公民權(quán)視角下宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保障研究

汪凱翔 胡銀根 常帥 田甜

摘要：從公民權(quán)這一視角出發(fā)，運用綜合分析法、文獻資料法與實證研究法，探討了宅基地退出過程中農(nóng)民權(quán)益受損現(xiàn)狀，在分析其受損原因的基礎(chǔ)上提出了保障農(nóng)民權(quán)益的對策。結(jié)果表明，現(xiàn)行宅基地退出的主要途徑是政府主導(dǎo)，退出過程中農(nóng)民的私人權(quán)益、社會權(quán)益、政治權(quán)益受到侵犯，其原因主要是現(xiàn)行土地制度為政府侵犯農(nóng)民權(quán)益留下空間、地方政府權(quán)力受約束不力以及農(nóng)民自身權(quán)利意識淡薄。由此提出了保障農(nóng)民權(quán)益需要重構(gòu)宅基地制度、優(yōu)化宅基地利用對策、規(guī)范地方政府權(quán)力運行以及培育農(nóng)民權(quán)利意識的建議。

關(guān)鍵詞：公民權(quán)；宅基地退出；權(quán)益保障；農(nóng)民

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）05-1324-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.05.059

Research on Protection of Farmers Rights and Interests in the Process of Residential Land Exit： From the Perspective of Citizenship

WANG Kai-xiang1，2，HU Yin-gen1，3，CHANG Shuai2，TIAN Tian4

（1.College of Public Administration， Huazhong Agricultural University， Wuhan 430070， China； 2.Yantai Municipal Bureau of Land and Resources Economic Technical Development Area Branch， Yantai 264006， Shandong，China； 3.Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， Chinese Academy of Sciences， Beijing 100101， China； 4. Shaanxi Land Construction Group， Xian 710075， China）

Abstract： The purpose of this paper is to understand current situation of suffering of farmers rights and interests， and put forward countermeasures to protect their rights and interests based on analysis on causes， from the perspective of citizenship. The documentation and empirical analysis are used. The results indicated that current residential land exit is mostly guided by government， and farmers civil， social ts and political rights and interests were encroached on. It is because that government can infringe farmers rights and interests because of the current land system defect， officials exert power under insufficient control， and the lack of farmers rights awareness. In order to protect farmers rights and interests， residential land system must change and residential land should be optimal utilized， local government power running must be standardized， famers consciousness of rights must be trained.

Key words： citizenship； residential land exit； rights and interests protection； farmer

隨著中國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求不斷加大和耕地保護的矛盾日益突出。與此同時，大量農(nóng)村人口涌入城市，農(nóng)村人口不斷下降，但是農(nóng)村居民點用地面積卻呈現(xiàn)增長的趨勢。農(nóng)村地區(qū)普遍存在著建新不拆舊、一戶多宅、“空心村”現(xiàn)象，土地閑置、利用效率低下現(xiàn)象突出，而宅基地退出機制的缺失是導(dǎo)致目前宅基地利用存在問題的根本原因[1]。目前，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一政策指引下，全國各地紛紛開展宅基地退出實踐，涌現(xiàn)出天津“宅基地換房”、浙江“兩分兩換”、重慶“地票”等典型模式。學(xué)術(shù)界對宅基地退出的相關(guān)研究主要集中于宅基地退出的模式、機制、補償標準及其影響因素分析、退出意愿、增值收益分配等方面[2-8]，現(xiàn)有研究只在某一方面提及農(nóng)民權(quán)益問題，專門研究農(nóng)民權(quán)益保障的文獻較少。而地方政府在宅基地退出過程中行政干預(yù)過度造成農(nóng)民不滿以及農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利受損問題嚴重[9]，農(nóng)民公民權(quán)的缺失又是中國農(nóng)民問題的主要原因[10]，而權(quán)益又是權(quán)利和權(quán)利之上承載的利益的集合[11]，因此從公民權(quán)角度研究宅基地退出過程中農(nóng)民權(quán)益的保障問題具有重要的理論和實際意義。

1 公民權(quán)

