總體規(guī)劃視角下三規(guī)合一與多規(guī)合一的關(guān)系

李會忠 梁思成 何 青

(1.武漢理工大設(shè)計(jì)研究院有限公司，湖北 武漢 430000；2.華中科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，湖北 武漢 430000； 3.湖北省發(fā)展規(guī)劃研究院有限公司，湖北 武漢 430000)

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總體規(guī)劃視角下三規(guī)合一與多規(guī)合一的關(guān)系

李會忠1梁思成2何 青3

(1.武漢理工大設(shè)計(jì)研究院有限公司，湖北 武漢 430000；2.華中科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，湖北 武漢 430000； 3.湖北省發(fā)展規(guī)劃研究院有限公司，湖北 武漢 430000)

介紹了多規(guī)合一的政治背景與理念生成背景，結(jié)合多規(guī)合一與三規(guī)合一的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，論述了規(guī)劃體系編制的層面及內(nèi)容，并分析了多規(guī)合一與三規(guī)合一的關(guān)系，為類似問題的研究提供了依據(jù)。

多規(guī)合一，三規(guī)合一，戰(zhàn)略性規(guī)劃，實(shí)施性規(guī)劃

1 多規(guī)合一的背景

1.1 政治背景

自20世紀(jì)80年代起，城市規(guī)劃的編制體系以及編制內(nèi)容隨著城市功能的擴(kuò)大以及城市各職能部門的增設(shè)而出現(xiàn)了很大的變化。至此，各職能部門為了更好的管理、規(guī)范各自領(lǐng)域的工作，先后編制了相承接的各類規(guī)劃。然而，由于規(guī)劃種類繁多以及各個部門規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)的不同，這些規(guī)劃逐漸顯露出各自為政，甚至相互矛盾問題。

我國自1990年起，為加強(qiáng)各個規(guī)劃之間的相互融合頒布出臺了多個法律法規(guī)以及相關(guān)政策文件(見表1)。

由此可見，從政治背景來看，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，國家層面也意識到在實(shí)際的工作中各層次規(guī)劃由于主體、管理、編制等方面問題，導(dǎo)致指導(dǎo)性與實(shí)施性大打折扣，由此從2012年以后，規(guī)劃的融合成為國家重點(diǎn)推進(jìn)的工作之一。

1.2 理念生成背景

自《城市規(guī)劃法》發(fā)布之后，我國就踏上了探索各類規(guī)劃相融合的漫長道路，逐步提出了“兩規(guī)合一”“三規(guī)合一”“四規(guī)合一”以及“多規(guī)合一”等多個融合理念(見表2)。

由表2隱約可見，從“兩規(guī)合一”到“多規(guī)合一”是一個不斷加“佐料”的過程。由最開始的城市總體規(guī)劃、土地總體利用規(guī)劃，到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，再到加入環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，最后到整合各類專項(xiàng)規(guī)劃。

城市的發(fā)展是涉及各個方面的，需要各類規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，但是一個健康的城市發(fā)展需要一個良好的頂層設(shè)計(jì)，而頂層設(shè)計(jì)往往是宏觀的，具有戰(zhàn)略性作用的，而各類引導(dǎo)、控制、實(shí)施性規(guī)劃更多是對頂層設(shè)計(jì)的落實(shí)。

2 相關(guān)實(shí)踐探索

2.1 三規(guī)合一實(shí)踐

自2003年起，國家發(fā)改委在江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市等六個地市縣逐步試點(diǎn)了國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“三規(guī)合一”。

表1 多規(guī)合一政策文件一覽表

至2008年年底，上海市以市土地利用規(guī)劃編制為契機(jī)，由合并后的市規(guī)劃國土資源管理局開展“兩規(guī)合一”的規(guī)劃編制工作，在嘉定、青浦兩區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。并于后續(xù)開展了土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的“三規(guī)合一”試點(diǎn)工作。

表2 多規(guī)合一概念生產(chǎn)一覽表

自2012年10月起，廣州市圍繞“一個城鄉(xiāng)空間，一個空間規(guī)劃”，全面啟動了“三規(guī)合一”工作，形成“五個一”的成果。通過充分協(xié)調(diào)發(fā)改、規(guī)劃、國土三大部門規(guī)劃的目標(biāo)、政策、空間和行動，實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)發(fā)展意圖和重大項(xiàng)目的順利實(shí)施。通過提高規(guī)劃管控能力來實(shí)現(xiàn)“一張圖”管控，通過盤活存量土地資源來倒逼城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，通過優(yōu)先保護(hù)生態(tài)環(huán)境來劃定城市的開發(fā)邊界和基本生態(tài)控制線等等。

