極端干旱區(qū)縣域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系初探——以新疆鄯善縣“十二五”環(huán)保規(guī)劃為例

杜宗明　何秉宇

（1南水北調(diào)中線渠首環(huán)境監(jiān)測應(yīng)急中心河南南陽4730002新疆大學(xué)新疆烏魯木齊830046）

極端干旱區(qū)縣域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系初探——以新疆鄯善縣“十二五”環(huán)保規(guī)劃為例

杜宗明1何秉宇2

（1南水北調(diào)中線渠首環(huán)境監(jiān)測應(yīng)急中心河南南陽4730002新疆大學(xué)新疆烏魯木齊830046）

極端干旱區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，部分環(huán)境要素約束條件嚴(yán)格，在制定區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃時，一些指標(biāo)的選取及指標(biāo)值的確定均與其它地區(qū)有較大差異。本文基于環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建基本原則，結(jié)合國家“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系及其他相關(guān)指標(biāo)體系，針對極端干旱區(qū)縣域環(huán)境實(shí)際，探討了干旱區(qū)“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建的原則、框架，建立了相應(yīng)的指標(biāo)體系，在鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制過程中進(jìn)行了驗(yàn)證，取得較好效果。

極端干旱區(qū)；環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；指標(biāo)體系；鄯善縣

極端干旱區(qū)最顯著的特點(diǎn)是水資源匱乏，氣候干旱，降水稀少，自然植被單一，生態(tài)環(huán)境極其脆弱。我國的極端干旱區(qū)主要分布在新疆兩大盆地周圍，包括鄯善縣、哈密市等縣市，且部分縣市還蘊(yùn)藏著豐富的礦產(chǎn)資源。編制實(shí)施區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是解決這一問題的方法之一。鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制和實(shí)施，對于鄯善縣“十二五”期間環(huán)境保護(hù)工作系統(tǒng)、順利展開有著重要的意義。規(guī)劃指標(biāo)體系既是對環(huán)境狀況進(jìn)行綜合評價的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，又是確定規(guī)劃目標(biāo)、編制環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的基礎(chǔ)和前提［1］，是環(huán)保規(guī)劃的核心內(nèi)容之一，應(yīng)對其進(jìn)行深入研究，提高其合理性、系統(tǒng)性和可達(dá)性，以使環(huán)保規(guī)劃能更好地指導(dǎo)“十二五”期間環(huán)境保護(hù)工作，控制和保障各項(xiàng)環(huán)保工作協(xié)調(diào)推進(jìn)，順利達(dá)成環(huán)保工作目標(biāo)。

1　環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系的含義及構(gòu)建原則

1.1指標(biāo)體系的含義

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)［2］是直接反映環(huán)境現(xiàn)象以及相關(guān)的事物，并用來描述環(huán)境保護(hù)規(guī)劃內(nèi)容的總體數(shù)量和質(zhì)量的特征值。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的目標(biāo)、內(nèi)容、基本思路與規(guī)劃方案都必須通過一系列的規(guī)劃指標(biāo)來進(jìn)行量化和具體化，這些具備不同屬性特征又彼此相互聯(lián)系的，按隸屬關(guān)系和層次原則組成的有序的指標(biāo)集合就是環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系是用來描述環(huán)境保護(hù)規(guī)劃內(nèi)容的總體目標(biāo)、方向和框架結(jié)構(gòu)，其建立是環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的基礎(chǔ)工作。

1.2指標(biāo)體系構(gòu)建原則

建立環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系的原則如下［3］［3］［4］：

（1）系統(tǒng)性和整體性。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系要求規(guī)劃指標(biāo)全面，既要從整體上反映環(huán)境規(guī)劃的全部內(nèi)容，還要包括必要的社會、經(jīng)濟(jì)等指標(biāo)，各項(xiàng)指標(biāo)還需要有一定的關(guān)聯(lián)。各種指標(biāo)的有機(jī)聯(lián)系可以系統(tǒng)地給出描述環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)問題的整體框架結(jié)構(gòu)，具備現(xiàn)實(shí)性、必要性、綜合性和代表性。

