洞若觀火

王德昊

您也許會問，為什么城投公司一定要轉(zhuǎn)型發(fā)展；您也許想要了解，時(shí)隔五年，城投公司的發(fā)展軌跡到底有什么改變；您也許會問，如果轉(zhuǎn)型已是必然趨勢，那么起點(diǎn)在哪里；您也許想要了解，一個(gè)傳統(tǒng)的平臺公司，究竟要做好哪些工作，才算是完成轉(zhuǎn)型，才算是可持續(xù)發(fā)展……近年來，我們遍訪全國城投，深刻體會到背負(fù)著“地方債”蹣跚前行的城投人之不易，也耳濡目染了城投人為改變當(dāng)?shù)爻鞘忻婷玻蛟斐鞘忻冻龅钠D辛勞動(dòng)，值此新桃換舊符之際，我們根據(jù)城投行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，針對多數(shù)城投公司共同關(guān)心的重要問題，為您解讀“十三五”時(shí)期的城投公司轉(zhuǎn)型。

1.目前我國城投公司發(fā)展的狀況如何？

“十二五”時(shí)期，我國城投行業(yè)經(jīng)歷了一個(gè)由野蠻成長到逐步規(guī)范發(fā)展的階段，城投公司的發(fā)展帶有濃重的地方特色，發(fā)展水平參差不齊，大致形成了三個(gè)發(fā)展策略不同的集團(tuán)：

一類城投公司，資本運(yùn)作，多元融資，有借有還；

二類城投公司，資產(chǎn)虛胖，融資公建，賣地還錢；

三類城投公司，融資機(jī)器，只管借錢，財(cái)政償還。

盡管第一類城投公司雖然已經(jīng)形成了可持續(xù)的發(fā)展模式，但是其數(shù)量很少；目前，大多數(shù)城投公司都處于第二集團(tuán)，即依靠土地與地方財(cái)政托底融資進(jìn)行城市建設(shè)，這種模式并不能夠提供充分的償債保障，而且部分地區(qū)已經(jīng)處于“變相透支財(cái)政”的狀態(tài)，容易造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而這也是目前國家政策所監(jiān)管與調(diào)控的主要對象。

2.城投公司已經(jīng)到了非轉(zhuǎn)型不可的地步了嗎？

可以說，城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展已是勢在必行，傳統(tǒng)的“城投融資搞基建，政府財(cái)政來還債”的發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，亟需改變。從政策約束的角度看，從2010年的19號文一直到今年的國發(fā)18號文與《預(yù)算法》修正，足以說明中央政府在出于嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的考慮下，已決心打破現(xiàn)有體制，構(gòu)建市政債與城投公司共建城市化的全新藍(lán)圖，這必然導(dǎo)致城投公司在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中定位的改變，目前來看，中央對城投公司未來的發(fā)展預(yù)期是——地方政府運(yùn)用市場化手段推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵抓手。從城投行業(yè)的發(fā)展趨勢上看，單純?yōu)楣嫘皂?xiàng)目建設(shè)進(jìn)行融資的發(fā)展模式已難以為繼；依托城市國有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的持續(xù)注入，以盈利性項(xiàng)目“平衡”公益性項(xiàng)目，通過盈利性項(xiàng)目形成新的城市資產(chǎn)，依靠資產(chǎn)運(yùn)營構(gòu)建公司的造血機(jī)制并積累城市建設(shè)資本，最終通過資本運(yùn)營推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的模式將成為城投公司謀求未來發(fā)展的必由之路。

3.從城投公司發(fā)展戰(zhàn)略的角度考量，“十二五”與“十三五”最大的區(qū)別是什么？

簡單來說，公司發(fā)展策略有了根本的變化，“十二五”時(shí)期，城投公司大多從融資的角度出發(fā)，采取“先做大，再做實(shí)做強(qiáng)”的總體方略，但是多數(shù)城投公司在做大資產(chǎn)規(guī)模之后，卻往往忽視了做實(shí)與做強(qiáng)；在“十三五”時(shí)期，我們認(rèn)為城投公司應(yīng)采取“做實(shí)與做大相結(jié)合”的方略，拒絕野蠻成長，重視公司經(jīng)營水平與市場化融資能力的雙向提升。