2.2 多規(guī)合一實(shí)踐

2014年3月，廈門市啟動了涉及發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等多個部門的“多規(guī)合一”工作。目前，已完成“一張藍(lán)圖”的編制，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)筑了“一個平臺”，推行審批了“一張表格”以及正逐步完善與之配套的“運(yùn)行機(jī)制”。在工作組織上，廈門市建立了“領(lǐng)導(dǎo)小組—領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室—專責(zé)小組—技術(shù)單位”的管理體系；在平臺搭建上，依托廈門市政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)總線，搭建了市級業(yè)務(wù)協(xié)同平臺；在審批制度上，建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行了統(tǒng)一受理和審批的制度。

2.3 小結(jié)

從“兩規(guī)合一”到“多規(guī)合一”的實(shí)踐基本可以總結(jié)為表3。

表3 多規(guī)合一試點(diǎn)城市一覽表

根據(jù)表3分析，其政策的傾向、理論的實(shí)踐以及理論的生成在時(shí)間上基本是正相關(guān)的。由此可見，政策的導(dǎo)向和頂層的設(shè)計(jì)在城市理論的發(fā)展過程中是重要影響因素。

3 規(guī)劃構(gòu)架與思考

3.1 規(guī)劃編制體系

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系編制主要分為戰(zhàn)略性規(guī)劃與實(shí)施性規(guī)劃兩個層面，其中戰(zhàn)略規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃以總體規(guī)劃為主，實(shí)施性規(guī)劃以詳細(xì)規(guī)劃為主。

3.1.1 戰(zhàn)略性規(guī)劃

城市發(fā)展戰(zhàn)略：指對城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的發(fā)展所作的全局性、長遠(yuǎn)性和綱領(lǐng)性的謀劃。其核心是要解決一定時(shí)期的城市發(fā)展目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)的途徑[1]。

對于城市的發(fā)展而言，其最重要的戰(zhàn)略性規(guī)劃為國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃。

3.1.2 實(shí)施性規(guī)劃

實(shí)施性規(guī)劃：指對城市建設(shè)所作的指導(dǎo)性、落地性的規(guī)定。其核心是為城市建設(shè)的項(xiàng)目提供建設(shè)要求，以防建設(shè)市場的市場失靈。

對城市建設(shè)而言，其最重要的實(shí)施性規(guī)劃為控制性詳細(xì)規(guī)劃及修建性詳細(xì)規(guī)劃。

3.1.3 小結(jié)

從城市總體規(guī)劃的視角來看，詳細(xì)規(guī)劃是總體規(guī)劃的具體實(shí)施階段，但是由于目前城市功能的多樣性，因此從總體規(guī)劃的宏觀戰(zhàn)略到詳細(xì)規(guī)劃的微觀實(shí)施就有一定的缺失。另外受到行政管轄的獨(dú)立性影響，各個部門為能更好的實(shí)施其本職工作而編制了各類專項(xiàng)規(guī)劃，而此類規(guī)劃的編制很好的補(bǔ)充了戰(zhàn)略性規(guī)劃與實(shí)施性規(guī)劃的空隙。

3.2 總體規(guī)劃的內(nèi)容與層次

3.2.1 規(guī)劃內(nèi)容

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

另外還規(guī)定，城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括各類專項(xiàng)規(guī)劃等[2]。

由此可見，各類專項(xiàng)規(guī)劃隸屬于城市總體規(guī)劃的編制內(nèi)容之內(nèi)。

3.2.2 規(guī)劃層次

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及各類專項(xiàng)規(guī)劃屬于同一層次而不同層面的規(guī)劃。

道路、生態(tài)、綠地等專項(xiàng)規(guī)劃的編制需要以城市總體規(guī)劃作為上位依據(jù)。但是，各類專項(xiàng)規(guī)劃并不直接作為實(shí)施性規(guī)劃直接指導(dǎo)城市建設(shè)。

在實(shí)際的規(guī)劃編制當(dāng)中，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，功能的豐富化以及相對應(yīng)擴(kuò)大的工作量，城市總體規(guī)劃已無法完全切實(shí)達(dá)到各類專項(xiàng)規(guī)劃的深度，因此，各個城市根據(jù)城市總體規(guī)劃的綱領(lǐng)單獨(dú)編制了各類專項(xiàng)規(guī)劃，從而形成了引導(dǎo)性規(guī)劃，成為戰(zhàn)略性規(guī)劃到實(shí)施性規(guī)劃的過渡帶。

