在中國(guó)當(dāng)前同等發(fā)展階段時(shí)的美國(guó)環(huán)境保護(hù)措施研究

李麗平　李媛媛　高穎楠　李瑞娟

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京　100029)

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在中國(guó)當(dāng)前同等發(fā)展階段時(shí)的美國(guó)環(huán)境保護(hù)措施研究

李麗平李媛媛高穎楠李瑞娟

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京100029)

當(dāng)前我國(guó)環(huán)境污染治理對(duì)環(huán)境政策的需求巨大和迫切，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是制定和完善環(huán)境政策成本低廉但富有成效的重要途徑。美國(guó)的環(huán)境政策處于世界領(lǐng)先水平，也被實(shí)踐證明比較成功有效。研究美國(guó)的環(huán)保政策，不僅要研究現(xiàn)在的政策，更要研究美國(guó)在與中國(guó)同等發(fā)展階段上的環(huán)保政策。本文通過(guò)比較中國(guó)與美國(guó)以購(gòu)買力平價(jià)(PPP)為基礎(chǔ)的人均GDP，判定中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與美國(guó)20世紀(jì)70、80年代相當(dāng)。美國(guó)在此階段制定并實(shí)施了比較嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策，產(chǎn)生了良好的環(huán)境質(zhì)量改善效果，值得我國(guó)借鑒。中國(guó)的環(huán)境保護(hù)措施與美國(guó)的相比有領(lǐng)先，但更多是落后，針對(duì)美國(guó)改善環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)需要改進(jìn)環(huán)境政策。

同等發(fā)展階段；美國(guó)；環(huán)境保護(hù)措施

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直保持較高速度的增長(zhǎng)，這種增長(zhǎng)是靠犧牲環(huán)境為代價(jià)換取的，導(dǎo)致出現(xiàn)了十分嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)歷來(lái)看，其在發(fā)展過(guò)程中經(jīng)歷過(guò)環(huán)境問(wèn)題十分突出，后來(lái)采取改變發(fā)展方式和加強(qiáng)環(huán)境治理等措施，又回歸到良好的環(huán)境狀態(tài)。這種環(huán)境保護(hù)的歷程說(shuō)明，走工業(yè)化發(fā)展道路的國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中付出一定的環(huán)境代價(jià)，但隨著人類在環(huán)境問(wèn)題上積累的知識(shí)增多，后起的國(guó)家就可以汲取前人的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，盡量避免走這段“彎路”。因此，研究和借鑒國(guó)外環(huán)保措施和經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)當(dāng)前開展環(huán)境保護(hù)工作具有重要意義。縱觀國(guó)外的環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)的環(huán)境政策處于世界領(lǐng)先水平，其制定的目標(biāo)是“有效、參與、可持續(xù)、公平、低成本、高效益”，也被實(shí)踐證明比較成功有效。研究美國(guó)的環(huán)保政策，不僅研究現(xiàn)在的政策，更要研究美國(guó)在與中國(guó)同等發(fā)展階段上的環(huán)保政策，為治理我國(guó)當(dāng)前面臨的環(huán)境問(wèn)題提供借鑒。

1　中國(guó)和美國(guó)同等發(fā)展階段劃分

由于全球發(fā)展的大背景和人類認(rèn)識(shí)等發(fā)展階段不同，很難定量確定中國(guó)目前的發(fā)展階段相當(dāng)于美國(guó)的哪個(gè)階段。單單就同等的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段而言，其劃分可以參考錢納里(Chenery)、庫(kù)茲涅茲(Kuznets)、諾瑟姆(Northam)和霍夫曼(Hoffmann)等人提出的理論和標(biāo)準(zhǔn)。其中常用的標(biāo)準(zhǔn)為錢納里的人均GDP標(biāo)準(zhǔn)[1]。但是，當(dāng)對(duì)兩國(guó)進(jìn)行比較時(shí)，人均GDP沒(méi)有考慮實(shí)際價(jià)格水平。錢納里指出為真實(shí)反映各國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況，采用購(gòu)買力平價(jià)(PPP)的人均GDP進(jìn)行判定。由于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有明顯的地域不平衡性特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)，單純用全國(guó)人均GDP(PPP)難以反映發(fā)展階段特征，故文采用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局劃分的東部、中部、西部和東北四大地區(qū)的*經(jīng)濟(jì)分區(qū)：http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/sjtjr/dejtjkfr/tjkp/201106/t2011061371947.htm概念。

