公私合作制下城市公用事業(yè)的政府規(guī)制

付金存　龔軍姣

(1.山西財(cái)經(jīng)大學(xué) ， 山西　太原　030006；2.溫州大學(xué)，浙江　溫州　325035)

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公私合作制下城市公用事業(yè)的政府規(guī)制

付金存1龔軍姣2

(1.山西財(cái)經(jīng)大學(xué) ， 山西太原030006；2.溫州大學(xué)，浙江溫州325035)

作為以提升效率為導(dǎo)向的制度安排，公私合作制并不排除公共部門的作用。城市公用事業(yè)的自然壟斷特征，決定了政府應(yīng)對(duì)其進(jìn)行有效規(guī)制。從現(xiàn)實(shí)角度看，維持有效競(jìng)爭(zhēng)格局，維護(hù)城市公用產(chǎn)品的分配效率，控制外部性亦要加強(qiáng)對(duì)城市公用事業(yè)的政府規(guī)制?；谏鲜鲆?guī)制需求的目標(biāo)指向，市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制政策、價(jià)格規(guī)制政策和質(zhì)量規(guī)制政策可作為城市公用事業(yè)的規(guī)制政策體系的主要內(nèi)容。城市公用事業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制政策應(yīng)立足結(jié)構(gòu)重組，重點(diǎn)圍繞準(zhǔn)入數(shù)量、準(zhǔn)入者資質(zhì)和準(zhǔn)入方式三個(gè)方面展開；價(jià)格規(guī)制政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是將企業(yè)成本、收益和質(zhì)量納入統(tǒng)一框架，建立科學(xué)的價(jià)格規(guī)制模型；質(zhì)量規(guī)制政策應(yīng)著重于加快建立質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)體系，強(qiáng)化不同規(guī)制政策之間的銜接與協(xié)調(diào)。

規(guī)制政策設(shè)計(jì)；公私合作制；城市公用事業(yè)

一、引言

長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家，城市公用事業(yè)都被視為具有公益性質(zhì)的特殊行業(yè)，應(yīng)由政府投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。[1]然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市公用事業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的組織模式已難以為繼。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的加快，中國(guó)城市公用事業(yè)的建設(shè)資金缺口逐步擴(kuò)大。為了有效支撐城市化發(fā)展，地方政府開始引入境外資本和民間資本，參與城市公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。這種悄然興起的制度變遷雖然形式各異，但其本質(zhì)都是充分發(fā)揮私人部門與公共部門各自的稟賦優(yōu)勢(shì)，建立多方參與、共同運(yùn)營(yíng)的伙伴式合作關(guān)系，由此形成了一種新型的城市公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，即公私合作制(Public Private Partnerships，PPP)。

在公私合作制下，政府將城市公用事業(yè)的部分運(yùn)營(yíng)權(quán)力授權(quán)給私人部門，由私人部門負(fù)責(zé)城市公用事業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。這一制度變遷不僅有利于充分發(fā)揮私人資本在資金籌措和運(yùn)營(yíng)管理方面的優(yōu)勢(shì)，而且借助其敏感的市場(chǎng)邊際反應(yīng)能力，有助于扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)模式下城市公用企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新不足的劣勢(shì)。更為重要的是，私人部門之間為獲取專營(yíng)權(quán)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，公私部門對(duì)合作風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行理性談判和選擇，能夠充分體現(xiàn)出不同主體(特別是私人部門)的效率。[2]公私合作制是以效率提升為導(dǎo)向的制度安排。即便如此，公私合作制并不排除公共部門的作用。一方面，城市公用事業(yè)的自然壟斷性和公益性特征，決定了政府必須保證公共產(chǎn)品的有效供給和普遍服務(wù)；另一方面，私人資本具有逐利的天性，如果相關(guān)調(diào)控政策缺失，私人部門的短期行為可能會(huì)侵害社會(huì)公眾利益。

