以動(dòng)態(tài)治理推進(jìn)教育現(xiàn)代化

鄧云鋒/山東省青島市教育局局長(zhǎng)

以動(dòng)態(tài)治理推進(jìn)教育現(xiàn)代化

鄧云鋒/山東省青島市教育局局長(zhǎng)

鄧云鋒

治理現(xiàn)代化是一個(gè)不斷提升的歷史進(jìn)程，在這個(gè)進(jìn)程中，“現(xiàn)代化”呈現(xiàn)的是一個(gè)不斷變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程，這就要求“治理”要更加科學(xué)、更加民主，同時(shí)也要更加制度化、規(guī)范化和程序化。為此，以動(dòng)態(tài)治理方式推進(jìn)改革，為教育治理現(xiàn)代化提供了方法論?；谝陨险J(rèn)識(shí)，青島以動(dòng)態(tài)治理現(xiàn)代化為深化教育領(lǐng)域綜合改革的著力點(diǎn)，加強(qiáng)教育供給側(cè)改革，全面推進(jìn)依法治教、依法治校，深入推進(jìn)管辦評(píng)分離和辯證聯(lián)動(dòng)，加快建立現(xiàn)代學(xué)校制度，初步構(gòu)建了新型區(qū)域治理格局和政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系。

以“育人為本”的價(jià)值取向，推進(jìn)政府現(xiàn)代化

教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，所有的改革均圍繞“育人”這個(gè)中心，脫離這個(gè)中心無(wú)疑是無(wú)本之木。青島市教育綜合改革頂層設(shè)計(jì)聚集“育人”這個(gè)總目標(biāo)，以“增內(nèi)涵、提質(zhì)量，努力教好每一位學(xué)生”“重師德、強(qiáng)師能，努力發(fā)展好每一位教師”“擴(kuò)增量、改存量，努力辦好每一所學(xué)校”為創(chuàng)新育人模式改革的著力點(diǎn)，促進(jìn)人才培養(yǎng)的多樣化。朝著這個(gè)目標(biāo)，為了高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，青島市在推進(jìn)區(qū)域教育治理現(xiàn)代化過(guò)程中，首先把實(shí)現(xiàn)政府現(xiàn)代化作為重點(diǎn)，突出與政府密切相關(guān)的教育治理理念現(xiàn)代化、教育治理機(jī)制現(xiàn)代化和教育治理主體現(xiàn)化代的改革，調(diào)整自身的職能范圍，構(gòu)建尋求多方參與的管理格局，向法治化、服務(wù)型的現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)變，以期更好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和服務(wù)公眾的需求，實(shí)現(xiàn)“教好每一個(gè)學(xué)生”。

轉(zhuǎn)變自身職能，促進(jìn)政府現(xiàn)代化。轉(zhuǎn)變政府職能是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)性工程，這一過(guò)程中，政府既是改革者也是被改革對(duì)象。政府職能轉(zhuǎn)變是政府在職能和運(yùn)行機(jī)制上的根本轉(zhuǎn)型，一方面需要以創(chuàng)新的思路、改革的辦法、革故鼎新的勇力，探索適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的政府管理新機(jī)制；另一方面要將依法行政作為政府工作的根本準(zhǔn)則和基本要求。青島市把轉(zhuǎn)變政府管理職能作為教育改革的突破口，一是堅(jiān)持依法行政，建立健全地方教育法規(guī)體系，大力強(qiáng)化行政執(zhí)法職能，來(lái)推進(jìn)政府現(xiàn)代化進(jìn)程。二是理順關(guān)系、簡(jiǎn)政放權(quán)，從“劃船者”轉(zhuǎn)向“掌舵者”，從“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)向“裁判員”，從“全能政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”，實(shí)現(xiàn)政府由微觀管理到宏觀管理的轉(zhuǎn)變。三是轉(zhuǎn)變管理方式，運(yùn)用綜合政策工具（如法律、規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、督導(dǎo)）進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督，并實(shí)行問(wèn)責(zé)機(jī)制。切實(shí)發(fā)揮了政府在教育治理中的宏觀主導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督服務(wù)作用。

尋求多方參與的現(xiàn)代政府管理新格局。政府現(xiàn)代化是改革成功的關(guān)鍵因素，而改革進(jìn)入深水區(qū)的當(dāng)下，則強(qiáng)調(diào)改革的綜合性和系統(tǒng)性設(shè)計(jì)。教育改革不只是教育部門的職能，需要各政府部門的協(xié)同參與及配合。青島市為了進(jìn)一步優(yōu)化體制環(huán)境，切實(shí)保障教育優(yōu)先發(fā)展，一是成立市政府主要負(fù)責(zé)人任委員會(huì)主任的青島市教育督導(dǎo)委員會(huì)；二是出臺(tái)了18條促進(jìn)教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展的意見，建立由教育、財(cái)政、規(guī)劃等多部門共同參與的協(xié)作機(jī)制；三是鼓勵(lì)多元主體參與辦學(xué)，積極吸納社會(huì)機(jī)構(gòu)、家庭、社區(qū)的加入，使社會(huì)的相關(guān)方都能參與到教育的改革中來(lái)，為實(shí)現(xiàn)共同“育人”提供了保障。