1.1 公民權(quán)內(nèi)涵

公民權(quán)是公民最為基本的權(quán)利。憲法對公民權(quán)的表述為中華人民共和國公民擁有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，宗教信仰自由，人身自由，人格尊嚴、住宅不受侵犯，對國家機關(guān)和國家工作人員有批評、建議、檢舉、控告的權(quán)利。學(xué)術(shù)界對公民權(quán)的研究頗多，將公民權(quán)的特征總結(jié)為：公民權(quán)是全體公民應(yīng)當(dāng)平等享有的基本權(quán)利[12]，公民作為政治人享有影響政治行為和活動的能力與資格[13]，表達自由是公民權(quán)最首要的組成部分，是公民實現(xiàn)政治參與的前提[14]。

1.2 宅基地退出過程中農(nóng)民應(yīng)享有的權(quán)益

宅基地退出是指政府或者企業(yè)通過對農(nóng)民舊有住房進行拆除、宅基地進行復(fù)墾并給予農(nóng)民住房、社?；蛘攥F(xiàn)金等補償以減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模、增加耕地面積的行為。從全國范圍看，宅基地退出主要是通過以政府為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）形式實現(xiàn)，且多是給予農(nóng)民住房補償[15]，此處所指宅基地退出就是由政府主導(dǎo)通過行政手段推動給予農(nóng)民住房補償?shù)恼赝顺?。增減掛鉤開始于2004年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號），決定指出鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。2010年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)[2010]47號）和2011年發(fā)布的《國土資源部關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的通知》（國土資發(fā)[2011]224號）（以下簡稱兩個文件）指出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民參與和意見表達，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動，增減掛鉤產(chǎn)生的增值收益應(yīng)該全部返還農(nóng)村。

作為公民，而且宅基地退出涉及到住房和宅基地等重要的財產(chǎn)，農(nóng)民本身必須平等地享有公民權(quán)。馬歇爾將公民權(quán)分為私人權(quán)利、政治權(quán)利、社會權(quán)利三個維度[16]，在宅基地退出中，由于權(quán)利內(nèi)涵和實現(xiàn)先后存在差異，將這三個維度的順序調(diào)整為私人權(quán)利、社會權(quán)利和政治權(quán)利并將其表述為私人權(quán)益、社會權(quán)益和政治權(quán)益。綜合上述內(nèi)容，將農(nóng)民在宅基地退出過程中享有的權(quán)益分為三個部分：私人權(quán)益，即農(nóng)民宅基地退出的意愿被尊重，人身自由、人格尊嚴不受侵犯，農(nóng)民的房屋和宅基地獲得補償；社會權(quán)益，即農(nóng)民獲得與城市居民同等的發(fā)展權(quán)利，節(jié)余建設(shè)用地指標和相關(guān)增值收益應(yīng)由農(nóng)民和農(nóng)民集體獲得；政治權(quán)益，即在宅基地退出過程中農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，農(nóng)民對國家機關(guān)和政府工作人員違法違規(guī)行為進行批評、建議、檢舉和控告的權(quán)利，以及相關(guān)的言論自由、游行、示威等權(quán)利。

2 宅基地退出過程中農(nóng)民權(quán)益實現(xiàn)現(xiàn)狀

2.1 私人權(quán)益

雖然國家法律法規(guī)和國務(wù)院、國土資源部相關(guān)政策對農(nóng)民權(quán)益內(nèi)容進行了界定和保護，但是在實際工作中，地方政府為了追求建設(shè)用地指標，出現(xiàn)了大量大拆大建、農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象，特別是2010年前后山東諸城、沂水、肥城等地大力推進宅基地退出導(dǎo)致大量農(nóng)民“被上樓”引起了全國人民關(guān)注[17，18]。事件中農(nóng)民意愿被忽視，甚至出現(xiàn)政府委派社會閑散人員將屋主控制，強制拆除農(nóng)民房屋以及威脅、恐嚇、毆打農(nóng)民的現(xiàn)象。而且，由于新房沒有完工，農(nóng)民缺乏資金和過渡性住房，只能改造烤煙房、豬圈、牛棚暫時居住。農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人、宅基地退出的主要參與主體、公民，其宅基地退出意愿、財產(chǎn)權(quán)被漠視，人身自由、人格尊嚴受到侵犯。