縱觀各國(guó)實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，公私合作制要求政府必須轉(zhuǎn)變職能，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的規(guī)制政策體系。國(guó)內(nèi)學(xué)者研究表明，監(jiān)管制度的缺失是導(dǎo)致我國(guó)城市公用事業(yè)公私合作運(yùn)營(yíng)失敗的主要原因。[3]例如，在震驚全國(guó)的湖北“濁水事件”中，南漳政府在城市自來(lái)水市場(chǎng)化改革過(guò)程中缺乏必要的規(guī)制，主導(dǎo)自來(lái)水民營(yíng)化的私人部門竟然不是一家專業(yè)的自來(lái)水企業(yè)，導(dǎo)致社會(huì)公眾利益蒙受損失。[4]在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩、土地財(cái)政下滑、地方政府債務(wù)壓力巨大的情況下，公私合作制儼然已成為地方政府緩解財(cái)政壓力、增加公共產(chǎn)品供給的重要途徑，在此背景下，如果缺乏必要的政府規(guī)制政策，公私合作制不僅可能淪為地方政府快速套現(xiàn)的工具，甚至?xí)l(fā)新一輪地方政府債務(wù)危機(jī)，造成宏觀經(jīng)濟(jì)的劇烈波動(dòng)?；谏鲜龇治觯疚脑噲D從理論和實(shí)踐兩方面明確公私合作制下城市公用事業(yè)政府規(guī)制的學(xué)理依據(jù)，進(jìn)而設(shè)計(jì)相應(yīng)的政策體系。

二、城市公用事業(yè)政府規(guī)制的理論邏輯

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件下，企業(yè)將價(jià)格定在邊際成本與邊際收益相等處，不僅可以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，而且可以實(shí)現(xiàn)分配的帕累托效率。但是，由于存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)，城市公用事業(yè)具有顯著的自然壟斷特征，其成本曲線并不像完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)那樣呈一條水平直線，而是向右下方傾斜的曲線(圖1)。由于平均成本曲線(AC)高于邊際成本曲線(MC)，這就意味著如果按照邊際成本定價(jià)，企業(yè)會(huì)產(chǎn)生單位產(chǎn)品數(shù)量為NM的損失，這樣在邊際成本定價(jià)下總的損失為PmMNPn的面積。此時(shí)如果要實(shí)現(xiàn)帕累托效率定價(jià)，就必須使價(jià)格回歸至平均成本水平，必然導(dǎo)致價(jià)格上升與供給數(shù)量降低，顯然又不符合帕累托效率標(biāo)準(zhǔn)，由此陷入兩難困境。Hotelling曾主張以稅收補(bǔ)貼的形式在成本遞減行業(yè)推行邊際成本定價(jià)法，[5]然而稅收補(bǔ)貼卻存在負(fù)面激勵(lì)、尋租等弊端。由此可見，理論上邊際成本定價(jià)法可行，但在實(shí)踐中應(yīng)用于城市公用產(chǎn)品按此定價(jià)則十分困難。為了獲取自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，一個(gè)可行的手段是限制經(jīng)營(yíng)城市公用事業(yè)企業(yè)的數(shù)量，維護(hù)單個(gè)或少數(shù)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的地位，以分?jǐn)偝鞘泄檬聵I(yè)巨大的投資成本。

圖1　城市公用產(chǎn)品市場(chǎng)定價(jià)失靈示意圖

城市公用事業(yè)的自然壟斷性，為政府基于社會(huì)公眾利益的規(guī)制提供了正當(dāng)性。[6]作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要主體，政府和市場(chǎng)具有不同的作用。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，市場(chǎng)交易決定私人物品的歸屬，政府交易形成公共物品。城市公用事業(yè)的準(zhǔn)公共品性質(zhì)將不可避免地導(dǎo)致私人部門供給過(guò)程中存在“搭便車”(Ride-Free)現(xiàn)象，因此應(yīng)借助價(jià)格規(guī)制和進(jìn)入規(guī)制，防止私人企業(yè)利用壟斷地位損害公眾利益。20世紀(jì)20年代末至30年代初，過(guò)度放任市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生，政府規(guī)制的作用被進(jìn)一步強(qiáng)化。然而20世紀(jì)60年代以來(lái)，許多針對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的實(shí)證研究卻表明，政府規(guī)制難以達(dá)到預(yù)期效果。如Stigler 和Friedland研究發(fā)現(xiàn)，電力產(chǎn)業(yè)的收費(fèi)水平與其是否受到價(jià)格規(guī)制并無(wú)實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，[7]政府規(guī)制甚至?xí)で鷥r(jià)格、降低產(chǎn)品質(zhì)量、抑制創(chuàng)新，最終造成社會(huì)福利損失 。[8]