至此，整個規(guī)劃層次就由戰(zhàn)略性規(guī)劃、實(shí)施性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略性規(guī)劃、引導(dǎo)性規(guī)劃和實(shí)施性規(guī)劃。

3.2.3 小結(jié)

根據(jù)城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容來看，各類專項(xiàng)規(guī)劃的編制是以城市總體規(guī)劃中對專項(xiàng)的戰(zhàn)略性要求進(jìn)行深化處理的結(jié)果。因此，城市總體規(guī)劃，是各類專項(xiàng)規(guī)劃的上位規(guī)劃，而從各類規(guī)劃的層次來看，整體的體系就成為戰(zhàn)略性規(guī)劃，是引導(dǎo)性規(guī)劃的上位依據(jù)，引導(dǎo)性規(guī)劃是實(shí)施性規(guī)劃的上位依據(jù)。

4 “三規(guī)合一”與“多規(guī)合一”的關(guān)系

4.1 從“兩規(guī)合一”到“多規(guī)合一”的思考

1)從法律的角度出發(fā)。

城市規(guī)劃編制工作以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為最高法律依據(jù)，但隨著實(shí)際需求的轉(zhuǎn)變，《城市規(guī)劃法》也改編為了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，與此同時(shí)，城市總體規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系也發(fā)生了變化。

《城市規(guī)劃法》規(guī)定城市總體規(guī)劃需要與區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等規(guī)劃相協(xié)調(diào)。但隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城鄉(xiāng)獨(dú)立逐漸向城鄉(xiāng)融合方向轉(zhuǎn)變，《城市規(guī)劃法》也相應(yīng)變?yōu)榱恕冻青l(xiāng)規(guī)劃法》，并在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》內(nèi)明確指出城市總體規(guī)劃需要以國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，且與土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

由此可見從法律層面上來看，城市總體規(guī)劃一直都不是以獨(dú)立的規(guī)劃存在于規(guī)劃編制體系之內(nèi)，而是一個需要多方協(xié)調(diào)，各類規(guī)劃形成具有層次關(guān)系的編制內(nèi)容。

2)從概念入手。

“三規(guī)合一”的主體在于國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的合一，而三個規(guī)劃編制所確定的結(jié)果不同。國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃主要確定城市的發(fā)展目標(biāo)；城市總體規(guī)劃主要確定城市的發(fā)展邊界與方向；土地利用規(guī)劃主要確定城市的用地發(fā)展指標(biāo)。

從“兩規(guī)合一”和“多規(guī)合一”的概念來看，兩者最大的區(qū)別就在于國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃的融入。而在實(shí)際中，城市總體規(guī)劃的編制在很大程度上參考了國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃，并將以國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃為發(fā)展目標(biāo)的理念融入到了規(guī)劃的編制之中，可以說“兩規(guī)合一”是“三規(guī)合一”編制的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

對于“多規(guī)合一”而言，其編制的主要內(nèi)容是環(huán)境專項(xiàng)規(guī)劃、道路專項(xiàng)規(guī)劃以及市政專項(xiàng)規(guī)劃等能直接指導(dǎo)城市某方面建設(shè)與控制的引導(dǎo)性規(guī)劃。但各類專項(xiàng)規(guī)劃在城市總體規(guī)劃中已多有提及，且以發(fā)展戰(zhàn)略的角度提出了一定的原則、目標(biāo)和措施，因此“三規(guī)合一”就成為了“多規(guī)合一”的上位規(guī)劃，成為指導(dǎo)“多規(guī)合一”編制的重要依據(jù)之一。

3)從實(shí)際切入。

自2003年起，“三規(guī)合一”已從理論探究進(jìn)入實(shí)際探索的階段。以上海市、廣州市、江蘇蘇州市等多地的試點(diǎn)實(shí)踐來看，“三規(guī)合一”的主要問題在于規(guī)劃的矛盾、用地效率低以及生態(tài)用地保護(hù)不足等方面，而這些問題的癥結(jié)點(diǎn)也主要在于建設(shè)用地與非建設(shè)用地在土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃中的矛盾。因此“三規(guī)合一”解決問題的手段還是在于“空間規(guī)劃”的部分，以此來實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃在用地方面的融合。

從“多規(guī)合一”的方面來看，目前廈門市的措施主要體現(xiàn)在構(gòu)建“空間規(guī)劃體系”以及完善“審批改革制度”兩方面，其側(cè)重點(diǎn)主要用于建設(shè)項(xiàng)目的落地，以及讓建設(shè)單位在城鄉(xiāng)空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一受理和審批。