構(gòu)建“管辦評(píng)”分離且辯證統(tǒng)一的區(qū)域教育治理新格局

“管辦評(píng)”分離是教育體制改革的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)，是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的必然選擇，是理順教育治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)制度安排。青島市在區(qū)域教育治理過(guò)程中，把握住了放權(quán)、授權(quán)、監(jiān)權(quán)之間的關(guān)系。在政府放權(quán)、社會(huì)評(píng)價(jià)的路徑中，將辦學(xué)的自主權(quán)交給學(xué)校，大力培育社會(huì)評(píng)價(jià)市場(chǎng)，將評(píng)價(jià)權(quán)交給社會(huì)；做好宏觀統(tǒng)籌， 引領(lǐng)學(xué)校實(shí)施內(nèi)部治理變革，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力，切實(shí)提升辦學(xué)質(zhì)量和水平，并初步建構(gòu)了“管辦評(píng)”分離且辯證統(tǒng)一的治理體系，從而創(chuàng)造了良好的區(qū)域制度環(huán)境和教育生態(tài)，有效促進(jìn)了青島市教育公共治理格局的形成和發(fā)展。

（一）“管”要放權(quán)：重新劃分管理權(quán)限，由事無(wú)巨細(xì)微觀的“全能管”，向宏觀的“有限管”轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)政府低效的一個(gè)重要原因就是其忙于“劃槳”，而忘了“掌舵”，導(dǎo)致教育管辦不分、政校不分、社會(huì)評(píng)價(jià)作用不彰顯，由此可見，政府應(yīng)從“全面管”向“有限管”轉(zhuǎn)變。青島市在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，制定了權(quán)力清單，逐漸由“集權(quán)”向“分權(quán)”轉(zhuǎn)變。

制定行政權(quán)力清單。青島市借鑒了上海自貿(mào)區(qū)改革的做法，制定了行政權(quán)力清單，依法梳理行政審批、行政處罰、評(píng)估、獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目等管理行為，明確教育行政部門權(quán)力事項(xiàng)70項(xiàng)，責(zé)任事項(xiàng)7項(xiàng)，服務(wù)事項(xiàng)13項(xiàng)，逐一規(guī)范辦事依據(jù)、條件和程序。

探索實(shí)施負(fù)面清單管理。青島市教育局設(shè)置了遵紀(jì)守法、廉政建設(shè)、課程實(shí)施、師德師風(fēng)、學(xué)校安全等42項(xiàng)底線管理指標(biāo)，明確故意或者過(guò)失不履行、不正確履行職責(zé)等33項(xiàng)對(duì)校長(zhǎng)問(wèn)責(zé)的具體情形，保障學(xué)校依法自主辦學(xué)。

制定下放學(xué)校權(quán)力清單。著眼于學(xué)校依法自主辦學(xué)，青島市教育行政部門梳理政校權(quán)責(zé)，把應(yīng)由學(xué)校自主管理的事項(xiàng)落實(shí)到學(xué)校。一是將副校長(zhǎng)聘任、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和中層干部聘任權(quán)交給學(xué)校；二是把教師的招聘權(quán)還給學(xué)校；三是把招生權(quán)還給學(xué)校；四是把課程設(shè)置、實(shí)施和教育教學(xué)管理權(quán)還給學(xué)校。五是把財(cái)政性經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理、校企合作還給學(xué)校，等等。青島市教育局給學(xué)校下放管理權(quán)14項(xiàng)，為現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)，為教育家辦學(xué)營(yíng)造了良好生態(tài)。

（二）“辦”要自主：調(diào)整學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)以《章程》為核心的現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)

學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)性和完善性，是政府放權(quán)的重要前提，是確保學(xué)校承接好所下放權(quán)力的關(guān)鍵，調(diào)整學(xué)校內(nèi)部結(jié)構(gòu)，健全學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)制首先要求學(xué)校建立科學(xué)合理的學(xué)校章程，建立依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度。青島市通過(guò)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，促進(jìn)學(xué)校依法自主辦學(xué)，為教師的專業(yè)化發(fā)展和學(xué)生的全面而又個(gè)性化成長(zhǎng)提供了良好平臺(tái)。