國務(wù)院、國土資源部為了遏制這些現(xiàn)象，在2010和2011年相繼出臺了兩個文件予以規(guī)范。但是，筆者在對2011年之后動工的襄陽市A社區(qū)和B新村以及武漢市C社區(qū)三個項目調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，這一現(xiàn)象沒有得到根本改變。A社區(qū)在進行宅基地退出時采取免費置換獨棟新房的方式，并且做到完全尊重農(nóng)民意愿，但是對于部分不愿退出宅基地的農(nóng)戶，政府提出不再提供其宅基地周邊的道路、自來水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在房屋損壞時只準修補不準重建，這是對農(nóng)民生存權(quán)和享受公共服務(wù)權(quán)利的剝奪。B新村建設(shè)涉及725戶農(nóng)民的拆遷還建，采取農(nóng)民舊房折價換新房，農(nóng)民入住新村每戶平均至少需要繳納2萬～4萬元的差價，部分農(nóng)民不愿意退出宅基地，鎮(zhèn)、村兩級政府為了趕工期，對這部分農(nóng)民采取了欺騙、威脅、恐嚇等激進手段迫使其退出宅基地。C社區(qū)項目中，對于不愿意退出宅基地的農(nóng)戶，政府采取斷水?dāng)嚯姷姆绞綇娖绒r(nóng)民“上樓”。

2.2 社會權(quán)益

農(nóng)民享受與城市居民同等的發(fā)展權(quán)利、共享改革發(fā)展的成果在宅基地退出過程中的體現(xiàn)就是要將獲得的建設(shè)用地指標交給農(nóng)民或者農(nóng)民集體。但是從土地利用效率和帕累托改進的角度考慮，建設(shè)用地指標用在某些農(nóng)村地區(qū)所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益會遠低于城鎮(zhèn)，調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用會增進社會總體福利，但是調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用的建設(shè)用地指標產(chǎn)生的增值收益應(yīng)該全額返還農(nóng)村。雖然兩個文件對此做出了規(guī)定，但是政府往往打著平衡資金的借口將建設(shè)用地指標用于城鎮(zhèn)發(fā)展，農(nóng)民所獲得的補償只有新房、社?；蛘呱倭楷F(xiàn)金，而這只占宅基地退出所獲得增值收益的很小一部分。

山東農(nóng)民“被上樓”事件中，政府大拆大建、強迫農(nóng)民上樓的初衷就是獲取建設(shè)用地指標。而且農(nóng)民也沒有得到相應(yīng)的增值收益，宅基地退出獲得的補償款甚至遠低于安置新房的價格，農(nóng)民需要再額外交錢才能進入新社區(qū)。兩個文件出臺后，這一現(xiàn)象并沒有得到改變。襄陽市A社區(qū)和B新村以及武漢市C社區(qū)三個項目節(jié)余的建設(shè)用地指標除了建設(shè)集中居住小區(qū)外都用到了城鎮(zhèn)，而增值收益大部分被政府得到。襄陽市A社區(qū)增減掛鉤產(chǎn)生的建設(shè)用地指標用于經(jīng)營性用地的每667 m2提取增減掛鉤專項資金35萬元、用于文化旅游用地的每667 m2 10萬元、用于工業(yè)用地的每667 m2 5萬元，所獲得的資金總體與社區(qū)建設(shè)成本相當(dāng)，因此農(nóng)民并沒有額外負擔(dān)新房建設(shè)成本，但是同期該市工業(yè)用地出讓價格每667 m2可達到100萬元、商服用地出讓價格每667 m2可達200萬元，增值收益的絕大部分還是由政府獲得。而地處另外一個區(qū)縣、房屋外觀和質(zhì)量明顯不如A社區(qū)的B新村則采取了舊房折價換取新房的方式，舊房拆遷補償價格平均為700元/m2，新房價格平均為900～1 500元/m2，農(nóng)民每戶至少需要額外繳納2萬～4萬元，且每戶最多只能獲得200 m2新房。農(nóng)民搬入新社區(qū)后，雖然生活環(huán)境較之以前有了很大改善，但是由于需要支付裝修成本、繳納物業(yè)費以及水電費用上漲和庭院經(jīng)濟的消失，農(nóng)民生活成本大幅上漲，而且與田地距離變遠，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不便，其福利水平并不一定提高。根據(jù)課題組前期對湖北鄂州、鐘祥、洪湖三市四個宅基地退出項目的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，除了鐘祥市彭墩村農(nóng)民福利水平有較大提高外，其他幾個地區(qū)農(nóng)民福利水平提升不明顯甚至下降[19]?？傮w而言，農(nóng)民不僅沒有真正享受到與市民同等的發(fā)展權(quán)利，甚至仍然是在為城鎮(zhèn)的發(fā)展做出犧牲。