本文基于世界銀行國(guó)際比較項(xiàng)目(ICP)2011的購(gòu)買力平價(jià)結(jié)果推算[2]，2014年中國(guó)東部、中部、西部和東北四大區(qū)的人均GDP(PPP)分別為20198美元、10659美元、10837美元和15000美元(表1)。對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，20世紀(jì)后期經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，特別是70年代后，從1970年的人均GDP 5000多美元[3]，增加到1987年的人均GDP 2萬(wàn)多美元。通過(guò)比較中國(guó)與美國(guó)以購(gòu)買力平價(jià)(PPP)為基礎(chǔ)的人均GDP(圖1，表1)，可以大致判斷：中國(guó)中西部地區(qū)、東北部地區(qū)、東部地區(qū)分別與美國(guó)20世紀(jì)70年代后期、20世紀(jì)80年代初期和20世紀(jì)80年代后期發(fā)展水平相當(dāng)。

表1　中國(guó)與美國(guó)同等發(fā)展階段人均GDP(PPP)

綜上所述，中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與美國(guó)20世紀(jì)70、80年代相當(dāng)。

2　美國(guó)在中國(guó)同等發(fā)展階段時(shí)的環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)70、80年代，美國(guó)以《國(guó)家環(huán)境政策法》為依據(jù)，在1970年設(shè)立美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局專門機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，逐步制定并實(shí)施比較嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策，產(chǎn)生了良好的環(huán)境質(zhì)量改善效果：污染物排放非升反降，而且降幅較大。

2.1美國(guó)在中國(guó)同等發(fā)展階段時(shí)的環(huán)境狀況特征

2.1.1二氧化硫排放

美國(guó)的SO2排放量峰值出現(xiàn)在1973年，達(dá)到2881萬(wàn)噸。從70年代開始，SO2排放量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫鉤，開始呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢(shì)，到1983年的SO2排放量為2052萬(wàn)噸，十年間減少了28%；到2002年的SO2排放量?jī)H為1392萬(wàn)噸，三十年間減少了51%[4]。

2.1.2NOx和VOC的排放

美國(guó)在70年代末到80年代，二氧化硫的排放量已經(jīng)開始下降，大氣方面的主要污染物是機(jī)動(dòng)車尾氣排放造成的NOx和VOCs引發(fā)的光化學(xué)煙霧污染，汽車尾氣污染甚至占到城市空氣污染物的85%。20世紀(jì)70年代后，NOx和VOCs的排放量呈顯著下降的趨勢(shì)。

2.1.3水污染物排放

20世紀(jì)70年代美國(guó)水體富營(yíng)養(yǎng)化也非常嚴(yán)重，70年代后期開始出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。以五大湖為例，1976-1989年，美國(guó)五大湖的總磷負(fù)荷呈總體下降趨勢(shì)。伊利湖從1976年的11000噸/年下降到1989年的8568噸/年；密歇根湖從1979年的7659噸/年，下降到1988年的2907噸/年；蘇必利爾湖從1979年的6619噸/年，下降到1987年的1949噸/年。

2.2美國(guó)在中國(guó)同等發(fā)展階段時(shí)的環(huán)境保護(hù)措施

2.2.1通過(guò)《國(guó)家環(huán)境政策法》推動(dòng)政策環(huán)評(píng)

