塔里木河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探

王光焰

【摘要】塔河近期綜合治理項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，特別是流域水資源管理體制改革以來(lái)，塔河治理工作取得了世人矚目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和生態(tài)效益，流域水資源統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌兼顧、和諧發(fā)展、全面發(fā)展的思想逐步深入人心，大局意識(shí)、全局意識(shí)、節(jié)約用水和限額用水意識(shí)逐步增強(qiáng)。但是，流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境用水矛盾依然存在，搶占、擠占生態(tài)水現(xiàn)象頻發(fā)，其所帶來(lái)的環(huán)境干擾引發(fā)生態(tài)退化，成為流域可持續(xù)發(fā)展的重大障礙，威脅流域發(fā)展安全，增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)成本，導(dǎo)致了生態(tài)恢復(fù)重建與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，為此，筆者借鑒福建省、黑河流域、新安江流域經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合塔河流域?qū)嶋H，對(duì)塔里木河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行初探。

【關(guān)鍵詞】塔里木河；生態(tài)；補(bǔ)償；機(jī)制

1、塔河流域流域占用生態(tài)水補(bǔ)償機(jī)制

目前，塔里木河流域水資源管理存在的突出問(wèn)題之一是搶占生態(tài)用水，威脅著流域生態(tài)環(huán)境。這個(gè)突出問(wèn)題反映了我們目前在流域水資源管理和生態(tài)保護(hù)方面還存在著一些政策缺位，特別是有關(guān)流域生態(tài)建設(shè)和水資源管理的經(jīng)濟(jì)政策嚴(yán)重短缺，使得生態(tài)效益及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益在保護(hù)者與受益者，受益者與受害者之間的不公平分配。導(dǎo)致了受益者無(wú)償占有，未能承擔(dān)破壞生態(tài)的責(zé)任和成本；受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，挫傷了節(jié)約用水和保護(hù)生態(tài)的積極性。這種生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的扭曲，不僅使流域的生態(tài)保護(hù)和水資源管理面臨很大困難，而且也影響了地區(qū)之間以及利益相關(guān)者之間的和諧。按照 “誰(shuí)破壞誰(shuí)治理、誰(shuí)占用誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，提出建立和實(shí)施塔里木河流域生態(tài)水量占用補(bǔ)償機(jī)制，制定《塔里木河流域生態(tài)水占用補(bǔ)償費(fèi)征收管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。對(duì)占用塔里木河流域生態(tài)水量的，按下列標(biāo)準(zhǔn)累進(jìn)加價(jià)征收生態(tài)水量占用補(bǔ)償費(fèi)：超限額10%以?xún)?nèi)的部分按其當(dāng)?shù)厮畠r(jià)的3倍繳納生態(tài)水量占用補(bǔ)償費(fèi)；超限額10%—20%的部分按其當(dāng)?shù)厮畠r(jià)的6倍繳納生態(tài)水量占用補(bǔ)償費(fèi)；超限額20%以上的部分按其當(dāng)?shù)厮畠r(jià)的10倍繳納生態(tài)水量占用補(bǔ)償費(fèi)。未經(jīng)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)，對(duì)擅自擠占生態(tài)水的單位和個(gè)人，按其當(dāng)?shù)厮畠r(jià)的15倍繳納生態(tài)水量占用補(bǔ)償費(fèi)。

通過(guò)該機(jī)制的實(shí)行，對(duì)塔里木河流域內(nèi)部分州、地、兵團(tuán)師和用水單位搶占擠占生態(tài)水的情況，實(shí)施強(qiáng)制性補(bǔ)償?shù)恼叽胧?。征收塔里木河流域生態(tài)水量占用補(bǔ)償費(fèi)，建立和實(shí)施生態(tài)水補(bǔ)償機(jī)制后，對(duì)搶占擠占生態(tài)水的單位，除了在流域內(nèi)通報(bào)批評(píng)外，由塔里木河流域管理局代表政府強(qiáng)制要求占用者按累進(jìn)加價(jià)的方法和規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)交納生態(tài)水量占用補(bǔ)償費(fèi)。使占用者要付出高額的代價(jià)，無(wú)利可圖，節(jié)約用水、不超用水者不吃虧，就能維護(hù)流域水資源有序管理，統(tǒng)籌兼顧，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