2.3 政治權(quán)益

宅基地退出涉及的農(nóng)戶數(shù)量多，已經(jīng)成為關(guān)乎農(nóng)民千家萬戶切身利益的公共事務(wù)，農(nóng)民理應(yīng)享有宅基地退出過程中補償標準的確定、新社區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和新房分配方案的制定以及資金、節(jié)余建設(shè)用地指標使用等情況的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。山東“被上樓”事件中，諸城市以行政命令的形式取消行政村編制，將全市1 249個村合并為208個社區(qū)，近70萬農(nóng)民要搬入集中居住社區(qū)，農(nóng)民只能被動接受。在新社區(qū)建設(shè)過程中農(nóng)民并沒有參與進來，老年人上下樓不方便、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民現(xiàn)有生活方式不適合上樓等情況并沒有被考慮，而是全部建設(shè)樓房。在湖北的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民也是被動接受者，只有B新村在建設(shè)前由農(nóng)民投票選擇戶型，賦予了農(nóng)民一定的參與權(quán)。A社區(qū)有老年人反映搬到新社區(qū)后需要與兒子一家一起居住，而老人與兒媳關(guān)系處理不好，居住很不習(xí)慣。在補償標準方面，農(nóng)民沒有參與到標準制定中，三個項目都是采取一刀切的方式，并沒有考慮到房屋質(zhì)量、宅基地和房屋面積差異情況。而關(guān)于新社區(qū)選址、建設(shè)以及補償標準等事宜，農(nóng)民只是在決策制定后通過公告的形式知道，農(nóng)民沒有參與進來，資金、建設(shè)用地指標使用等情況農(nóng)民更是無從知曉。

農(nóng)民依法享有對國家機關(guān)和政府工作人員在宅基地退出過程中的違法違規(guī)行為進行批評、建議、檢舉和控告的權(quán)利，以達到維護自身合法權(quán)益的目的。于建嶸[20]將農(nóng)民維權(quán)過程中以法抗爭（即以政策為依據(jù)的抗爭）形式分為上訪、宣傳、阻收、訴訟、逼退（即強制性糾正相關(guān)部門和工作人員錯誤）、靜坐和示威。除了阻收是針對農(nóng)村亂收費現(xiàn)象，其余都適用于宅基地退出過程中的農(nóng)民維權(quán)。然而，上訪耗時長、成本高卻很難解決實際問題，而且各級政府截訪使用軟暴力和市場化暴力的現(xiàn)象頻出[21]，農(nóng)民普遍存在畏懼報復(fù)的心態(tài)，不敢也不愿意承擔(dān)上訪可能帶來的被報復(fù)的痛苦，只把上訪停留在“思想層面”[22]。對于訴訟這一維權(quán)方式，已經(jīng)出現(xiàn)了許多農(nóng)民集體訴訟案件，但這不僅過程漫長而且對農(nóng)民不公，判決后執(zhí)行也存在許多困難[20]。宣傳、逼退、靜坐、示威等已演化為群體性事件，其目的主要是希望將事態(tài)擴大，以引起更高一級的黨政領(lǐng)導(dǎo)和社會各界特別是新聞媒體的重視，而且由于靜坐和示威都需要經(jīng)過公安機關(guān)的批準，而批準權(quán)又掌握在地方政府手中，農(nóng)民的靜坐和示威大都沒有經(jīng)過批準，地方政府基于這個理由對農(nóng)民進行阻撓，阻撓過程中發(fā)生沖突的現(xiàn)象十分常見。近年來，媒體曝光和網(wǎng)絡(luò)維權(quán)成為農(nóng)民維權(quán)的主要手段之一，而這兩種手段是間接地實現(xiàn)自身權(quán)利?！氨簧蠘恰笔录褪峭ㄟ^媒體曝光得到全國人民關(guān)注和國務(wù)院、國土資源部的高度重視并出臺了一系列糾偏措施才得以遏制。在湖北的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，B新村村民通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖的形式對政府相關(guān)工作人員違法打人和補償標準偏低的行為進行曝光，但是最終石沉大海；C社區(qū)農(nóng)民就新社區(qū)房屋質(zhì)量差、經(jīng)常停電等問題向鎮(zhèn)政府反映，但鎮(zhèn)政府并沒有采取措施，之后農(nóng)民拒交相關(guān)費用與鎮(zhèn)政府對抗。

