重慶地票土地復(fù)墾階段的風(fēng)險(xiǎn)分析及對(duì)策

王林　趙恒婧

摘要：復(fù)墾階段作為地票制度的4個(gè)環(huán)節(jié)之一，是保證地票制度順利運(yùn)行的重要性、源頭性階段。對(duì)這一階段的依據(jù)、流程以及參與主客體進(jìn)行分析認(rèn)為：該階段存在土地權(quán)利人的參與程度弱于地方政府、地方國(guó)土局的情況；復(fù)墾申請(qǐng)行為與重慶市計(jì)劃外經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需求之間無直接關(guān)系，將可能帶來復(fù)墾申請(qǐng)數(shù)量與市場(chǎng)需求之間不匹配的沖突問題；沖突的不確定性構(gòu)成了復(fù)墾階段的風(fēng)險(xiǎn)，具體包括農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織法律含義不清風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民權(quán)益的保障風(fēng)險(xiǎn)、復(fù)墾意愿不真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)以及復(fù)墾的質(zhì)量、數(shù)量風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，提出規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織行為、增加保護(hù)農(nóng)戶發(fā)表個(gè)人意見權(quán)力的條例、設(shè)置復(fù)墾追責(zé)條例、加強(qiáng)監(jiān)管措施等意見。

關(guān)鍵詞：重慶市；地票；土地復(fù)墾；階段風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)策

中圖分類號(hào)： F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)：1002-1302（2016）07-0001-04

重慶市目前實(shí)施的地票制度是對(duì)土地政策的一種創(chuàng)新，也是對(duì)“土地增減掛鉤”政策的一種完善，它的價(jià)值在于3個(gè)方面：（1）通過地票制度使農(nóng)民極大地分享城市發(fā)展所帶來的福利；（2）“先補(bǔ)后占”的制度設(shè)計(jì)表達(dá)了保障農(nóng)民權(quán)益的意識(shí)；（3）將農(nóng)村閑置建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)的做法，在一定程度上緩解了城市發(fā)展中的土地問題。

在地票制度設(shè)計(jì)中，復(fù)墾階段是第一階段。作為地票指標(biāo)得以產(chǎn)生的源頭，在此階段，地方政府、地方國(guó)土局與土地權(quán)利人（在重慶地票制度中，土地權(quán)利人指擁有原農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民家庭及其他擁有土地權(quán)屬的法人和組織）的聯(lián)系最為緊密，這一點(diǎn)不僅體現(xiàn)在農(nóng)民及村集體經(jīng)濟(jì)組織的參與程度，還體現(xiàn)在所涉及的權(quán)益程度方面。

現(xiàn)有的有關(guān)地票研究文獻(xiàn)中，楊飛從政府管理角色及農(nóng)民權(quán)益保障的角度對(duì)地票進(jìn)行了分析[1]；黃美均等分析了地票制度所具有的5大功能，在認(rèn)同地票具有積極作用的同時(shí)，還指出可以在權(quán)利主體、地票底價(jià)、復(fù)墾質(zhì)量、地票落地模式及土地增值收益方面進(jìn)行完善[2]；王紹洪研究認(rèn)為，重慶地票交易存在指標(biāo)同市不同價(jià)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地向大城市集中、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意權(quán)、商業(yè)開發(fā)者搭便車以及指標(biāo)泛濫的問題[3]?？傊谝延醒芯恐?，觀點(diǎn)主要集中在對(duì)地票制度整體的認(rèn)識(shí)，鮮有針對(duì)地票制度實(shí)施的具體環(huán)節(jié)進(jìn)行的研究；而復(fù)墾階段是地票得以交易的起因所在，關(guān)注這一環(huán)節(jié)，對(duì)于更好地收獲地票交易的“果”有著重要意義。

1地票復(fù)墾依據(jù)、流程及參與主客體分析

導(dǎo)致復(fù)墾階段風(fēng)險(xiǎn)的原因既有制度因素，也有復(fù)墾流程、參與者等因素。下面對(duì)地票復(fù)墾階段涉及的復(fù)墾依據(jù)、復(fù)墾流程及參與主體、客體進(jìn)行深入剖析。

1.1復(fù)墾依據(jù)