（2）規(guī)范性和層次性。規(guī)范性主要體現(xiàn)在分類和度量上。各種指標(biāo)的特定性質(zhì)不同，需要分類和規(guī)范化處理。具體指標(biāo)的含義和度量方法，需要有規(guī)范或常用的意義和方法，盡可能用國家標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和環(huán)境保護(hù)工作中的規(guī)范指標(biāo)；要與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等相連接，可以用標(biāo)準(zhǔn)來度量。層次性體現(xiàn)在指標(biāo)的含義、范圍上，要與工作指標(biāo)、任務(wù)指標(biāo)有所差異。

（3）可監(jiān)測性和可考核性。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)要有法定數(shù)據(jù)來源，可監(jiān)測統(tǒng)計(jì)，能定量考核，具有評價和考核功能。

（4）前瞻性和導(dǎo)向性。指標(biāo)體系要反映全縣環(huán)境質(zhì)量狀況和污染控制水平，還要引導(dǎo)區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，推動縣域環(huán)境保護(hù)體制和機(jī)制創(chuàng)新。此外，指標(biāo)體系也要能夠體現(xiàn)國家及地方環(huán)保政策導(dǎo)向，與國家及地方宏觀環(huán)境管理形勢相一致，以體現(xiàn)國家及地方環(huán)保政策變化的環(huán)境效益及環(huán)境質(zhì)量改變，宏觀反映全縣總體趨勢和特征。規(guī)劃指標(biāo)的選取應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃指標(biāo)的引導(dǎo)作用，能夠反映未來一段時間內(nèi)縣域環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)工作，并能夠反映全縣總體環(huán)境變化趨勢以及特征表現(xiàn)等。

（5）可行性。建立環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系很重要的一個目的是據(jù)此設(shè)定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，所以指標(biāo)的選取要考慮環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容。只有與規(guī)劃措施、方案等關(guān)系密切的指標(biāo)，才能看出環(huán)境措施的實(shí)施所能達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)的程度。

2　鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建

2.1鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建原則

鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)遵循環(huán)境規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建的一般性原則，以國家和鄯善縣“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系、國家生態(tài)縣建設(shè)指標(biāo)、國家“十一五”城市環(huán)境綜合整治定量考核指標(biāo)等為基礎(chǔ)，初步確定鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系。

2.2鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)成

基于以上原則，鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系主要分為五類［7］［5］［6］：

鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系框架如圖l所示。

圖1　鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系框架

2.3鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系合理性分析

2.3.1環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)合理性分析

制定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的最終目的就是為了保護(hù)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會、人口的和諧可持續(xù)發(fā)展，且環(huán)境質(zhì)量保護(hù)是一個持續(xù)不斷的過程，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的必要途徑。因此，鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系仍須將環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)納入其中?？紤]到鄯善縣缺水現(xiàn)狀，水環(huán)境質(zhì)量保護(hù)就顯得更加重要，故而在環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)中添加了地表水常規(guī)監(jiān)測斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率指標(biāo)，以保護(hù)縣域地表水環(huán)境質(zhì)量。

另外，在聲環(huán)境質(zhì)量方面，由于鄯善縣的工業(yè)企業(yè)多分布在戈壁荒灘，距離人群居住區(qū)較遠(yuǎn)，除了縣城區(qū)建筑施工噪聲及娛樂噪聲之外基本不存在影響人們正常生活的噪聲源，縣域總體聲環(huán)境質(zhì)量良好。因此，本文對聲環(huán)境質(zhì)量暫不予考慮。

2.3.2污染防治指標(biāo)合理性分析

針對農(nóng)業(yè)面源污染對縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境的影響，本文在國家總量控制指標(biāo)之外特別考慮了高效、低毒、低殘留農(nóng)藥使用率，作為防治農(nóng)業(yè)面源污染的代表性指標(biāo)。