3 農(nóng)民權(quán)益受損原因分析

3.1 現(xiàn)行土地制度的歧視性規(guī)定

《物權(quán)法》把宅基地使用權(quán)納入物權(quán)體系，將其歸類為用益物權(quán)，但是其只被賦予占有和使用兩項權(quán)能，收益這一用益物權(quán)的重要權(quán)能被忽視。而且《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)的規(guī)定只有四條，只是模糊性地將宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓交由土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返确珊蛧矣嘘P(guān)規(guī)定對宅基地使用權(quán)的行使和轉(zhuǎn)讓進行了諸多限制，嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地，這不僅凸顯了立法的城鄉(xiāng)二元特性，將農(nóng)民置于二等公民地位，而且宅基地使用權(quán)被禁錮，限制了宅基地城鄉(xiāng)之間的流動，使得部分權(quán)利被置于公共領(lǐng)域，導(dǎo)致地方政府可以利用行政手段侵占農(nóng)民土地權(quán)益。與此同時，法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)模糊規(guī)定由集體經(jīng)濟組織或者村委會代為行使，但一方面集體經(jīng)濟組織尚不是法人單位，且目前集體經(jīng)濟組織大多名存實亡，不具備任何功能；另一方面，由于在選舉以及權(quán)力運行過程中民主程序缺失，農(nóng)民無法對村委會實行有效監(jiān)督，村委會對農(nóng)村集體土地行使權(quán)利時難以體現(xiàn)農(nóng)民集體的意志和符合農(nóng)民集體的利益[22]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會關(guān)系千絲萬縷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以運用手中的各種“資源”，通過利益誘導(dǎo)和激勵機制，達到軟性支配村委會的目的[23]，在土地權(quán)利行使上村委會難免會為迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意愿而犧牲集體的利益。山東“被上樓”事件以及襄陽B新村項目中，就有農(nóng)民認為部分村委會扮演著地方政府“幫兇”的角色。

3.2 對地方政府公權(quán)力約束不力

法制化的今天，中國仍然保持著“強政府、弱社會”的格局，政府在社會經(jīng)濟活動中占據(jù)著主導(dǎo)性地位。目前的宅基地退出大多是由地方政府主導(dǎo)，地方政府在宅基地退出過程中既是裁判員又是運動員，在信息公開程度有限的情況下，其行為很難得到有效監(jiān)督。而且，中央政府與地方政府之間存在信息不對稱，中央政府對地方政府的監(jiān)督成本高、監(jiān)督力度有限，還普遍存在懲處機制不完善，在“權(quán)大于法”、官本位思想影響下，地方政府違背中央政府意志、踩法律和政策紅線的現(xiàn)象也并不鮮見。地方政府出于政績目的和對土地財政的依賴，為了獲得宅基地退出產(chǎn)生的巨額增值收益、獲取建設(shè)用地指標滿足城鎮(zhèn)發(fā)展需求和造新村打造政績工程，擴大宅基地退出范圍，甚至出現(xiàn)整村推進、整鎮(zhèn)推進現(xiàn)象。由于牽涉的農(nóng)戶數(shù)量大，為了保證工程順利進行，不可避免地要對部分“不配合”的農(nóng)民采取“非常”手段。而且，為了獲取更多的收益，地方政府減少給予農(nóng)民的補償，更不用說讓農(nóng)民和農(nóng)民集體分享增值收益。特別是一些財政實力較為薄弱但是發(fā)展步伐快、招商引資項目多的縣、鎮(zhèn)為了獲取建設(shè)用地指標使項目落地，對農(nóng)民的補償更是少之又少。此外，雖然國務(wù)院和國土資源部規(guī)定了增減掛鉤項目需要村民大會同意，但是實際執(zhí)行中這一過程卻走過場，地方政府阻塞了農(nóng)民參與宅基地退出的通道，更對農(nóng)民維權(quán)行為百般阻撓。