20世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)、英國(guó)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家逐步放松城市公用事業(yè)的進(jìn)入規(guī)制，通過(guò)引入多元投資主體，推動(dòng)了城市公用事業(yè)民營(yíng)化的風(fēng)潮。以經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性為判斷標(biāo)準(zhǔn)的“物有所值”理念逐漸成為城市公用事業(yè)政府規(guī)制的基本原則，消費(fèi)者能否以最低的成本購(gòu)買到一定質(zhì)量的產(chǎn)品，企業(yè)能否以最小投入獲得最大產(chǎn)出，產(chǎn)出與公私合作制是否相關(guān)，成為政府規(guī)制有效性的新標(biāo)準(zhǔn)。[9]不難看出，“物有所值”理念強(qiáng)調(diào)城市公用事業(yè)改革應(yīng)注重企業(yè)精神和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，積極將私人部門的經(jīng)營(yíng)理念引入到公共組織中，同時(shí)以公權(quán)力保障社會(huì)公眾利益。在這一理念下，政府規(guī)制應(yīng)更多地通過(guò)模擬市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取間接性、激勵(lì)性的規(guī)制手段，實(shí)現(xiàn)公私部門利益雙贏的局面。

三、公私合作制下城市公用事業(yè)政府規(guī)制的現(xiàn)實(shí)需求

公私合作制是以提升效率為導(dǎo)向的制度安排。然而在資本逐利天性的驅(qū)使下，私人部門憑借其壟斷經(jīng)營(yíng)地位，可能制定壟斷性價(jià)格，損害社會(huì)公眾利益。此時(shí)，規(guī)制作為一項(xiàng)重要的政府職能，應(yīng)發(fā)揮其保障社會(huì)公眾利益的作用。在公私合作制框架下，城市公用事業(yè)政府規(guī)制的現(xiàn)實(shí)需求表現(xiàn)為以下幾方面：

(一)維持有效競(jìng)爭(zhēng)格局

多數(shù)城市公用事業(yè)具有顯著的資產(chǎn)專用性特征，要借助專用的管網(wǎng)設(shè)施輸配、銷售產(chǎn)品或服務(wù)。受地形、技術(shù)等因素影響，這些專用網(wǎng)絡(luò)的初始建設(shè)必須需要巨額的一次性投資，且投資回報(bào)期長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年。在推行公私合作制后，雖然在政策導(dǎo)向上推崇激勵(lì)性措施，鼓勵(lì)多種多樣的私人資本進(jìn)入城市公用事業(yè)領(lǐng)域，但如果不加限制地任由企業(yè)自由進(jìn)出，則可能影響公共產(chǎn)品的穩(wěn)定供給。一方面，如果潛在進(jìn)入企業(yè)將在位企業(yè)排擠出市場(chǎng)，大量的專用性資產(chǎn)將變?yōu)槌恋沓杀?，不僅造成資源浪費(fèi)，也會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)影響公共產(chǎn)品供給。另一方面，在市場(chǎng)容量有限的情況下，如果有過(guò)多企業(yè)進(jìn)入，也可能造成生產(chǎn)低效率。如昆明五華垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后，鄰近區(qū)域內(nèi)先后又有五個(gè)電廠投入運(yùn)營(yíng)，市場(chǎng)供過(guò)于求，項(xiàng)目投資方被迫撤資。[10]由此可見，為了維持規(guī)模經(jīng)濟(jì)與有效競(jìng)爭(zhēng)兼容的格局，在實(shí)踐中也需控制城市公用產(chǎn)品供給者的數(shù)量。同時(shí)，由于城市公共服務(wù)關(guān)系國(guó)計(jì)民生，必須保證其穩(wěn)定供給，同樣需要設(shè)立一定的壁壘，防止企業(yè)在利潤(rùn)下降或其他投資機(jī)會(huì)吸引下無(wú)序退出，造成公共產(chǎn)品供給的波動(dòng)。

