)村移民行路、就醫(yī)、用電、子女上學(xué)、人畜飲水等生活生產(chǎn)條件有了明顯改善。

1.3 水庫功能發(fā)揮和庫區(qū)發(fā)展成效較好

目前杭州市行政區(qū)域內(nèi)的17座大中型水庫在防洪、發(fā)電、灌溉、供水、生態(tài)等方面發(fā)揮了巨大的社會效益和經(jīng)濟效益。這些水庫年發(fā)電38.5億度、供水210億立方米，灌溉受益面積近41萬畝，防洪面積767萬多畝。

在發(fā)揮水庫基本功能的同時，各地緊緊圍繞水庫獨特的資源優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展休閑旅游、特色效益農(nóng)業(yè)等一批各具特色的產(chǎn)業(yè)帶、產(chǎn)業(yè)區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地，在保護庫區(qū)生態(tài)環(huán)境的同時實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新突破和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。如1959年新安江水電站蓄水形成的573平方公里水面和409平方公里山場，經(jīng)過庫區(qū)所在地淳安縣和建德市人民幾十年的保護、管理和建設(shè)，成為了“峰巒成島嶼、平地卷波瀾”的千島湖旅游休閑景區(qū)。成為促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的強勁動力。富春江原本有著豐富的河蟹資源，由于水庫大壩建設(shè)阻隔了河蟹洄游通道，庫區(qū)內(nèi)河蟹資源逐年衰減。富春江水庫主庫區(qū)所在地的建德市不失時機地抓住水域生態(tài)條件適宜河蟹生長的這一環(huán)境優(yōu)勢，進行河蟹人工養(yǎng)殖、放流，增加河蟹資源，既保護了庫區(qū)水域環(huán)境又取得了良好的經(jīng)濟效益。

2 庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要制約因素

2.1 事關(guān)民生的基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱

幾十年來，國家為促進大中型水庫移民特別是中央直屬水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)的發(fā)展，實施了多種扶持規(guī)劃，一定程度改善了移民的生活生產(chǎn)條件。但由于移民安置地普遍地處山區(qū)、半山區(qū)，自身存在耕地少，土質(zhì)差，自然環(huán)境脆弱，交通相對不便，解困能力低下等先天不足，加之國家后期扶持政策滯后和地方財力投入力度不夠，客觀上造成了庫區(qū)和安置區(qū)之間、同行政區(qū)域內(nèi)不同水庫之間、同一水庫不同安置地之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的不均衡，形成了一些事關(guān)民生的生活生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱的現(xiàn)狀。在基本生存條件上，移民還屬相對弱勢群體。庫區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施還很薄弱，建設(shè)目標與現(xiàn)狀矛盾突出，建設(shè)任務(wù)仍然很繁重。

2.2 建設(shè)資金缺口依然較大

目前，國家政策明確直接與移民、庫區(qū)和移民安置區(qū)相關(guān)的資金有三塊：（1）按用電量每度加8.3厘提取的移民后扶資金，主要用于移民每人每年600元的移民補助；（2）按用電量每度加價不超過0.5厘的小型水庫基金，主要由各省根據(jù)實際情況提取用于解決小型水庫移民困難問題；（3）將原有的庫區(qū)維護基金、后期扶持基金并入大中型水庫發(fā)電收益每度提取8厘庫區(qū)基金，其中6厘可用于庫區(qū)和移民安置區(qū)的扶持。在上述三塊資金中，真正能用于庫區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，其實只有庫區(qū)基金。全市庫區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源雖然有一定保障，但數(shù)額上遠遠滿足不了實際需求，存在很大缺口。

2.3 資金使用績效依然有待提高

庫區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目離不開一定財力的支撐。目前，國家對于農(nóng)村建設(shè)的投資是通過不同部門、不同渠道和不同途徑而體現(xiàn)的。正是這種資金獲得的途徑不同，因而不同部門在投資去向上具有不同的標準。當移民扶持資金投向某一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個村的某一個具體基礎(chǔ)設(shè)施項目時，其他部門的建設(shè)資金就可能不投向這個項目上。這往往造成國家移民扶持資金投資的“孤軍作戰(zhàn)”、扶持資金不能滿足項目實施需求的現(xiàn)象，資金投入產(chǎn)出比不高，效益低下。

