PPP投融資模式在城市軌道交通建設(shè)中的運(yùn)用研究

郭帥

【摘 要】隨著我國城市化的不斷推進(jìn)，城市軌道交通在各大城市中正處于快速發(fā)展期。本文在概述PPP投融資模式的基礎(chǔ)上分析了其意義，并且詳細(xì)闡述了PPP投融資模式在城市軌道交通建設(shè)中的具體應(yīng)用。

【關(guān)鍵詞】PPP投融資模式；城市軌道交通；運(yùn)用

城市軌道交通系統(tǒng)指的是在城市的固定軌道上運(yùn)行的交通系統(tǒng)，主要是應(yīng)用于城市內(nèi)部客運(yùn)，通常包括地鐵、輕軌和有軌電車。城市軌道交通是一個(gè)城市內(nèi)部公共交通的主要干線，對城市居民的生活有著重要作用。城市軌道交通本身由于建設(shè)投資大、成本回收周期長等特點(diǎn)，因而一般都是由政府財(cái)政來承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營。城市軌道交通給沿線土地帶來了極大的增值效益，卻由于其本身具有的公益性而長期處于虧損，因而急需進(jìn)行新型投融資模式的研究應(yīng)用。

一、PPP投融資模式概述

PPP投融資模式（Public—Private—Partnership）指的是政府與社會組織之間通過合作模式來建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的一種模式，其主要是以特殊權(quán)利協(xié)議為基準(zhǔn)，使得政府與私人社會組織之間達(dá)成合作伙伴關(guān)系，借助相關(guān)項(xiàng)目合同來進(jìn)一步確定合作雙方的權(quán)利義務(wù)，從而為項(xiàng)目的成功完成提供法律保障。PPP投融資模式以雙方共贏為最高目標(biāo)，雙方合作關(guān)系上具有利益共享、風(fēng)險(xiǎn)均擔(dān)和全程合作的特點(diǎn)，其共贏表現(xiàn)在一方面減輕政府財(cái)政壓力，另一方面也通過政府財(cái)政支持減少了社會組織投資風(fēng)險(xiǎn)。

PPP投融資模式應(yīng)用到城市軌道交通建設(shè)中的首次成功案例是北京地鐵4號線施工運(yùn)營項(xiàng)目。隨著PPP投融資模式不斷在全國城市中實(shí)踐總結(jié)，如今已經(jīng)摸索出很多種符合我國國情的具體方式，主要包括以下3種模式：（1）外包模式。外包模式指的是在PPP投融資項(xiàng)目中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，發(fā)揮主體作用，由私人社會組織承擔(dān)整個(gè)項(xiàng)目中的部分職能，外包模式中私人組織投資較少，風(fēng)險(xiǎn)也較小。（2）特許經(jīng)營模式。特許經(jīng)營模式指的是私人社會組織參與更多的職能承擔(dān)，投資相對較多，并且與政府共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與收益。（3）私有化模式。此模式指的是政府不再介入具體項(xiàng)目投資，而交由私人社會組織去投融資，政府僅僅通過宏觀監(jiān)管來保證項(xiàng)目成功實(shí)施運(yùn)營，私人社會組織在后期接受政府監(jiān)管的同時(shí)也獨(dú)立收取利潤，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。

二、PPP投融資模式在城市軌道交通建設(shè)中應(yīng)用的意義

1.城市軌道建設(shè)項(xiàng)目中采用PPP投融資模式能夠?qū)⑸鐣鹘缰械馁Y金充分利用，讓私人社會組織能夠參與到社會公共事業(yè)的建設(shè)中，并且通過為公共事業(yè)提供資金支持的方式來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的提高。以城市軌道交通建設(shè)為主體的公共事業(yè)建設(shè)具有投資風(fēng)險(xiǎn)小的優(yōu)勢，因而對私人社會組織來說其實(shí)現(xiàn)盈利的可能性相對較高，而另一方面，政府財(cái)政部門也減輕了自身的資金壓力，提高了資金利用率。并且通過私人社會組織的參與，還能強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)中的各個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量和水平，可以在城市軌道交通建設(shè)中引進(jìn)私人社會組織內(nèi)部先進(jìn)的技術(shù)以及人力資源等，從而提高項(xiàng)目工程質(zhì)量。

2.PPP投融資模式應(yīng)用到城市軌道交通中，私人社會組織通過收取一定的費(fèi)用來實(shí)現(xiàn)成本回收和利潤增長。PPP投融資模式中，私人社會組織并不是對公共事業(yè)進(jìn)行公益投資，而是基于風(fēng)險(xiǎn)小、收益高的特點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的提升而參與進(jìn)來的。因此，在此模式中，政府通過一些政策支持和優(yōu)惠，例如增值稅減免或是提供資金貸款的信用擔(dān)保等，從而提高私人社會組織參與城市軌道交通建設(shè)的主動性和積極性，實(shí)現(xiàn)雙方共贏。