(二)提高社會(huì)分配效率

城市公用事業(yè)，特別是網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)具有明顯的自然壟斷性特征，即在成本弱增范圍和特定區(qū)域內(nèi)，由一家企業(yè)提供產(chǎn)品比多家企業(yè)供應(yīng)同等數(shù)量的產(chǎn)品更有效率。[11]因此對(duì)于多數(shù)城市公用事業(yè)而言，在特定區(qū)域通常由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)。城市公用事業(yè)推行公私合作制后，私人部門憑借政府授權(quán)取得壟斷經(jīng)營(yíng)地位，如果不存在任何外部約束機(jī)制，私人部門就會(huì)成為實(shí)際的價(jià)格制定者。如在成都自來(lái)水公司第六水廠B廠項(xiàng)目中，地方政府認(rèn)為成都作為“西南地區(qū)科技中心、商貿(mào)中心、金融中心和交通通信樞紐”面臨重要的發(fā)展機(jī)遇，并以此為據(jù)與私人部門簽訂了18年的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后，投資方為盡快回收成本制定了較高的售水價(jià)格，而成都自來(lái)水公司為執(zhí)行協(xié)議，一方面要高價(jià)購(gòu)買水源，另一方面需穩(wěn)定自來(lái)水價(jià)格，政府被迫大量進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。[12]由此不難看出，在公私合作制框架下，采取必要的價(jià)格管制手段，促進(jìn)在位企業(yè)以公允的價(jià)格供給城市公用產(chǎn)品，是提高社會(huì)分配效率的重要保障。

(三)控制外部性

城市自來(lái)水、管道燃?xì)獾裙卯a(chǎn)品不僅是城市居民日常生活的必需品，對(duì)居民的身體健康具有重要影響，而且是城市經(jīng)濟(jì)不可或缺的投入品，具有極強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)特性，這些都決定了城市公用事業(yè)具有極強(qiáng)的外部性。這種外部性特征既可表現(xiàn)為正向作用，如城市自來(lái)水和管道燃?xì)獾暮侠聿季峙c發(fā)展，將為城市化健康發(fā)展和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力的支撐。另一方面，在利益最大化和效率原則下，私人部門的經(jīng)營(yíng)行為有可能產(chǎn)生負(fù)外部性。例如在長(zhǎng)春匯津污水處理項(xiàng)目中，私人部門匯津公司將未經(jīng)處理的污水排入松花江，給沿江企業(yè)和居民的生產(chǎn)、生活造成了較大負(fù)面影響，甚至引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端。[13]此外，城市公用產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)具有較大差異，比如集中供熱，城市居民可能在事前并不清楚其品質(zhì)狀況，但是在一定的價(jià)格水平下，通過(guò)溫度計(jì)測(cè)量或者身體感知，也能大致判斷集中供熱服務(wù)的水平，此類產(chǎn)品具有明顯的經(jīng)驗(yàn)品特征(Experience Goods)。而有些城市公用產(chǎn)品，不僅事前難以知曉，即使是消費(fèi)之后也難以判斷其質(zhì)量水平，具有明顯的信任品(Credence Goods)屬性。比如城市自來(lái)水，雖然消費(fèi)者可以通過(guò)對(duì)氣味、味道、顏色等觀察進(jìn)行簡(jiǎn)單的質(zhì)量判斷，但多數(shù)消費(fèi)者卻難以判斷自來(lái)水中鉛等金屬物質(zhì)以及殺蟲劑等化學(xué)試劑的含量，這些顯然對(duì)消費(fèi)者的身體健康影響更大。[14]這種情況下，更需要政府部門對(duì)公共產(chǎn)品的質(zhì)量進(jìn)行有效規(guī)制，防止企業(yè)生產(chǎn)不合格的產(chǎn)品，給社會(huì)造成負(fù)面效應(yīng)。