《國(guó)家環(huán)境政策法》是美國(guó)尼克松政府時(shí)期最重要的環(huán)保立法。該法中要求“對(duì)環(huán)境質(zhì)量有重要影響的所有重大的聯(lián)邦行動(dòng)”都必須事先提交環(huán)境影響報(bào)告書(environmental impact statements)。該法還指出建立一個(gè)專門的環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)這些環(huán)境影響報(bào)告書做出評(píng)估，并且有權(quán)要求法庭終止那些將對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重后果并且沒(méi)有充分補(bǔ)救措施的行動(dòng)?！秶?guó)家環(huán)境政策法》不但是美國(guó)環(huán)境政策的基本法，而且對(duì)所有涉及環(huán)境保護(hù)的相關(guān)部門起到了約束性作用，直接從根源上要求各部門，特別是工業(yè)和開發(fā)部門開展環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題[5]。

2.2.2逐步強(qiáng)化和完善環(huán)境保護(hù)法律政策

美國(guó)在70年代后相繼制定或修訂了一系列環(huán)保法案，確定了環(huán)保法律的基本原則和框架，逐漸形成了較完善的環(huán)境政策體系。從法律形成上看，先有《清潔水法》，然后是《清潔空氣法》，再之后形成《超級(jí)基金法》，都?xì)v經(jīng)多次修訂。從管理對(duì)象上看，管理范圍逐漸擴(kuò)大。以大氣污染防治為例，所涉對(duì)象由固定污染源到移動(dòng)污染源包括機(jī)動(dòng)車、船舶等。從環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上看，日趨嚴(yán)格。以顆粒物污染控制為例，自1971年首次制定顆粒物環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)后進(jìn)行了四次修訂[6]。

2.2.3逐漸形成排污許可等核心環(huán)境管理制度

20世紀(jì)70、80年代美國(guó)還形成了重要的環(huán)境管理制度，例如排污許可制度。以水為例，美國(guó)國(guó)家污染物排放消除制度規(guī)定任何從點(diǎn)源向水體排放污染物的行為，不論是否會(huì)對(duì)受容納水體產(chǎn)生污染，都必須獲得排污許可證，并遵守許可證規(guī)定的排放限制標(biāo)準(zhǔn)和污染排放時(shí)間表，否則即屬違法[7]。美國(guó)水排污許可制度具有同時(shí)滿足多重標(biāo)準(zhǔn)、以水質(zhì)改善為核心目標(biāo)、監(jiān)督管理體制采取統(tǒng)一和分級(jí)管理相結(jié)合模式、覆蓋范圍廣、對(duì)不同點(diǎn)源實(shí)施分類管理等特點(diǎn)。其實(shí)施對(duì)調(diào)動(dòng)企業(yè)治理污染的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，依法監(jiān)管和有效執(zhí)法，實(shí)施一體化環(huán)境管理模式，并最終改善環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

2.2.4將環(huán)境保護(hù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到州和地方政府

美國(guó)在里根執(zhí)政時(shí)期，實(shí)施環(huán)境聯(lián)邦主義，將環(huán)境保護(hù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到州和地方政府[8]。從環(huán)境執(zhí)法而言，州和地方對(duì)環(huán)境執(zhí)法負(fù)有主要責(zé)任，大多數(shù)控制環(huán)境污染的聯(lián)邦法規(guī)都授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局把執(zhí)法權(quán)委托給經(jīng)審查合格的州環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)。州環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的主要職能是：經(jīng)授權(quán)代表聯(lián)邦執(zhí)行聯(lián)邦計(jì)劃和州內(nèi)事務(wù)、自主制定州的法律、監(jiān)督環(huán)境狀況等[9]。

2.2.5環(huán)境保護(hù)人員和資金投入大大增加

自1970年EPA成立后，其規(guī)模和權(quán)利得到迅速擴(kuò)大，環(huán)境保護(hù)投入也大大增加。EPA的活動(dòng)預(yù)算從1973年的5億美元增加到1981年的13.5億美元。從1970年到1980年，環(huán)境保護(hù)和自然資源項(xiàng)目的開支從聯(lián)邦總預(yù)算的1.5%增加到2.4%。其全職雇員則從1971年的7000人增加到1980年的近13000人[10]。除了聯(lián)邦政府預(yù)算之外，美國(guó)充分吸收地方和社會(huì)資本，以確保充裕的環(huán)境保護(hù)資金。