地票制度雖然擴(kuò)大了城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性用地指標(biāo)的供應(yīng)量，但仍在規(guī)劃的約束范圍內(nèi)，有章可循。在該制度下，土地的復(fù)墾指標(biāo)以城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃為依據(jù)，由市國(guó)土局依據(jù)土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)規(guī)劃而制定（參見《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第三章第十九條）。因此，地票制度須服從專項(xiàng)規(guī)劃中調(diào)整城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和優(yōu)化布局的原則（參見《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》第三條）。

目前，重慶市針對(duì)地票土地復(fù)墾階段制定的行政法規(guī)主要有：《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》《重慶市農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目管理規(guī)定（試行）》《重慶市土地開發(fā)整理項(xiàng)目專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》等，它們分別對(duì)地票交易的流程、復(fù)墾階段的具體管理細(xì)則、專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)選方式進(jìn)行了詳細(xì)說明和規(guī)定。

1.2復(fù)墾流程

在重慶地票制度設(shè)計(jì)中，對(duì)于土地復(fù)墾采用項(xiàng)目管理模式，以區(qū)（縣）國(guó)土局所屬的土地整理機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目承擔(dān)單位，其具體流程見圖1。復(fù)墾階段共涉及約9個(gè)主要工作內(nèi)容，對(duì)其流程按照時(shí)間順序進(jìn)行說明，共分為上、下年度2個(gè)時(shí)間段。在上年度工作中，從土地權(quán)利人提出復(fù)墾申請(qǐng)開始，經(jīng)土地整理機(jī)構(gòu)向區(qū)（縣）國(guó)土局申報(bào)，待后者組織項(xiàng)目勘探后，向市國(guó)土局報(bào)送復(fù)墾計(jì)劃；同年市國(guó)土局根據(jù)報(bào)送的材料及相關(guān)規(guī)劃，制定出下一年度的復(fù)墾計(jì)劃。轉(zhuǎn)至下一年度后，區(qū)（縣）國(guó)土局依據(jù)上級(jí)下達(dá)的復(fù)墾計(jì)劃，向市國(guó)土局申請(qǐng)復(fù)墾項(xiàng)目入庫核查備案，待其核查同意后，由區(qū)（縣）國(guó)土局辦理復(fù)墾項(xiàng)目的入庫手續(xù)，土地整理機(jī)構(gòu)開始組織土地復(fù)墾工作。

另一方面，該流程也可按主要工作內(nèi)容進(jìn)行劃分，則復(fù)墾階段又可分為申請(qǐng)復(fù)墾、組織勘探、入庫備案及項(xiàng)目實(shí)施4個(gè)

構(gòu)成部分。各部分除有土地權(quán)利人、地方各級(jí)國(guó)土行政主管部門直接參與外，還兼有農(nóng)業(yè)部、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等參與。將每一部分的參與者劃分為參與主體、參與客體2個(gè)方面，具體構(gòu)成情況見表1。

1.3復(fù)墾階段參與客體分析

參與客體，即申請(qǐng)復(fù)墾的非農(nóng)用地，它是主體的活動(dòng)對(duì)象，包含宅基地及附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地等，屬于非農(nóng)用地一類，所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有（參考《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八條規(guī)定）。在地票交易中，非農(nóng)用地將在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶的申請(qǐng)下被復(fù)墾為農(nóng)用地，土地被限制為耕作用途，以補(bǔ)平城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性用地增加所相應(yīng)減少的耕地?cái)?shù)量。由于這類土地是農(nóng)戶生活、村集體經(jīng)濟(jì)組織活動(dòng)的地域環(huán)境，因此人與地之間存在直接的利益關(guān)系。

1.4復(fù)墾階段參與主體分析

由表1可知，復(fù)墾階段參與主體較多，但在不同的階段內(nèi)容中，參與主體各有不同的參與角色。因此，將其細(xì)分為控制者、監(jiān)督者、實(shí)施者3種角色，具體見表2。其中，控制者是指在復(fù)墾階段中對(duì)申請(qǐng)復(fù)墾、入庫備案和工程施工各部分有控制作用的參與主體，他們主導(dǎo)事件的發(fā)生；實(shí)施者則是復(fù)墾階段中直接接觸到參與客體的部分；而監(jiān)督者的角色作用則主要體現(xiàn)在由專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的工程施工部分，監(jiān)督土地的復(fù)墾工程施工質(zhì)量。