四、公私合作制下城市公用事業(yè)政府規(guī)制的政策設(shè)計(jì)

在實(shí)踐中，為了實(shí)現(xiàn)多個(gè)目標(biāo)，往往需要建立包含市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出、價(jià)格、安全、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量等在內(nèi)的規(guī)制政策體系。一個(gè)合理的規(guī)制政策體系應(yīng)充分反映各方的預(yù)期目標(biāo)。這就啟示我們，可從政府規(guī)制需求和規(guī)制目標(biāo)出發(fā)，構(gòu)建城市公用事業(yè)政府規(guī)制的政策框架。

(一)公私合作制下城市公用事業(yè)政府規(guī)制的政策框架

前已述及，維持有效競(jìng)爭(zhēng)格局、提高社會(huì)分配效率、控制外部性構(gòu)成了城市公用事業(yè)政府的客觀需求，換言之，政府規(guī)制的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)三者之間的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)。這些目標(biāo)不僅是規(guī)制政策制定的基本依據(jù)，同時(shí)也構(gòu)成了規(guī)制政策的可行空間。如果分別以C、A、E表示有效競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)分配效率和外部性，則公私合作制下城市公用事業(yè)政府規(guī)制的政策框架可用圖2表示。

圖2　政府規(guī)制的三維目標(biāo)及其政策框架

在圖2所示的三維向量空間中，D、G、F代表著不同的政策目標(biāo)組合，反映了規(guī)制者對(duì)不同規(guī)制目標(biāo)的偏重。如圖中的D點(diǎn)表示規(guī)制者比較重視維護(hù)城市公用事業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)格局，以及控制外部性的目標(biāo)，但對(duì)社會(huì)分配效率關(guān)注不足；G點(diǎn)的規(guī)制政策組合表示規(guī)制者對(duì)社會(huì)分配效率和外部性的關(guān)注度較高，卻不足以維護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng)格局；只有以F點(diǎn)為代表陰影區(qū)域的規(guī)制政策組合，才使政府規(guī)制的三大目標(biāo)較為協(xié)調(diào)。雖然在實(shí)踐中，維持有效競(jìng)爭(zhēng)格局、促進(jìn)社會(huì)分配效率、控制外部性的規(guī)制目標(biāo)并非是相互矛盾的，但不可否認(rèn)的是，實(shí)現(xiàn)城市公用事業(yè)政府規(guī)制的多重目標(biāo)，需要多種政策的有效組合。實(shí)際上Tinbergen就曾指出，現(xiàn)實(shí)中幾乎不存在可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)幾個(gè)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的政策工具。[15]換言之，一個(gè)政策目標(biāo)對(duì)應(yīng)一個(gè)政策工具。誠(chéng)然，政策目標(biāo)與政策工具一一對(duì)應(yīng)的觀點(diǎn)看似簡(jiǎn)單，但其重要意義卻在于化繁為簡(jiǎn)，從復(fù)雜多樣的政策體系中挑選最為符合政策目標(biāo)的政策工具，提高規(guī)制政策的針對(duì)性。

(二)城市公用事業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制政策設(shè)計(jì)

選擇何種政策工具，實(shí)現(xiàn)城市公用事業(yè)政府規(guī)制的特定目標(biāo)，需深入分析這些目標(biāo)背后的問(wèn)題指向。維持有效競(jìng)爭(zhēng)格局，保證公共產(chǎn)品供應(yīng)穩(wěn)定，實(shí)際上是產(chǎn)品供給數(shù)量問(wèn)題。從理論角度看，公共產(chǎn)品的有效供給主要取決于生產(chǎn)者的數(shù)量；從實(shí)踐角度看，城市公用事業(yè)領(lǐng)域推行公私合作制，也是在城市化快速發(fā)展背景下應(yīng)對(duì)城市公用產(chǎn)品供給不足的可行策略。從以上兩方面出發(fā)，維持有效競(jìng)爭(zhēng)格局，保證公共產(chǎn)品供應(yīng)穩(wěn)定可歸結(jié)為控制城市公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的數(shù)量，即市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制問(wèn)題。

與傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的模式不同，公私合作制的關(guān)鍵就在于通過(guò)模擬市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使城市公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體自發(fā)進(jìn)行技術(shù)革新和管理創(chuàng)新，提高運(yùn)營(yíng)效率。因此在總體導(dǎo)向上，市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制政策應(yīng)逐步消除各種進(jìn)入壁壘，促使有資質(zhì)的私人部門推動(dòng)城市公用事業(yè)向競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。具體來(lái)看，市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制政策的關(guān)鍵問(wèn)題可歸結(jié)為進(jìn)入多少、由誰(shuí)進(jìn)入和如何進(jìn)入三個(gè)方面。其中進(jìn)入多少，是指在特定區(qū)域范圍內(nèi)，針對(duì)某一具體的城市公用行業(yè)，需要對(duì)私人部門進(jìn)入的規(guī)模和數(shù)量進(jìn)行適度控制。由誰(shuí)進(jìn)入，是指對(duì)私人部門的資質(zhì)進(jìn)行有效監(jiān)審，以保障城市公用產(chǎn)品或服務(wù)的穩(wěn)定供給，維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全。如何進(jìn)入，是指選擇何種方式吸引私人部門進(jìn)入城市公用事業(yè)領(lǐng)域。作為公私合作制推行的基礎(chǔ)，在技術(shù)上，城市公用事業(yè)應(yīng)形成可競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，才能為私人部門進(jìn)入創(chuàng)造必備條件。在此基礎(chǔ)上，對(duì)上述三個(gè)問(wèn)題進(jìn)一步剖析，形成系統(tǒng)化、邏輯化的政策體系，就構(gòu)成了公私合作制下市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制政策的基本框架(圖3)。

圖3　城市公用事業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入政策框架

需要說(shuō)明的是，抑制企業(yè)退出也是穩(wěn)定公共產(chǎn)品供應(yīng)的有效手段，但在當(dāng)前中國(guó)城市化快速發(fā)展的背景下，城市公用產(chǎn)品供給的主要矛盾是基礎(chǔ)設(shè)施的資金缺口較大，在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，從源頭上吸引符合特定標(biāo)準(zhǔn)的私人企業(yè)進(jìn)入，將是保障城市公用產(chǎn)品有效供給的主要問(wèn)題。

(三)城市公用事業(yè)價(jià)格規(guī)制政策設(shè)計(jì)

維護(hù)社會(huì)分配效率，本質(zhì)上是一個(gè)資源配置問(wèn)題。在傳統(tǒng)模式下，由于享有財(cái)力支持，經(jīng)營(yíng)城市公用事業(yè)的國(guó)有企業(yè)不存在競(jìng)爭(zhēng)壓力，結(jié)果導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)效率低下、缺乏創(chuàng)新激勵(lì)。在這種背景下，吸引私人部門進(jìn)入，不僅是為了緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺乏的局面，更重要的是借助私人部門敏銳的市場(chǎng)反應(yīng)和科學(xué)的管理經(jīng)驗(yàn)，提高城市公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)價(jià)格能夠反映資源的稀缺程度和市場(chǎng)供求情況，對(duì)于優(yōu)化城市公用事業(yè)的資源配置，提高運(yùn)營(yíng)效率具有至關(guān)重要的作用。然而在利潤(rùn)驅(qū)使下，私人部門可能為牟取壟斷利潤(rùn)制定壟斷價(jià)格，這實(shí)質(zhì)上剝奪了部分中低收入者享受公共服務(wù)的權(quán)利，因此必須借助價(jià)格規(guī)制維護(hù)社會(huì)的分配效率。

