專家建言城鄉(xiāng)義教一體化改革發(fā)展

楊銀付：以“一體化” 促進“均等化”

黨的十八大要求，到2020年全面建成小康社會，“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”。如何推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化？黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》給出了路徑：“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”，以“一體化”促進“均等化”。在教育領(lǐng)域，義務(wù)教育屬于基本公共服務(wù)，本次國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對新時期城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的高度重視，是推進我國縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化發(fā)展的根本之舉。

一、深刻認(rèn)識統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的重大意義

統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，是我國以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，解決“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”問題，迫切需要統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化。

統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，是深層次推進教育公平的需要。當(dāng)前我國教育公平發(fā)展已經(jīng)步入了新階段。一是在入學(xué)機會保障上，進入以精準(zhǔn)、全納促公平的新階段。二是從總體上看，我國教育公平步入從機會公平到教育資源配置公平的新階段，亟待體制機制創(chuàng)新。這種體制機制創(chuàng)新的關(guān)鍵，便是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，走向一體化。

統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，是進一步提高教育質(zhì)量的需要。黨的十八屆五中全會通過的《“十三五”規(guī)劃建議》，明確把提高質(zhì)量作為“十三五”時期我國教育改革發(fā)展的核心任務(wù)。但目前我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育提高質(zhì)量面臨挑戰(zhàn)。一是全國義務(wù)教育階段整體班額偏大。2013年我國小學(xué)和初中平均班額分別為37.5人和48.8人，而OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）國家則分別為21人和24人。二是隨著前述城鎮(zhèn)化進程的推進，城市大班額問題更加突出，某些人口大省、某些發(fā)達地區(qū)、某些縣城的平均班額更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平。

統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，是全面深化改革的需要。黨的十八屆三中全會《決定》指出：“我國發(fā)展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)。必須以強烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會智慧，最大限度調(diào)動一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動中國特色社會主義制度自我完善和發(fā)展?！比嫔罨逃母?，推進基本公共服務(wù)均等化往哪里“定型”？就是要往具有根本意義的“一體化”方面定型。

二、《若干意見》文件的創(chuàng)新之處與特點

第一，文件注重制度設(shè)計，突出了重點難點。文件突出標(biāo)準(zhǔn)管理和制度創(chuàng)新。一是城鄉(xiāng)義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)“一體化”。《若干意見》系統(tǒng)、全面地提出，到2020年，實現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額統(tǒng)一、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和“兩免一補”政策城鄉(xiāng)全覆蓋，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘基本消除，義務(wù)教育與城鎮(zhèn)化發(fā)展基本協(xié)調(diào)。二是城鎮(zhèn)義務(wù)教育公共服務(wù)常住人口全覆蓋。文件提出按照戶籍制度改革要求，建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)政策，依法保障隨遷子女平等接受義務(wù)教育，這也是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要要求。

第二，文件注重綜合施策，凸顯了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。其中，體現(xiàn)了三個特點。一是標(biāo)準(zhǔn)與程序并舉。在強調(diào)標(biāo)準(zhǔn)管理的同時，提出明確的程序要求。二是軟件與硬件并舉。10個方面的政策舉措中，既有學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等硬件要求，又有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資配置、提高鄉(xiāng)村教師待遇等軟件要求。三是發(fā)展與改革并舉。10個方面的政策舉措中，前4個相對較多強調(diào)發(fā)展，后6個相對較多強調(diào)改革。同時，強調(diào)改革發(fā)展互動，以發(fā)展促改革，以改革促發(fā)展。

第三，文件注重管理創(chuàng)新，強調(diào)了務(wù)實管用。本次的文件特別注重管理創(chuàng)新，強調(diào)務(wù)實管用。例如，在辦好鄉(xiāng)村教育工作中，提出推動城鄉(xiāng)教師交流，城鎮(zhèn)學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校每學(xué)年教師交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%，其中骨干教師交流輪崗的比例不低于交流輪崗教師總數(shù)的20%。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資配置中，要求創(chuàng)新管理，加快義務(wù)教育教師隊伍“縣管校聘”示范區(qū)建設(shè)，實行教職工編制城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)籌和動態(tài)管理，盤活編制存量等。

三、切實抓好《若干意見》的落實

《若干意見》是一個好文件，但要達到預(yù)期效果，還要在抓落實上下功夫，需要付出艱巨的努力。

第一，要加強組織領(lǐng)導(dǎo)。統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，必須加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確工作責(zé)任，把統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展作為各級政府政績考核的重要內(nèi)容。在各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，要切實建立相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)機制、部門協(xié)同落實機制。

第二，要鼓勵地方探索。要尊重地方和基層的首創(chuàng)精神，鼓勵地方教育制度創(chuàng)新，鼓勵基層創(chuàng)新，鼓勵先行先試，鼓勵不同區(qū)域從自己實際出發(fā)進行差別化探索。以成都市為例，近年來著力推進市域教育統(tǒng)籌，創(chuàng)造了城鄉(xiāng)義務(wù)教育六個一體化的重要經(jīng)驗。全國其他地區(qū)也在推進義務(wù)教育均衡發(fā)展工作中積累了許多寶貴經(jīng)驗。

第三，要加強督導(dǎo)評估。督導(dǎo)評估是促進政策落實的重要力量。例如，實現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額統(tǒng)一、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，就需要及時的過程監(jiān)測與督導(dǎo)評估。

（作者系國家教育發(fā)展研究中心副主任）