整體來看，在復(fù)墾階段的各個(gè)參與主體中，以區(qū)（縣）國(guó)土局參與度最高，它的主要作用是使農(nóng)民的復(fù)墾意愿得以順利表達(dá)，并監(jiān)督落實(shí)上級(jí)政策，把關(guān)復(fù)墾項(xiàng)目，使其合乎規(guī)劃要求等；土地整理機(jī)構(gòu)本身是區(qū)（縣）國(guó)土局的附屬單位，在復(fù)墾階段是項(xiàng)目的承擔(dān)單位，也是協(xié)調(diào)項(xiàng)目順利進(jìn)行的樞紐——向上報(bào)送土地復(fù)墾申請(qǐng)，向下組織項(xiàng)目復(fù)墾實(shí)施；土地權(quán)利人——土地復(fù)墾的申請(qǐng)者，當(dāng)滿足一定條件時(shí)，可在項(xiàng)目承擔(dān)單位或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織下自行復(fù)墾（參考《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八條規(guī)定），但是由于技術(shù)、資金等原因，仍然主要由專業(yè)機(jī)構(gòu)參與復(fù)墾，因此，在復(fù)墾申請(qǐng)?zhí)岢龊蟮钠溆嚯A段中，土地權(quán)利人的參與程度較低。

2地票復(fù)墾階段風(fēng)險(xiǎn)分析

在“有限理性人”的假設(shè)下，決策往往是不完善的。一個(gè)新制度，其實(shí)際運(yùn)作過程也可能遭受來自現(xiàn)實(shí)的阻礙，而這些就促成了制度風(fēng)險(xiǎn)的形成。

2.1復(fù)墾階段的沖突分析

從對(duì)復(fù)墾依據(jù)、流程以及參與主體的分析來看，復(fù)墾階段呈現(xiàn)出以權(quán)能機(jī)構(gòu)為主體的制度結(jié)構(gòu)，這雖然一方面保證了土地復(fù)墾階段的規(guī)范性、土地利用的可約束性；但另一方面，它也可能帶來以下2個(gè)方面的沖突問題。

首先，在復(fù)墾階段，土地權(quán)利人作為控制者的角色參與程度有限；作為集體土地的所有者，他們?cè)趶?fù)墾階段沒有參與監(jiān)督。因而從某種程度上講，土地權(quán)利人是在犧牲使用集體土地創(chuàng)造收入、自主決定集體土地合法用途的權(quán)益，去換得地票交易的收益，這種行為暗含著損失的可能性。

其次，土地權(quán)利人自行提出復(fù)墾申請(qǐng)，但是復(fù)墾項(xiàng)目需要在滿足規(guī)劃的前提下才可以入庫備案，而土地開發(fā)商往往是在沒有用地指標(biāo)卻有目標(biāo)建設(shè)地時(shí)會(huì)選擇購買地票，產(chǎn)生對(duì)地票的需求。因此綜合來看，農(nóng)戶在申請(qǐng)復(fù)墾時(shí)是與規(guī)劃制定的秩序、市場(chǎng)的信息相互脫節(jié)的。

通過對(duì)上述分析進(jìn)行總結(jié)認(rèn)為，復(fù)墾階段存在土地權(quán)利人權(quán)益被弱化、復(fù)墾申請(qǐng)與市場(chǎng)地票需求脫軌的沖突問題，前者反映在復(fù)墾階段的過程上，可能表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律內(nèi)涵不清、復(fù)墾意愿不真實(shí)及少數(shù)農(nóng)戶利益受侵害的風(fēng)險(xiǎn)；后者體現(xiàn)在復(fù)墾的行為結(jié)果中，主要表現(xiàn)為復(fù)墾質(zhì)量、數(shù)量上的風(fēng)險(xiǎn)。

因此，結(jié)合重慶市針對(duì)復(fù)墾階段制定的相關(guān)法規(guī)細(xì)則，對(duì)重慶地票土地復(fù)墾階段的風(fēng)險(xiǎn)描述如下。

2.2復(fù)墾階段的具體風(fēng)險(xiǎn)