3 加快庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的途徑

3.1 加大投入力度

按照國家下?lián)苜Y金的額度，以1∶1的配套比率，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金納入年度地方財政預(yù)算，每年投入資金增長要高于地方財政實際增長幅度。就杭州市來說，可以考慮按每個后扶人口每人每年10元的標準，支持區(qū)、縣（市）移民機構(gòu)有效開展工作。

3.2 創(chuàng)新資金運作機制

項目扶持資金直接核定到村，不能跨村安排使用，不利于資金效益最大化。在不違背基本政策的前提下，要允許區(qū)、縣（市）適度統(tǒng)籌安排項目扶持資金。項目扶持資金結(jié)報現(xiàn)行實行縣級報賬制。要改變縣級報賬制中資金撥付的方式，由現(xiàn)行的扶持資金直接撥付給項目施工單位，改為撥付給項目建設(shè)責(zé)任主體。

3.3 創(chuàng)新效益提升機制

根據(jù)富村幫窮村、大村帶小村的原則，杭州市行政區(qū)域內(nèi)的村規(guī)模調(diào)整已結(jié)束。而另一個現(xiàn)實是，國家扶持庫區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金也沒有所期待的那么多。因此，應(yīng)根據(jù)資金量的大小和行政村規(guī)模調(diào)整的現(xiàn)狀，以規(guī)劃為龍頭，以項目為載體，以績效為目標，適度調(diào)整《庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，控制總量，注重質(zhì)量，把握時間與進度。

目前庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源不同，使用時“各自為政”，客觀上造成了庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目重復(fù)投資、投資分散、規(guī)模減縮、建設(shè)周期拉長見效慢等現(xiàn)象。應(yīng)該盡快改變這種舊的傳統(tǒng)模式，在同級政府的統(tǒng)一規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)下進行適度資源整合，將扶持項目向事關(guān)民生的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，將扶持資金向農(nóng)村移民項目傾斜，相對統(tǒng)籌安排人力、物力、財力，早出、快出建設(shè)成效。

就移民體系而言，各級移民管理機構(gòu)也應(yīng)本著有利于推動產(chǎn)業(yè)形成、有利于項目績效的提升，對現(xiàn)行的項目及資金加以必要的、相應(yīng)的調(diào)整、整合，將現(xiàn)在的移民項目、資金“點人頭分饅頭”改變?yōu)椤翱磯K頭分饅頭”，形成“項目跟移民走、資金跟項目走”，有效對接新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)揮移民資金效益最大化，提升移民扶持項目績效。

3.4 創(chuàng)新監(jiān)測評估機制

公平公正，公開透明、陽光操作是一項基本原則。在實施庫區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃時，應(yīng)該創(chuàng)立、創(chuàng)新比較完整、規(guī)范的監(jiān)督、監(jiān)測和評估體系，加快項目實施民主化進程，為構(gòu)建和諧社會添磚加瓦。這一監(jiān)督、監(jiān)測、評估體系應(yīng)該包括民主立項制、項目招投標制、民主監(jiān)督制、績效評估制、資金使用公示制、信訪督查制等多個子系統(tǒng)。

參考文獻

[1]李丹，白月竹.水庫移民安置的社會風(fēng)險識別與評價[J].中國農(nóng)村水利水電，2007，（06）：145-147.

[2]楊子生，賀一梅，等.我國西部水電移民安置的土地資源需求與保障研究一以云南省為例[J].水力發(fā)電學(xué)報，2007，（06）：9-13.

作者簡介：陳海生，博士后，浙江同濟科技職業(yè)學(xué)院，教授，研究方向：水生態(tài)研究。