4.從本質(zhì)上來說，城投公司的轉(zhuǎn)型究竟體現(xiàn)在哪里？

參與城市建設(shè)的方式發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，簡單來說，城投公司的轉(zhuǎn)型就是通過做實(shí)資產(chǎn)與業(yè)務(wù)板塊，通過市場化運(yùn)作改善公司經(jīng)營狀況，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整管理結(jié)構(gòu)，使之達(dá)到現(xiàn)代企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。但是，這種看似簡單的操作卻難以迅速實(shí)現(xiàn)，究其根本，是需要地方政府的管理者轉(zhuǎn)變思路，簡政放權(quán)，協(xié)調(diào)城投公司與政府各部門之間的業(yè)務(wù)與利益沖突，而這種轉(zhuǎn)變往往難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)，協(xié)調(diào)部門之間的關(guān)系，將政府部門由運(yùn)動(dòng)員變?yōu)椴门袉T也需要一個(gè)過程。城投公司轉(zhuǎn)型的先行條件是城市管理者經(jīng)營理念的轉(zhuǎn)型，他們需要立即改變“借錢為城投第一要?jiǎng)?wù)”的傳統(tǒng)思路，同時(shí)在城市資產(chǎn)整合、特許經(jīng)營權(quán)運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)板塊構(gòu)建、公司制度建立方面給予城投公司更多的支持。具體而言，城投公司的順利轉(zhuǎn)型需要做好以下工作：

第一，填補(bǔ)市政債發(fā)行真空期或發(fā)行規(guī)模不足而造成的融資缺口。首先，城投公司還可以使用在463號文發(fā)布之前的政府承諾回購類項(xiàng)目（這是政府舊債），繼續(xù)使用信托類融資方式，但需調(diào)整擔(dān)保方式；其次，城投公司還可以通過“政府購買”、“以租代撥”等方式，將公益性項(xiàng)目變?yōu)闇?zhǔn)公益性項(xiàng)目，從而解決地方政府項(xiàng)目建設(shè)的資金缺口（總理已在國務(wù)院常務(wù)會議上明確指出，支持購買服務(wù)協(xié)議抵押、質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)）；再次，城投公司還應(yīng)在排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)等抵（質(zhì)）押貸款，以及利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款方面進(jìn)行探索，以全面拓展融資渠道。

第二，以項(xiàng)目為切入點(diǎn)，迅速構(gòu)建自身造血機(jī)制。除了打好“土地牌”，繼續(xù)做好封閉運(yùn)作的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目之外，城投公司還應(yīng)著力尋找除土地置業(yè)板塊之外的第二個(gè)核心盈利點(diǎn)，可作為突破口的項(xiàng)目主要集中在文化旅游板塊與金融板塊，包括旅游集散中心的建設(shè)、工業(yè)園區(qū)土地開發(fā)與配套物業(yè)及金融服務(wù)（保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)、小貸、擔(dān)保等）、利用醫(yī)院遷建打造養(yǎng)老綜合社區(qū)、城市的動(dòng)植物園遷建整改等。

第三，在公司經(jīng)營策略轉(zhuǎn)型的同時(shí)，同步推進(jìn)管理策略轉(zhuǎn)型以作為支撐和保障。一是要改變行政化管理的現(xiàn)狀，向企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變，這需要?jiǎng)澢逭c企業(yè)的責(zé)任，減少行政化干預(yù)，賦予城投公司充分的自主經(jīng)營權(quán)；二是通過流程式管理實(shí)現(xiàn)粗放到精細(xì)化的轉(zhuǎn)變，從而提高企業(yè)經(jīng)營效率；三要通過績效考核和薪酬改革，提升人力資源方面的市場競爭力，吸引并留住人才。

除此之外，城投公司還應(yīng)繼續(xù)關(guān)注未來政策的調(diào)控重點(diǎn)，根據(jù)《征求意見稿》可以看出，過渡期內(nèi)新建、在建政府項(xiàng)目如何融資，部分難以按時(shí)償還的債務(wù)能否通過重新約定合同的方式延緩償還期限等方面可能還會有后續(xù)政策的跟進(jìn)；另外，如何參與PPP模式，PPP項(xiàng)目庫構(gòu)建等方面，也會是后續(xù)政策繼續(xù)關(guān)注的重要方向（國發(fā)60號文后，財(cái)政部、發(fā)改委及各地政府已紛紛出臺了支持PPP模式的相關(guān)政策）。