2.2.1農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律內(nèi)涵不清的風(fēng)險(xiǎn)依據(jù)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)民家庭申請(qǐng)宅基地復(fù)墾、法人或其他組織及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在申請(qǐng)集體建設(shè)用地復(fù)墾時(shí)，都需要提供農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意復(fù)墾的書面材料，可見農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是復(fù)墾申請(qǐng)的重要參與者之一。從法理上講，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，宅基地作為農(nóng)村集體土地的一個(gè)類別，其所有權(quán)自然也屬于農(nóng)民集體。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體之間的關(guān)系需要明確，其能夠代表農(nóng)民集體的立場(chǎng)需要有法律支撐。然而在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)存在“地位不清、概念模糊、功能混亂”[4]等立法缺陷。2013年，重慶市在關(guān)于實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》的辦法中規(guī)定：村民委員會(huì)可以依法管理屬于農(nóng)民集體所有的土地，顯然，這與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地復(fù)墾申請(qǐng)中承擔(dān)的重要作用相互沖突。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因自身缺乏有效、清晰的法律支撐，而使其在地票制度中存在法律內(nèi)涵不清的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.2復(fù)墾意愿不真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)重慶市對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定以“是否依賴于農(nóng)村集體土地作為生活保障”（數(shù)據(jù)來源于《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題的會(huì)議紀(jì)要》）作為規(guī)則之一，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，對(duì)重慶市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定類型及條件見表3。由表3可知，重慶市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的類型主要有7類；從集體組織成員認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)、成員類型來看，成員組成偏向于那些以集體土地為生活保障的多數(shù)人群。因此，在“2/3以上成員或者2/3以上成員代表同意”的決議結(jié)果中，不乏以獲得地票交易回報(bào)作為復(fù)墾目的的，即存在復(fù)墾意愿表達(dá)不真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，從某種程度上講，這也違背了地票的初衷。

在男方（女方）有較為固定的生產(chǎn)、生活，并依賴男方（女方）土地作為基本生活保障，無論其原戶口是否轉(zhuǎn)出外出就學(xué)

未在城市形成固定的生產(chǎn)、生活條件，不依賴于農(nóng)村集體土地之前服兵役人員未任干部或進(jìn)行專業(yè)安置的勞改、勞教和服刑人員無注：數(shù)據(jù)來源于渝高法[2009]160號(hào)文件《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題的會(huì)議紀(jì)要》。

2.2.3少數(shù)農(nóng)戶利益受侵害的風(fēng)險(xiǎn)決議集體土地復(fù)墾申請(qǐng)，采取的是“多數(shù)人同意”的方式，但是農(nóng)村土地，尤其是宅基地對(duì)農(nóng)戶而言具有社會(huì)保障的意義[5]，因此在復(fù)墾決議中，需要對(duì)持反對(duì)意見的人給予重視。然而目前尚缺乏相關(guān)法規(guī)細(xì)則對(duì)這部分農(nóng)戶權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，而這將可能導(dǎo)致少數(shù)農(nóng)戶在“多數(shù)人同意”的模式下，利益遭受被侵害的風(fēng)險(xiǎn)。

前面所論述的3種風(fēng)險(xiǎn)均與農(nóng)戶相關(guān)，在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期落后于城市的情況下，農(nóng)戶往往希望借助于政策等力量，在短期內(nèi)獲取財(cái)富，以快速提高生活質(zhì)量。然而，尚未明確的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)涵、不真實(shí)的復(fù)墾意愿以及在復(fù)墾決議中持反對(duì)意見的農(nóng)戶，他們的存在都給地票制度的未來增添了不確定因素，一旦有質(zhì)疑的聲音出現(xiàn)，或是少數(shù)農(nóng)戶因生活遭遇困境而出現(xiàn)質(zhì)問政府的行為，就可能促使社會(huì)矛盾的出現(xiàn)。除此以外，復(fù)墾的結(jié)果中也存在可能影響地票制度健康運(yùn)行的阻礙。

2.2.4復(fù)墾質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)重慶市雖然已經(jīng)規(guī)定，土地權(quán)利人在滿足一定條件時(shí)可自行對(duì)土地進(jìn)行復(fù)墾，但是復(fù)墾面積、復(fù)墾資金及復(fù)墾技術(shù)等往往超出農(nóng)戶能力可承受的范圍，因此在實(shí)際操作中，通常由項(xiàng)目承擔(dān)單位通過招投標(biāo)的方式引入施工單位進(jìn)行復(fù)墾。為了使土地復(fù)墾的成本可控，有更多的地票交易收入能夠反饋給土地權(quán)利人，重慶市已出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見對(duì)復(fù)墾成本進(jìn)行約束，詳見圖2。