構(gòu)建以“學(xué)校憲法”——章程為核心的現(xiàn)代學(xué)校制度體系。青島市2014年啟動(dòng)的新一輪現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)將推進(jìn)《章程》建設(shè)作為學(xué)校治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作和保障，要求《章程》內(nèi)容要明確多元主體共同參與學(xué)校治理的基本原則，改變學(xué)?，F(xiàn)行的行政化管理體制；突出了學(xué)校自主辦學(xué)，要求明確學(xué)校重大權(quán)限決策和實(shí)施原則，健全辦學(xué)自主管理的制度體系，保障辦學(xué)自主權(quán)行使，初步形成了推動(dòng)和保障自主辦學(xué)的教育教學(xué)制度體系和治理機(jī)制。

規(guī)范學(xué)校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。為了健全決策程序，青島市要求學(xué)校在重大決策前，需履行公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體研究決定等程序；按規(guī)定需經(jīng)校務(wù)委員會(huì)、教代會(huì)、家委會(huì)等討論通過(guò)的事項(xiàng)，在校長(zhǎng)辦公會(huì)決策前，必須組織召開相應(yīng)會(huì)議專門聽取意見等。同時(shí)，在全市推行中小學(xué)法律顧問(wèn)制度，建立學(xué)校重大決策、重要合同和文件合法性審查機(jī)制，確保學(xué)校依法依規(guī)辦學(xué)。啟動(dòng)學(xué)校管理權(quán)限清單制度試點(diǎn)，逐項(xiàng)梳理三十余項(xiàng)學(xué)校管理權(quán)限的辦理依據(jù)和工作流程，并明確辦理機(jī)構(gòu)和職責(zé)，全面推動(dòng)學(xué)校管理權(quán)限依法、規(guī)范、公開運(yùn)行。

優(yōu)化學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。青島市教育行政部門在向?qū)W校下放自主權(quán)的同時(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)校長(zhǎng)向教師、學(xué)生、家長(zhǎng)和社會(huì)讓渡權(quán)力。為了推進(jìn)學(xué)校多元共治平臺(tái)建設(shè)，在全市推動(dòng)中小學(xué)建立了家長(zhǎng)委員會(huì)和校務(wù)委員會(huì)，逐步建立了教師、家長(zhǎng)、學(xué)生、社區(qū)代表和專家參與的學(xué)校治理機(jī)制。通過(guò)設(shè)置校長(zhǎng)學(xué)生助理、值周校長(zhǎng)，成立教師或?qū)W術(shù)委員會(huì)等，積極推動(dòng)實(shí)現(xiàn)學(xué)生自我管理，教師學(xué)術(shù)自治。

（三）“評(píng)”要民主：培育第三方評(píng)價(jià)市場(chǎng)，構(gòu)建科學(xué)的區(qū)域教育評(píng)價(jià)體系

教育評(píng)價(jià)是評(píng)價(jià)者圍繞一定的目標(biāo)，根據(jù)一定社會(huì)和教育的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，選用科學(xué)可行的方法和手段，以教育要素、過(guò)程和效果進(jìn)行價(jià)值判斷的活動(dòng)。評(píng)價(jià)既是對(duì)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)控的手段，又是為學(xué)校下一步發(fā)展指導(dǎo)方向，因此對(duì)學(xué)校的評(píng)價(jià)應(yīng)采用家長(zhǎng)、第三方專業(yè)人士等共同參與的方式。而就目前而言，第三方市場(chǎng)發(fā)育還不夠成熟，力量也相對(duì)薄弱，基于此，青島市順應(yīng)社會(huì)需求和教育改革發(fā)展的趨勢(shì)，積極培育第三方市場(chǎng)，堅(jiān)持政府督導(dǎo)和第三方評(píng)價(jià)并重，市民監(jiān)督和專家評(píng)估同步開展，構(gòu)建多元參與的現(xiàn)代教育評(píng)價(jià)體系。

建立科學(xué)的學(xué)校評(píng)價(jià)體系及督學(xué)制度。青島市注重同一性與差異性的結(jié)合，改變傳統(tǒng)的“一把尺子”衡量的督導(dǎo)方式，實(shí)施學(xué)校發(fā)展性督導(dǎo)評(píng)估，并開展學(xué)校辦學(xué)水平績(jī)效考核評(píng)估，研究開發(fā)了以學(xué)生發(fā)展為核心的《青島市中小學(xué)辦學(xué)評(píng)價(jià)體系》。建立了督學(xué)責(zé)任區(qū)制度，青島市將全市中小學(xué)劃分為若干督學(xué)責(zé)任區(qū)，每二至三所學(xué)校安排二至三位督學(xué)，對(duì)學(xué)校進(jìn)行常態(tài)性督導(dǎo)評(píng)估。