5.從轉(zhuǎn)型發(fā)展的角度考慮，城投公司必須要克服哪些問題？

城投公司發(fā)展至今，在推進(jìn)地方城市建設(shè)方面成績斐然，但也存在很多共性問題，大體可概括為四方面：一是資產(chǎn)大而不實(shí)，即部分資產(chǎn)規(guī)模雖大，但不具備抵押融資能力；二是業(yè)務(wù)板塊虛置，即多數(shù)具有盈利能力的板塊（子公司）只停留在紙面編制，而并未真正運(yùn)作，唯一處于運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)的只是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)板塊；三是公司已累積了一定規(guī)模的債務(wù)，除了財(cái)政托底與出讓土地之外，償債路徑匱乏；四是管理制度不健全，無招聘自主權(quán)，薪酬與績效考核未進(jìn)行市場化改革，人員身份未轉(zhuǎn)變等。城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須建立在妥善解決以上四方面問題的基礎(chǔ)之上。

6.城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，或者實(shí)體化運(yùn)營的切入點(diǎn)在哪里？

裝資產(chǎn)、鑄板塊、平衡投融資是城投公司實(shí)體化運(yùn)營的基本思路，從根本上講，如何尋求到除土地置業(yè)板塊之外的第二個(gè)利潤核心，是城投公司實(shí)體化運(yùn)營的關(guān)鍵切入點(diǎn)，具體來說，就是要通過選取一批重點(diǎn)項(xiàng)目，形成可持續(xù)運(yùn)營，能夠提供穩(wěn)定現(xiàn)金收入的經(jīng)營性資產(chǎn)，根據(jù)我集團(tuán)在多家城投公司的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，這些項(xiàng)目可以包括旅游集散中心的建設(shè)、工業(yè)園區(qū)土地開發(fā)與配套物業(yè)及金融服務(wù)、利用醫(yī)院遷建打造養(yǎng)老綜合社區(qū)、城市的動(dòng)植物園遷建整改等。對于這些項(xiàng)目的開發(fā)，不僅需要精確的資金鏈安排，還需要借鑒國內(nèi)外成熟經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)項(xiàng)目運(yùn)營方案，以真正實(shí)現(xiàn)以城市資產(chǎn)輸血城市建設(shè)的良性循環(huán)。

7.即便完成了市場化轉(zhuǎn)型，在地方政府可以發(fā)行市政債的大趨勢下，城投的“紅旗”還能打多久？

直觀的說，從現(xiàn)有的國債代發(fā)地方債的試點(diǎn)情況來看，募集資金規(guī)模與地方政府的需求之前存在著很大的缺口，如果城投公司不再為地方城市建設(shè)融資，那么必將顯著影響各地的經(jīng)濟(jì)增長水平，從而與中央“穩(wěn)增長”的底線沖突，而且我們也已說明，目前國家的政策法規(guī)并不是為了“取締”城投公司，其調(diào)控的根本在于約束地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本質(zhì)上說，假設(shè)在未來的某一天，地方政府可以透支發(fā)行市政債務(wù)，而且市政債的規(guī)模能夠滿足城建需要，即便如此，一個(gè)市場化運(yùn)營的，能夠盤活城市國有資產(chǎn)，并且反哺城市建設(shè)的城投公司，仍然是每個(gè)城市的管理者所喜聞樂見的“重要抓手”。由此可見，現(xiàn)階段討論的重點(diǎn)并非“城投紅旗還能打多久”，而是城投如何迅速以變應(yīng)變，在大變革中積蓄新的發(fā)展動(dòng)力，在大變革中尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展這一現(xiàn)實(shí)問題。

以上是我們針對多家城投提出的關(guān)于公司如何轉(zhuǎn)型的共性問題，所做的相關(guān)回答，以全面分析城投公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)所需注意的點(diǎn)點(diǎn)滴滴?？梢哉f，一系列的政策約束，讓城投人本身就已蹣跚的步伐變的更為艱難，也讓整個(gè)城投行業(yè)籠罩在一片霧霾之中，但是我們卻仍然清晰的看到，在壓力如山的情況下，城投人依舊為城市建設(shè)所嘔心瀝血的美麗背影，我們堅(jiān)信，城投公司通過華麗的轉(zhuǎn)身必然能夠走上一條可持續(xù)發(fā)展的康莊大道，撥開漫天霧霾必將迎來旭日與藍(lán)天，在城鎮(zhèn)化之路至少還有三十年的發(fā)展?jié)摿ο拢袊男滦统擎?zhèn)化之路必將從城投公司中走來——路漫漫其修遠(yuǎn)兮，我們將與城投公司一道，上下求索。