2.3.3生態(tài)環(huán)境建設(shè)指標(biāo)合理性分析

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人類對自然過度的開發(fā)和利用，全國各地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，鄯善縣也不例外。近年來，鄯善縣在形成石油化工、有色金屬冶煉、無機(jī)鹽化工、釀酒、礦產(chǎn)采掘等為主的資源型工業(yè)體系的同時，也導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化，進(jìn)而威脅到區(qū)域的持續(xù)發(fā)展。因此，鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系將生態(tài)環(huán)境建設(shè)指標(biāo)納入其中，提高城鎮(zhèn)生活污水集中處理率和滴灌普及率，加強(qiáng)城鎮(zhèn)綠地的建設(shè)和保護(hù)。

2.3.4環(huán)境管理指標(biāo)合理性分析

環(huán)境管理具有高度的綜合性，內(nèi)容涉水、大氣、固廢等各種環(huán)境因素。環(huán)境管理是為了協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展同環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，使社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展在滿足人們物質(zhì)和文化生活需要的同時，防治環(huán)境污染和維護(hù)生態(tài)平衡。因此，環(huán)境管理在環(huán)境保護(hù)工作中是不可或缺的，環(huán)境管理指標(biāo)也應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系之中。

2.3.5社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)合理性分析

根據(jù)系統(tǒng)性和整體性原則，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系既要從整體上反映環(huán)境規(guī)劃的全部內(nèi)容，還要包括必要的社會、經(jīng)濟(jì)等指標(biāo)。考慮到鄯善縣的缺水現(xiàn)狀，除了能耗指標(biāo)外，本文特別選取人均水資源量、單位GDP水資源量、單位GDP水耗等作為社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，衡量縣域可利用水資源量對人口、經(jīng)濟(jì)增長的支持度。

綜上所述，鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系能反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的突出環(huán)境問題，能衡量環(huán)境的現(xiàn)狀，對鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃戰(zhàn)略定位和基本思路的確定具有一定的參考意義。因此該指標(biāo)體系的制定能在一定程度上指導(dǎo)“十二五”期間環(huán)境保護(hù)工作的開展。

3　結(jié)語

（1）“十一五”期間，鄯善縣以污染減排工作為重點(diǎn)，認(rèn)真貫徹落實(shí)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，不斷強(qiáng)化環(huán)境管理和服務(wù)，嚴(yán)厲查處環(huán)境違法行為，著力解決轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染投訴案件，環(huán)境保護(hù)工作穩(wěn)步推進(jìn)?！笆晃濉杯h(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系中污染控制指標(biāo)和環(huán)境建設(shè)指標(biāo)完成情況不理想，須進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)以及農(nóng)業(yè)面源污染控制。

（2）以國家和鄯善縣“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系、國家生態(tài)縣建設(shè)指標(biāo)、“十一五”城市環(huán)境綜合整治定量考核指標(biāo)等為基礎(chǔ)，綜合考慮鄯善縣環(huán)境質(zhì)量變化趨勢、存在的環(huán)境現(xiàn)狀問題及“十一五”環(huán)境保護(hù)指標(biāo)體系完成情況，確定了以環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)、污染防治指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)指標(biāo)、環(huán)境管理指標(biāo)以及社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系。目前，以該指標(biāo)體系為框架的鄯善縣“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃已經(jīng)貫徹落實(shí)到位。參考文獻(xiàn)

［1］孟小春，牛紅義，李志琴等.廣州市環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃指標(biāo)體系研究［J］.環(huán)境科學(xué)與管理.2010，35（8）：38-41.

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［5］環(huán)保部.關(guān)于印發(fā)《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)標(biāo)（修訂稿）》的通知［Z］.北京，環(huán)發(fā)［2007］195號.

［6］環(huán)保部.關(guān)于印發(fā)《“十一五”城市環(huán)境綜合整治定量考核指標(biāo)實(shí)施細(xì)則》和全國城市環(huán)境綜合整治定量考核管理工作規(guī)定的通知［Z］.北京，環(huán)辦［2006］36號.作者簡介

杜宗明（1985—），女，河南南陽，碩士研究生，技術(shù)員，主要從事環(huán)境監(jiān)測與科學(xué)。