引導(dǎo)組織社會(huì)各界參與教育評(píng)價(jià)監(jiān)督和服務(wù)。將評(píng)價(jià)權(quán)和監(jiān)督權(quán)更多地交給社會(huì)，青島市建立完善教職工、學(xué)生、家長(zhǎng)、同行等組成的四位一體的學(xué)校評(píng)價(jià)機(jī)制，建成教育系統(tǒng)群眾滿意度網(wǎng)絡(luò)測(cè)評(píng)平臺(tái)，每年兩次向社會(huì)和學(xué)生家長(zhǎng)致信主動(dòng)征求意見建議，并開展群眾滿意度測(cè)評(píng)，讓評(píng)價(jià)更加科學(xué)、民主。

培育第三方市場(chǎng)，探索專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)教育機(jī)制。青島市積極培育高資質(zhì)、高信譽(yù)的教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，并研究教育督導(dǎo)第三方資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，引領(lǐng)第三方規(guī)范發(fā)展，積極探索開展第三方學(xué)校評(píng)估、教育質(zhì)量評(píng)價(jià)等。青島市教育局依托中國(guó)海洋大學(xué)組建 “青島市教育評(píng)估與質(zhì)量監(jiān)測(cè)中心”，試點(diǎn)開展教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)，并聘請(qǐng)市社情民意調(diào)查中心定期開展教育社會(huì)調(diào)查。

治理能力的提升，是推進(jìn)治理現(xiàn)代化的基石

科學(xué)、完善的制度體系，需要高效的執(zhí)行能力。教育家型教師和校長(zhǎng)是辦好學(xué)校和推進(jìn)變革的中堅(jiān)力量，是推進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。區(qū)域教育治理水平的高低，取決于區(qū)域教育家群體的辦學(xué)水平。青島市教育人才隊(duì)伍建設(shè)，以校長(zhǎng)職級(jí)制改革為突破口，從管理、培養(yǎng)、激勵(lì)三方面入手推進(jìn)系列綜合改革，構(gòu)建了推動(dòng)教育家辦學(xué)和教育家成長(zhǎng)的新型教育人才培養(yǎng)制度。

推進(jìn)人才管理制度改革。青島市自實(shí)施校長(zhǎng)職級(jí)制改革以來(lái)，取消了以往處級(jí)、副處級(jí)、科級(jí)的校長(zhǎng)“官銜”，代之以特級(jí)校長(zhǎng)、高級(jí)校長(zhǎng)、中級(jí)校長(zhǎng)、初級(jí)校長(zhǎng)四級(jí)十檔專業(yè)職級(jí)，讓真正熱愛(ài)教育、懂教育、愿意終生從事教育的人來(lái)辦教育。我國(guó)已進(jìn)入以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性改革新階段，校長(zhǎng)職級(jí)制改革，促進(jìn)了校長(zhǎng)職業(yè)化發(fā)展的同時(shí)，轉(zhuǎn)變了一個(gè)校長(zhǎng)有多個(gè)“婆家”的傳統(tǒng)管理方式，有助于推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，推進(jìn)了教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

完善教育家成長(zhǎng)激勵(lì)機(jī)制。以制定權(quán)力清單為契機(jī)，規(guī)范和完善教育學(xué)術(shù)類評(píng)定工作，設(shè)立六項(xiàng)學(xué)術(shù)性評(píng)獎(jiǎng)，形成鼓勵(lì)教育教學(xué)創(chuàng)新的教師激勵(lì)機(jī)制和學(xué)術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)制度，為教師搭建專業(yè)成長(zhǎng)的學(xué)術(shù)發(fā)展平臺(tái)。

構(gòu)建教育家培養(yǎng)體系。青島市實(shí)施了名師、名校長(zhǎng)培養(yǎng)工程，建立集教育教學(xué)、科研、培訓(xùn)等職能于一體的干部、教師合作共同體，促進(jìn)中青年骨干校長(zhǎng)和教師的不斷成長(zhǎng)。定期舉辦教育家成長(zhǎng)論壇，建立“全覆蓋、多層次、多元化”的教師學(xué)科素養(yǎng)提升平臺(tái)及教師全員培訓(xùn)體系，為校長(zhǎng)、教師搭建研討教育問(wèn)題、交流教育主張、展示教育改革創(chuàng)新成果的平臺(tái)。

讓教育回歸育人本原應(yīng)是區(qū)域教育永恒的價(jià)值追求，而對(duì)未來(lái)教育的預(yù)見，需要區(qū)域教育領(lǐng)導(dǎo)者具有遠(yuǎn)大的戰(zhàn)略思路，以及于動(dòng)態(tài)治理中的行動(dòng)智慧和不畏懼將來(lái)的勇氣。定云止水中，有鳶飛魚躍的景象，自然生態(tài)應(yīng)該如此，教育更應(yīng)如此，需要生動(dòng)氣象，而非枯寂沉悶。青島教育以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性制度改革作為攻艱克難的切入點(diǎn)，在推進(jìn)治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我們的改革探索仍然在路上。