由圖2可見，對(duì)于復(fù)墾會(huì)涉及到的每項(xiàng)工程成本，都有一個(gè)規(guī)定的數(shù)值范圍或費(fèi)用比例，融資成本也同樣有一個(gè)貸款利息率的限制，因而單位土地的復(fù)墾成本基本在可控范圍之內(nèi)。

此外，對(duì)于土地復(fù)墾后的質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，重慶市現(xiàn)已擬定的相關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，主要從有效土層厚度、坡度值、溝渠布局及

田埂、土石坎這樣一類可視化指標(biāo)進(jìn)行判斷，而對(duì)于復(fù)墾后的土壤質(zhì)量、土地實(shí)際耕作效果一類實(shí)質(zhì)性質(zhì)量指標(biāo)尚缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)監(jiān)管細(xì)則進(jìn)行跟蹤。在標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)密的情形下，則可能帶給專業(yè)復(fù)墾機(jī)構(gòu)不規(guī)范施工的“可乘之機(jī)”，留下復(fù)墾土地不能有效耕作的隱患。

綜上所述，雖然已制定政策將復(fù)墾成本調(diào)節(jié)在可控范圍內(nèi)，但是由于道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，土地專業(yè)復(fù)墾機(jī)構(gòu)可能由于對(duì)收入的限定、利潤(rùn)的追逐及制度的“縫隙”，而故意降低復(fù)墾質(zhì)量，給復(fù)墾帶來質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.5復(fù)墾數(shù)量風(fēng)險(xiǎn)地票制度從交易開始至今的歷年交易量詳見圖3，其中地票交易量即地票供給量。

從圖3可以看出，地票供給總體呈現(xiàn)倒“V”形的走勢(shì)。2008年，地票交易開始后，其交易量逐年上升，至2011年達(dá)到峰值；隨后，年交易量又下降至2010年水平，并在2012年后連續(xù)2年下降。與此同時(shí)，從圖3可以看出，地票的年供給量反映數(shù)量偏少、偏多的2個(gè)極端。復(fù)墾申請(qǐng)少，則地票供給減少，對(duì)于滿足城鎮(zhèn)可擴(kuò)展土地的能力就會(huì)減弱；反之，若復(fù)墾申請(qǐng)多，則地票供給量又可能超過地票需求，造成土地整理機(jī)構(gòu)回收未購地票的成本不斷增加。長(zhǎng)期如此，也可能導(dǎo)致土地整理機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)上不堪重負(fù)。因此，地票供給的過多或過少，都不利于地票制度的健康運(yùn)行。

在重慶市的土地政策中，除地票這類“計(jì)劃外”指標(biāo)可以提供經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)外，還有年度土地計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)、增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)均可以作為其來源。由此可見，地票在某種程度上是對(duì)“計(jì)劃內(nèi)”經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)的一種補(bǔ)充，它在市場(chǎng)交易中有被動(dòng)的一面。同時(shí)，重慶市已有規(guī)定：地票的交易指標(biāo)量需要根據(jù)年度用地計(jì)劃、掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)性用地需求情況確定（參考《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第三章第二十六條）。事實(shí)上，對(duì)年度用地計(jì)劃、經(jīng)營(yíng)性用地需求的判斷通常是通過總規(guī)劃提出的目標(biāo)以及上一年度數(shù)據(jù)所反映的市場(chǎng)走勢(shì)進(jìn)行推斷，這樣就使得判斷具有時(shí)滯性，相對(duì)實(shí)際的市場(chǎng)需求而言，地票交易量就可能偏多或偏少。

目前，農(nóng)民已對(duì)地票有了廣泛的認(rèn)識(shí)以及較強(qiáng)的復(fù)墾意愿，由農(nóng)戶申請(qǐng)復(fù)墾是地票指標(biāo)產(chǎn)生的直接動(dòng)因。對(duì)復(fù)墾階段的沖突分析可知，協(xié)調(diào)好農(nóng)戶、市場(chǎng)與政策之間的復(fù)墾秩序，避免由復(fù)墾所引發(fā)的數(shù)量風(fēng)險(xiǎn)，使避免復(fù)墾的數(shù)量風(fēng)險(xiǎn)成為了不可小覷的一環(huán)。