3.3 農(nóng)戶自身權(quán)利意識淡薄

由于部分農(nóng)民自身文化素質(zhì)不高，對相關(guān)法律知識缺乏了解，對權(quán)利認知不足，并不清楚自己享有哪些權(quán)利，甚至連權(quán)利被侵犯也不知道。筆者前期對鄂州、鐘祥、洪湖等地的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，90.4%的農(nóng)民對宅基地政策了解一點或完全不了解，73.7%的農(nóng)民不了解宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬。在A、B、C三個社區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對宅基地退出的普遍認知是拆遷，更加不清楚與增值收益和建設(shè)用地指標有關(guān)的情況。在咸寧市D新村，農(nóng)民原有住房為平房的需要繳納7.2萬元、原有住房為樓房的每戶需要繳納5.4萬元才能在新村獲得新房一套，農(nóng)民對此的普遍反映是這一政策好、繳納的費用也不多。另一方面，在長期的小農(nóng)思想使農(nóng)民習(xí)慣了忍讓和順從，在沒有遭遇生存危機的情況下他們不會輕言抗爭[24]。而且，農(nóng)民具有較強的“臣民意識”、“清官意識”，普遍缺乏參與意識、自主意識和利益表達意識，當(dāng)權(quán)益受到侵害時，他們不愿意在自愿的基礎(chǔ)上通過正當(dāng)渠道來表達自己的利益訴求[25]，只是寄希望于上級政府能發(fā)現(xiàn)目前的問題并采取措施。

4 保障農(nóng)戶權(quán)益的對策探討

4.1 宅基地制度重構(gòu)

宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民的重要權(quán)利，是農(nóng)民土地權(quán)益和財產(chǎn)的重要載體，也自然成為公民權(quán)的重要表現(xiàn)形式，重構(gòu)宅基地制度，強化宅基地使用權(quán)權(quán)能，也是強化農(nóng)民公民權(quán)，將農(nóng)民與市民置于同等地位。建議盡快修訂完善《物權(quán)法》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，賦予宅基地使用權(quán)收益權(quán)能和權(quán)利處分權(quán)，使宅基地使用權(quán)真正擁有用益物權(quán)的全部功能，允許宅基地使用權(quán)在規(guī)劃許可的情況下在城鄉(xiāng)居民之間合理流動，提高土地資源利用效率。顯化宅基地資產(chǎn)屬性，明確宅基地使用權(quán)是農(nóng)民個人的財產(chǎn)，強化宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的功能，立法中要著重體現(xiàn)用益物權(quán)人的意志，弱化本來就不完善的集體土地所有權(quán)，減少村委會對農(nóng)民權(quán)利行使的影響。

4.2 優(yōu)化宅基地利用

4.2.1 建立宅基地市場化配置機制 建立宅基地市場化配置機制，是通過市場力量實現(xiàn)宅基地的優(yōu)化配置，減少行政手段推動的宅基地退出。參照土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的經(jīng)驗，在區(qū)位、市場條件具備的地區(qū)試點將宅基地使用權(quán)的取得權(quán)和使用權(quán)相分離，即宅基地使用權(quán)仍舊只能由農(nóng)村集體成員獲得、歸屬集體成員所有，農(nóng)民可以將宅基地使用權(quán)的居住功能在一定年期內(nèi)讓渡給他人，由他人在宅基地上興建住房。這樣一方面可以滿足城市居民到鄉(xiāng)村居住體會鄉(xiāng)村優(yōu)美自然風(fēng)光的需求，另一方面農(nóng)民由此可以獲得收益幫助其在城市定居。