因此可以說，“三規(guī)合一”體系的建設(shè)主要在于空間發(fā)展的合理性、合法性以及科學(xué)性；而“多規(guī)合一”體系的設(shè)立主要在于其實(shí)施性，即讓建設(shè)項(xiàng)目更容易的落地。

4)小結(jié)。

從概念、法律以及實(shí)際工作來看，三規(guī)合一都是目前規(guī)劃發(fā)展的重要趨勢之一，而且三者之間的作用關(guān)系也因各自的規(guī)劃層次直接相關(guān)。三規(guī)合一重點(diǎn)在于城市發(fā)展戰(zhàn)略的融合與協(xié)調(diào)，多規(guī)合一重點(diǎn)在于為項(xiàng)目落地做好前期的相關(guān)工作。

4.2 三規(guī)合一與多規(guī)合一的邏輯關(guān)系

三規(guī)合一與多規(guī)合一的邏輯關(guān)系見圖1。

三規(guī)合一與多規(guī)合一的關(guān)系主要在于規(guī)劃層次與層面的不同。“三規(guī)合一”主要在戰(zhàn)略層面上對城市的目標(biāo)和空間發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌考慮；“多規(guī)合一”是在戰(zhàn)略指導(dǎo)下的引導(dǎo)層面，是戰(zhàn)略層面和規(guī)劃實(shí)施層面的銜接與過渡，具體關(guān)系見圖1。

4.3 三規(guī)合一與多規(guī)合一的內(nèi)涵

1)三規(guī)合一。

就以上論述來看，“三規(guī)合一”主要是在戰(zhàn)略層面上的規(guī)劃統(tǒng)一，其主旨在于將城市的發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模、方向和用地指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一，從而避免三者之間的矛盾與對立。

三者之間的邏輯關(guān)系應(yīng)為：國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃是三規(guī)合一的綱領(lǐng)，城市總體規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)該綱領(lǐng)的手段與方法，土地利用規(guī)劃是綱領(lǐng)實(shí)施的保證。

2)多規(guī)合一。

“多規(guī)合一”是城市規(guī)劃體系中的引導(dǎo)性規(guī)劃，其意義主要在于保證詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施。其中道路、市政、環(huán)境等規(guī)劃是相互平行的規(guī)劃，各類專項(xiàng)規(guī)劃均對詳細(xì)規(guī)劃具有引導(dǎo)和控制作用，而控制性詳細(xì)規(guī)劃正是“多規(guī)合一”成果的集中體現(xiàn)。

5 結(jié)語

“三規(guī)合一”和“多規(guī)合一”是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系下不同層面的編制內(nèi)容?！叭?guī)合一”屬于城市戰(zhàn)略性規(guī)劃，旨在保證城市空間發(fā)展戰(zhàn)略與用地指標(biāo)、發(fā)展方向保持一致，防止土地使用市場的市場失靈?！岸嘁?guī)合一”屬于城市引導(dǎo)性規(guī)劃，旨在其對控制性詳細(xì)規(guī)劃的引導(dǎo)，以保證實(shí)際項(xiàng)目的實(shí)施性。

在目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系下，建議將“三規(guī)合一”和“多規(guī)合一”作為兩個層面分開編制，并形成一套由“戰(zhàn)略規(guī)劃—引導(dǎo)規(guī)劃—實(shí)施規(guī)劃”為線索的規(guī)劃編制方法。

[1] 吳志強(qiáng)，李德華.城市規(guī)劃原理[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2010:257.

[2] 城鄉(xiāng)規(guī)劃法[S].

On relationship between integration of three regulations and integration of multiple regulations under overall planning

Li Huizhong1Liang Sicheng2He Qing3

(1.DesignandResearchInsituteLimitedCompany,WuhanUniversityofTechnology,Wuhan430000,China; 2.ArchitectureandUrbanPlanningCollege,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan430000,China; 3.HubeiDevelopmentandPlanningResearchInstituteCo.,Ltd,Wuhan430000,China)

The paper introduces the political background and ideas of the integration of multiple regulations, indicates the layers and contents for the planning system compilation by combining with the practical experience for the two integrations, and analyzes their relations, so as to provide some reference for the research on related topics.

integration of multiple regulations, integration of three regulations, strategic planning, implementation planning

1009-6825(2016)24-0023-03

2016-06-11

李會忠(1991- )，男，助理工程師； 梁思成(1991- )，男，在讀碩士； 何 青(1991- )，女，助理工程師

TU984

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