然而公私合作制畢竟是以效率為導(dǎo)向的制度安排，科學(xué)合理的價(jià)格規(guī)制模型既要保障社會(huì)福利，也要體現(xiàn)私人投資者的利益訴求。協(xié)調(diào)公私利益的關(guān)鍵，是將企業(yè)成本、利潤(rùn)率和質(zhì)量納入科學(xué)的價(jià)格規(guī)制模型。根據(jù)上述分析思路，綜合固定投資回報(bào)價(jià)格規(guī)制模式和最高限價(jià)價(jià)格規(guī)制模型的形式，中國(guó)城市公用產(chǎn)品價(jià)格規(guī)制模型可設(shè)置為：

(1)

上述價(jià)格規(guī)制模型采用了成本加成的形式，其中等式右邊第一項(xiàng)是單位成本項(xiàng)，第二項(xiàng)是單位收益項(xiàng)，經(jīng)整理并考慮質(zhì)量因素，上式可進(jìn)一步化簡(jiǎn)為：

(2)

(2)式中，Pt+1為下一期規(guī)制價(jià)格；Ct表示本期成本基數(shù)，包括通常意義上的原燃料費(fèi)、資本折舊費(fèi)用、設(shè)備維護(hù)費(fèi)用、工資開支、銷售費(fèi)用、稅金等一般性稅費(fèi)及以消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)和生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)(PPI)表示的經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體價(jià)格水平；α和β分別表示私人部門成本對(duì)消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)(PPI)的敏感系數(shù)，且滿足α+β=1；X表示規(guī)制機(jī)構(gòu)確定的生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率，一般用成本下降率近似表示；r為銷售利潤(rùn)率，一般由規(guī)制機(jī)構(gòu)確定，因此對(duì)單個(gè)經(jīng)營(yíng)者而言是一個(gè)外生變量。

根據(jù)上述價(jià)格規(guī)制模型，在銷售利潤(rùn)率一定的情況下，單個(gè)經(jīng)營(yíng)者的收益狀況取決于其實(shí)際的生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率與政府規(guī)定X值的對(duì)比狀況。這是因?yàn)?，CPI和PPI是由國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況決定的，而在調(diào)價(jià)周期內(nèi)，X值是由政府規(guī)定的確定性數(shù)值，因此這些變量對(duì)于單個(gè)經(jīng)營(yíng)者而言都是外生的。這樣，對(duì)于單個(gè)經(jīng)營(yíng)者而言，只有當(dāng)其實(shí)際生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率大于X值時(shí)才能獲得較多的利潤(rùn)，這樣就會(huì)促使企業(yè)自覺(jué)降低生產(chǎn)成本、提高生產(chǎn)效率。對(duì)于消費(fèi)者而言，成本的降低也將使其花費(fèi)減少，進(jìn)而社會(huì)整體福利增加。同時(shí)，由于規(guī)制價(jià)格與特定質(zhì)量水平掛鉤，單個(gè)經(jīng)營(yíng)者為獲取正常收益就必須提供符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的公用產(chǎn)品。因此總體上看，上述價(jià)格規(guī)制模型可有效實(shí)現(xiàn)價(jià)格規(guī)制三大目標(biāo)之間的平衡。

(四)城市公用事業(yè)質(zhì)量規(guī)制政策設(shè)計(jì)

外部性所體現(xiàn)的問(wèn)題本質(zhì)與城市公用事業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量或標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)。一方面，如自來(lái)水作為城市居民日常生活的必需品，必須符合一定的安全飲用標(biāo)準(zhǔn)，否則就會(huì)對(duì)城市居民的身體健康造成潛在威脅。另一方面，部分城市公用行業(yè)，如城市污水處理和垃圾處理等是以城市生產(chǎn)生活產(chǎn)生的廢棄物為投入品，這些廢棄物本身就具有一定的負(fù)外部性，如果在生產(chǎn)過(guò)程中不遵循一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，極易對(duì)環(huán)境安全造成重大危害。此外，由于私人部門以私人收益為主要目標(biāo)，較少考慮社會(huì)收益，其生產(chǎn)過(guò)程中的行為偏差也可能使城市公用產(chǎn)品偏離特定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成負(fù)外部性效應(yīng)。因此，對(duì)城市公用產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量規(guī)制，是公私合作制下控制城市公用事業(yè)外部性的重要手段。