征收流域生態(tài)水量占用補(bǔ)償費(fèi)是一種政府強(qiáng)制措施，具有懲罰性質(zhì)，其征收決定和繳納數(shù)額是塔里木河流域水利委員會(huì)確定的，由塔里木河流域管理局代表政府按年征收、管理和使用。對(duì)違反《辦法》規(guī)定拒不繳納生態(tài)占用補(bǔ)償費(fèi)的，由塔里木河流域管理局報(bào)自治區(qū)水行政主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)，或兵團(tuán)水利局、財(cái)政局，從其財(cái)政預(yù)算撥款或財(cái)政轉(zhuǎn)移支付款中抵扣。對(duì)搶占擠占生態(tài)水的單位，在進(jìn)行流域內(nèi)通報(bào)批評(píng)、追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的同時(shí)，還要責(zé)令其按當(dāng)?shù)厮M(fèi)的若干倍交納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)占用他人限額內(nèi)水量的，以其高位水價(jià)的若干倍給予補(bǔ)償。充分發(fā)揮水價(jià)的杠桿調(diào)節(jié)作用，強(qiáng)化人們的節(jié)約用水意識(shí)，促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。這個(gè)制度是有利于維護(hù)流域水資源統(tǒng)一有序管理，統(tǒng)籌兼顧、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的。

2、設(shè)立流域生態(tài)治理專(zhuān)項(xiàng)資金

借鑒國(guó)內(nèi)福建省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)，在塔里木河流域設(shè)立流域生態(tài)治理專(zhuān)項(xiàng)資金，由自治區(qū)人民政府或水利部每年投入一定的資金，用于支持塔里木河源流及塔里木河干流流域治理；由塔里木河流域管理局設(shè)立專(zhuān)戶(hù)管理，專(zhuān)項(xiàng)資金主要用于專(zhuān)款用于源流和干流上游年度整治計(jì)劃內(nèi)的項(xiàng)目，重點(diǎn)安排畜禽殖業(yè)污染治理、農(nóng)村垃圾處理、水源保護(hù)工程；工業(yè)染防治及污染源在線(xiàn)監(jiān)測(cè)監(jiān)控設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目。資金的撥付辦法參照財(cái)務(wù)的 “專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法”。

3、進(jìn)行流域生態(tài)功能區(qū)劃，確定產(chǎn)權(quán)主體

根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)和定位，對(duì)流域進(jìn)行生態(tài)功能區(qū)劃分，進(jìn)行分區(qū)管理建設(shè)。生態(tài)補(bǔ)償政策的制定首先要解決的兩個(gè)基本問(wèn)題是“為什么要補(bǔ)，誰(shuí)補(bǔ)給誰(shuí)”的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，而進(jìn)行流域生態(tài)功能區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)劃是準(zhǔn)確解決上述問(wèn)題的最好方法。生態(tài)功能區(qū)是通過(guò)系統(tǒng)分析生態(tài)系統(tǒng)空間分布特征，明確區(qū)域主要生態(tài)問(wèn)題、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性與生態(tài)敏感型空間分異規(guī)律，制定出來(lái)的區(qū)域生態(tài)功能分區(qū)方案。生態(tài)功能分區(qū)是確定優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區(qū)的基礎(chǔ)，四類(lèi)主體功能區(qū)是對(duì)生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位。只有清晰界定了接受或支付生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域或主體，才能明確各個(gè)功能區(qū)的職責(zé)，并據(jù)此制定本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，這是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的法律與政策依據(jù)。

4、廣泛吸收相關(guān)利益主體參與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的過(guò)程中要鼓勵(lì)相關(guān)利益群體充分參與其中。生態(tài)補(bǔ)償政策的根本目的是調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)背后相關(guān)利益者的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，進(jìn)而形成有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)機(jī)制。對(duì)于一個(gè)涉及眾多利益相關(guān)者的政策，要保證公平和合理，就必須讓利益相關(guān)各方公平參與。具體說(shuō)來(lái)，就是要針對(duì)不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境功能和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的差異來(lái)引導(dǎo)本地居民參與生態(tài)機(jī)制的建設(shè)中。比如對(duì)塔河干流經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以利用較為完善和開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)機(jī)制積極探索市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)姆绞?；?duì)源流地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)而言，在補(bǔ)償貧困地區(qū)居民因保護(hù)環(huán)境而犧牲的機(jī)會(huì)成本的同時(shí)，要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r吸納當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c發(fā)展與環(huán)境生態(tài)相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)補(bǔ)償區(qū)人民承擔(dān)生態(tài)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)項(xiàng)目來(lái)真正持久提高居民收入，環(huán)境脆弱的落后地區(qū)的生態(tài)保護(hù)才能可持續(xù)地發(fā)展下去。