4.2.2 強化規(guī)劃引導(dǎo)作用 嚴格遵守集約節(jié)約利用土地和保護耕地的原則，做好包括房屋布局、建筑風(fēng)格、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃在內(nèi)的農(nóng)村居民點規(guī)劃，完善居民點內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)。強化規(guī)劃引導(dǎo)作用，強制限制有建新房需求的農(nóng)民只能在規(guī)劃區(qū)內(nèi)按照規(guī)劃建房，且繳納一定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用。目前不在規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房屋，宅基地使用權(quán)人愿意退出并符合“一戶一宅”的，可退出現(xiàn)有宅基地并在規(guī)劃區(qū)內(nèi)置換獲得新的宅基地；不愿意退出的，可以在宅基地使用權(quán)滅失后由集體收回并復(fù)墾為耕地。這樣一方面避免大拆大建現(xiàn)象的出現(xiàn)，減少資源浪費，另一方面經(jīng)過一個可能長達幾十年的長期過程，逐步實現(xiàn)宅基地有效利用。

4.3 規(guī)范政府公權(quán)力行使

規(guī)范政府公權(quán)力的行使，一方面要運用法律法規(guī)對政府行為進行限制，另一方面要消除政府侵犯農(nóng)民利益的動力。第一，要強化國家法律法規(guī)對政府的制約，即要使政府工作人員做到依法行政，在廣大政府工作人員中樹立牢固的依法行政意識，破除官本位思想。強化問責(zé)機制，加大處罰力度，對于違反規(guī)章制度的要按照規(guī)章制度予以懲處，違反法律法規(guī)的，特別是宅基地退出過程中部分政府工作人員對農(nóng)民人身的非法拘禁、人格尊嚴的踐踏和對其房屋的強制拆除等，要按照法律法規(guī)由司法機關(guān)對相關(guān)責(zé)任人予以嚴厲處罰。第二，要發(fā)揮各類監(jiān)督機制的作用，即要發(fā)揮各級人大、信訪部門、媒體對政府公權(quán)力行使的監(jiān)督。各級人大要發(fā)揮對行政機關(guān)及其工作人員違法違規(guī)行為的監(jiān)督和罷免作用，對不依法行政的官員予以問責(zé)和罷免；信訪部門要充分重視農(nóng)民上訪，對于農(nóng)民反映的問題經(jīng)核實后應(yīng)盡快予以辦理；發(fā)揮媒體受眾廣和輿論監(jiān)督的優(yōu)勢，對政府工作人員違法違規(guī)行為及時予以曝光。第三，要減輕地方政府對土地財政的依賴。合理劃分政府縱向的財權(quán)和事權(quán)，該由上級政府負擔(dān)的事務(wù)上級政府要承擔(dān)起來。進行稅制改革，在條件許可的情況下，設(shè)立城鄉(xiāng)一體的房地產(chǎn)保有稅，不僅對市民也對農(nóng)民一戶多宅的行為進行征稅，這樣既增加地方政府收入來源也可以促進土地的有效利用。第四，要改變當(dāng)前以GDP和經(jīng)濟發(fā)展為核心的官員考核機制，將農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展情況以及農(nóng)民民生狀況納入考核指標體系，建立農(nóng)民參與的官員考核機制，對農(nóng)民滿意度低的官員進行問責(zé)甚至淘汰，進一步約束官員行為。

4.4 農(nóng)民公民權(quán)主體培育

保障農(nóng)民權(quán)益，既有賴于制度建設(shè)，也要從農(nóng)民自身做起，加強農(nóng)民權(quán)利意識。首先要提高農(nóng)民的文化素質(zhì)。隨著目前與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化相關(guān)的政策措施的推行，國家對農(nóng)村教育投入力度不斷加大，農(nóng)民的文化水平逐漸提高，并且隨著信息技術(shù)的發(fā)展，農(nóng)民獲取知識越來越便捷。而且，農(nóng)民收入不斷提高，城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療、養(yǎng)老保障體系的逐步構(gòu)建，戶籍制度的城鄉(xiāng)二元限制在被逐步打破，城鄉(xiāng)二元的社會分割和身份歧視正在逐步消除，農(nóng)民社會地位正在逐步提高，與農(nóng)民切身利益相關(guān)的農(nóng)村集體土地價值也在逐步顯化，隨之而來的必然是素質(zhì)的提高、權(quán)利意識的覺醒和維權(quán)能力的提升。其次，要加大政策和法律法規(guī)宣傳力度。結(jié)合目前的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作進行與宅基地相關(guān)的政策和法律法規(guī)知識宣傳，特別是在推行宅基地退出的地區(qū)，讓農(nóng)民更充分了解宅基地相關(guān)政策和法律法規(guī)知識。

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