3對(duì)策建議

中國(guó)多數(shù)城市的城市化往往伴隨著農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)民失去土地的過程，在這一點(diǎn)上，重慶市也不例外，但其創(chuàng)設(shè)的“地票”制度，旨在增加可擴(kuò)展的土地之余，保護(hù)轉(zhuǎn)戶進(jìn)城農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民參與到分享城市財(cái)富的過程中，建立起現(xiàn)代化新農(nóng)村的面貌。在分析了這一階段的風(fēng)險(xiǎn)后，認(rèn)為要克服“有限理性人”的局限、完善地票制度的流程，還可以從以下幾個(gè)方面著手。

3.1明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律內(nèi)涵

首先，需要明晰其與村民委員會(huì)、農(nóng)村集體之間的關(guān)系。其中，與村民委員會(huì)在職能劃分上應(yīng)相互明確、不重疊，以使地票制度下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理其下集體土地的權(quán)力有法可依，更具效益性；其次，鑒于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定規(guī)則是要以集體土地作為生活來源之一，而復(fù)墾申請(qǐng)一旦通過將導(dǎo)致農(nóng)戶失去宅基地、村集體失去集體土地使用權(quán)，因此為保證決議結(jié)果的真實(shí)性，在決議時(shí)還應(yīng)引入增加核實(shí)農(nóng)戶所提供的“其他穩(wěn)定住所、穩(wěn)定生活來源的證明”的環(huán)節(jié)，建議由其他村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員進(jìn)行核實(shí)。

3.2設(shè)置制度條例保護(hù)在復(fù)墾決議中持反對(duì)意見的人

針對(duì)在集體土地復(fù)墾決議中持反對(duì)意見的農(nóng)戶，村集體組織應(yīng)切實(shí)詢問原因，以求得進(jìn)一步解決的辦法；或者在決議后一定時(shí)間范圍內(nèi)，賦予他們向上級(jí)相關(guān)部門提出異議的途徑等，目的在于維護(hù)他們可以公平選擇的權(quán)力。

3.3建立機(jī)制以防止施工方在復(fù)墾實(shí)施中可能的“道德風(fēng)險(xiǎn)”

（1）建立激勵(lì)機(jī)制。在約束復(fù)墾成本之余，獎(jiǎng)勵(lì)那些在復(fù)墾工作中有質(zhì)量、有效率完成的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)；（2）設(shè)置復(fù)

墾質(zhì)量追責(zé)條例。現(xiàn)有針對(duì)復(fù)墾機(jī)構(gòu)的管理主要是在前端進(jìn)行控制，即對(duì)專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定與選拔有較為嚴(yán)格的條件，但缺乏對(duì)其后期的管理，建議結(jié)合實(shí)際復(fù)墾效果，對(duì)涉及人為的復(fù)墾質(zhì)量問題，應(yīng)對(duì)參與復(fù)墾的專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施責(zé)任追蹤。

3.4從監(jiān)督環(huán)節(jié)避免復(fù)墾數(shù)量風(fēng)險(xiǎn)

地票制度已在農(nóng)村集體中形成了廣泛認(rèn)識(shí)，并具有一定慣性。因此，如果以避免復(fù)墾的數(shù)量風(fēng)險(xiǎn)為由而暫停復(fù)墾申請(qǐng)，可能對(duì)農(nóng)村的穩(wěn)定帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。但是這一點(diǎn)可以從監(jiān)管力度上著手，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村集體之間、村集體與農(nóng)戶之間、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目承擔(dān)單位之間都可能發(fā)生不同程度的合謀行為，因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地票制度運(yùn)行的監(jiān)管工作，建立不定期的由市級(jí)國(guó)土行政主管部門主導(dǎo)的抽查工作，以降低復(fù)墾數(shù)量風(fēng)險(xiǎn)。

4總結(jié)

本研究在對(duì)復(fù)墾階段依據(jù)、具體實(shí)施流程及相關(guān)參與者進(jìn)行分析，并對(duì)其中的沖突進(jìn)行識(shí)別后，認(rèn)為該環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)主要存在于復(fù)墾階段的實(shí)施過程、實(shí)施結(jié)果2個(gè)方面，前者主要體現(xiàn)在與農(nóng)戶相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，后者則體現(xiàn)在復(fù)墾質(zhì)量、復(fù)墾數(shù)量上的風(fēng)險(xiǎn)。地票制度關(guān)乎農(nóng)民的切身利益，地票制度未來的健康運(yùn)行需要在復(fù)墾過程、復(fù)墾質(zhì)量、復(fù)墾數(shù)量上都做到有序合理，就必須做好復(fù)墾階段的風(fēng)險(xiǎn)分析與防范。

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