構(gòu)建公私合作制下城市公用事業(yè)的質(zhì)量規(guī)制政策，應(yīng)首先建立起城市公用產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)體系。具體路徑可采取自上而下的方式，先由全國(guó)人民代表大會(huì)制定《城市公用事業(yè)法》或類似法律，并安排專門章節(jié)對(duì)城市公用事業(yè)的共性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)做出說(shuō)明，然后由各個(gè)行政主管部門制定實(shí)施細(xì)則，最后由地方政府根據(jù)法律要求和實(shí)施細(xì)則，制定符合地區(qū)實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。針對(duì)現(xiàn)行城市公用事業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于衍生服務(wù)關(guān)注不足的弊端，可借鑒民航、鐵路旅客服務(wù)質(zhì)量規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)，圍繞城市公用產(chǎn)品及服務(wù)過(guò)程等建立服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)行業(yè)內(nèi)具有實(shí)力和社會(huì)影響力的企業(yè)率先推行，并逐步提升行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，需加快對(duì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的調(diào)整與修訂，逐步實(shí)現(xiàn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。需要說(shuō)明的是，在公私合作制下，城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量并非是一個(gè)獨(dú)立變量，它與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況甚至價(jià)格密切相關(guān)。因此，質(zhì)量規(guī)制政策必須與市場(chǎng)準(zhǔn)入和價(jià)格規(guī)制政策密切配合，才能取得較好成效。

五、結(jié)語(yǔ)

在公私合作制下，政府將城市公用事業(yè)部分運(yùn)營(yíng)權(quán)力授權(quán)給私人部門，由私人部門負(fù)責(zé)城市公用事業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。但城市公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征決定，公私合作制的順利推進(jìn)需要建立相應(yīng)的規(guī)制政策體系。這不僅是保障社會(huì)公眾利益的需要，也是公私合作制達(dá)到合理目標(biāo)的重要保證。尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩、土地財(cái)政下滑、地方政府債務(wù)壓力巨大的情況下，公私合作制的快速推進(jìn)亟需建立合理的規(guī)制政策體系。本文基于城市公用事業(yè)政府規(guī)制的理論邏輯和現(xiàn)實(shí)需求，建立了政策目標(biāo)與政策工具之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，勾勒出公私合作制下城市公用事業(yè)的規(guī)制政府規(guī)制的政策框架，并對(duì)具體政策進(jìn)行了思路性解析。

需要說(shuō)明的是，本文將城市公用事業(yè)的規(guī)制政策歸結(jié)為市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格和質(zhì)量規(guī)制政策，并非是否認(rèn)其他規(guī)制政策(如競(jìng)爭(zhēng)秩序規(guī)制政策)的作用。一方面，從規(guī)制政策的邏輯層級(jí)上看，市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格和質(zhì)量規(guī)制政策在政府規(guī)制中占據(jù)核心位置，其他政策從總體上看是這幾個(gè)政策的細(xì)分；另一方面，從政策目標(biāo)的匹配性角度出發(fā)，這些政策也是直接對(duì)應(yīng)于城市公用事業(yè)政府規(guī)制現(xiàn)實(shí)需求的工具。此外，本文對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格和質(zhì)量規(guī)制政策的解析尚屬思路性的，如何圍繞某一政策進(jìn)行細(xì)分研究，是今后需要努力的方向之一。

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[責(zé)任編輯：唐少奕]

國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)機(jī)制分類設(shè)計(jì)與管制政策研究”(71303208)；江西省教育廳項(xiàng)目“城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革效果評(píng)價(jià)研究”(Y201328821)。

付金存，博士，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，主要研究方向：城市與市政經(jīng)濟(jì)；龔軍姣，博士，溫州大學(xué)商學(xué)院副教授，主要研究方向：企業(yè)進(jìn)入行為研究。

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A

1002-6924(2016)02-049-054