三、PPP投融資模式在城市軌道交通建設(shè)中的具體應(yīng)用程序

1.選擇合作對象，共同研究項(xiàng)目

城市軌道交通建設(shè)中，政府首先需要對即將建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境考察和可行性分析，經(jīng)過詳實(shí)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯空撟C確定項(xiàng)目可行性與科學(xué)性之后，就需要對PPP投融資模式中的私人社會組織進(jìn)行挑選甄別，選擇合適的合作伙伴。通常政府都會選擇比較大的企業(yè)來進(jìn)行合作，首先需要合作對象具有較為雄厚的資金實(shí)力，這是城市軌道交通建設(shè)本身的特點(diǎn)所要求的。建設(shè)周期與成本回收周期都很長，沒有雄厚的資金實(shí)力的企業(yè)根本無力承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)。而對于合作伙伴，政府一般通過簽訂特殊許可權(quán)益協(xié)議來補(bǔ)償合作伙伴的資金支出。

合作伙伴確定之后，政府就需要與私人社會組織進(jìn)行項(xiàng)目詳細(xì)內(nèi)容的研討，包括施工中涉及到的技術(shù)設(shè)計(jì)、施工安全管理、施工可行性分析等。因此，PPP投融資模式下城市軌道交通建設(shè)的整個(gè)前期工作都是由雙方共同研究來決定。

2.選擇項(xiàng)目公司，確定施工企業(yè)

經(jīng)過前期研討，政府與私人社會組織完成了項(xiàng)目前期的工作之后，私人社會組織可以憑借持有的特定許可權(quán)益協(xié)議來挑選項(xiàng)目公司，以此來作為項(xiàng)目實(shí)施過程中負(fù)責(zé)政府條款的責(zé)任義務(wù)。

項(xiàng)目公司確定之后，一般會進(jìn)行項(xiàng)目承包，而后在政府與合作伙伴的監(jiān)督下開始施工項(xiàng)目的公開招標(biāo)。而政府公共部門則是作為融資擔(dān)保方為項(xiàng)目融資工作提供信用擔(dān)保，這是在政府公共部門與項(xiàng)目承包公司共同合作進(jìn)行的。

3.項(xiàng)目施工與交付

項(xiàng)目承包公司經(jīng)過招標(biāo)之后，選定合適的建筑公司來具體進(jìn)行城市軌道交通建設(shè)的施工。在建設(shè)之前，需要政府公共部門與建筑公司共同商議施工方法，并且確定工程質(zhì)量，對整個(gè)施工過程進(jìn)行監(jiān)督管理，保證施工安全與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

在整個(gè)項(xiàng)目完工之后，項(xiàng)目公司經(jīng)過政府公共部門的質(zhì)量審核之后將項(xiàng)目交付給政府，并且需要?dú)w還前期政府承接的建筑設(shè)備。

四、對城市軌道交通項(xiàng)目應(yīng)用PPP投融資模式的建議

城市軌道交通建設(shè)應(yīng)用PPP投融資模式正在成為當(dāng)前我國城市化建設(shè)中的一股新形式，由于起步晚，還存在一些不足，因此在后續(xù)的運(yùn)用中應(yīng)該注意予以改善。首先，城市軌道交通建設(shè)對沿線土地有相當(dāng)大的升值作用，因此為了緩解政府財(cái)政壓力，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)前通過相應(yīng)機(jī)制評估出外部效益，并且將其應(yīng)用到城市軌道交通建設(shè)中。其次，完善社會投資補(bǔ)助制度，例如開放廣告運(yùn)營、房地產(chǎn)開發(fā)等，以此來吸引更多的投資者。第三，當(dāng)前我國的相關(guān)法律法規(guī)面對新型的PPP投融資模式略顯滯后，應(yīng)該制定適應(yīng)PPP投融資模式的相關(guān)法律機(jī)制，從而為在城市軌道交通建設(shè)中更好的運(yùn)用PPP投融資模式提供法律支持。

五、結(jié)語

綜上所述，在城市軌道交通建設(shè)中運(yùn)用PPP投融資模式一方面能夠緩解政府財(cái)政壓力；另一方面又能充分吸引民間社會資金，提高資金利用率。因此PPP投融資模式在城市軌道交通建設(shè)中能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏，對加快城市化建設(shè)有著重要意義。