2.2.6社會(huì)組織和公眾逐漸成為環(huán)境保護(hù)的重要力量

《國(guó)家環(huán)境政策法》第一次以法律的形式確立了“公眾參與”環(huán)境保護(hù)的法律地位。此后，20世紀(jì)70-80年代美國(guó)制定的環(huán)境法律中無(wú)一例外地將“公眾參與”具體細(xì)化到每一個(gè)環(huán)境政策、標(biāo)準(zhǔn)制定之中，并且授權(quán)任何公民可以就“公眾參與”提起“司法審查”或者“公民訴訟”。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)的環(huán)境非政府組織(NGO)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展[11]。十大環(huán)保組織的會(huì)員總數(shù)，由1965年還不到50萬(wàn)人增加到1990年的720萬(wàn)人。

2.2.7借助司法力量強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法

20世紀(jì)70-80年代美國(guó)開始使用司法手段確保環(huán)境法律和政策有效執(zhí)行。例如，為確保固定污染源廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)有效執(zhí)行，EPA有權(quán)向違反標(biāo)準(zhǔn)者發(fā)出終止令，并且把問(wèn)題提交司法部進(jìn)行起訴。對(duì)于違反空氣質(zhì)量和廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)的行為將處以每天25000美元的罰款或1年監(jiān)禁，對(duì)第二次違反標(biāo)準(zhǔn)者將處以每天50000美元的罰款或2年監(jiān)禁。市民也有權(quán)對(duì)污染者和違反標(biāo)準(zhǔn)的政府機(jī)構(gòu)提出訴訟。

2.2.8加強(qiáng)信息技術(shù)的應(yīng)用

美國(guó)是較早將信息技術(shù)應(yīng)用在環(huán)保上的國(guó)家。20世紀(jì)80年代，紐約州在哈德森河的全程都安裝了傳感器，這些傳感器把水的各種數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)地通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳遞到后臺(tái)的計(jì)算中心區(qū)。生成數(shù)據(jù)與歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)。在這個(gè)系統(tǒng)中，可以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)河流的變化狀況，從而保證在實(shí)際的治理效果。

2.3美國(guó)在中國(guó)同等發(fā)展階段時(shí)的環(huán)境保護(hù)相關(guān)措施

美國(guó)在中國(guó)同等發(fā)展階段時(shí)除了采取直接的環(huán)境政策以外，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)環(huán)境治理的影響和意義也非常大。

2.3.1實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略

從20世紀(jì)60年代末到70年代末，美國(guó)污染密集型產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力隨著環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高而逐步喪失。很多耗費(fèi)資源和排放污染的企業(yè)都轉(zhuǎn)移到海外，留下來(lái)的廠房等改為服務(wù)業(yè)場(chǎng)所，同時(shí)，貿(mào)易模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，美國(guó)開始進(jìn)口污染密集型的商品。Low和Yeats(1992)研究了美國(guó)和東南亞國(guó)家在1965-1988 年的貿(mào)易類型，發(fā)現(xiàn)污染密集型產(chǎn)品在世界貿(mào)易的比重從19%下降到16%，美國(guó)污染型產(chǎn)品的出口比由21%下降到14%；與此同時(shí)，東南亞國(guó)家污染產(chǎn)品的出口則從3.4%上升到 8.4%。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明在此期間，美國(guó)存在大規(guī)模高耗能高污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的情況[12]。

2.3.2降低化石能源消費(fèi)總量和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)

由圖1可知，當(dāng)人均GDP低于5000-6000美元時(shí)，能源消費(fèi)呈現(xiàn)緩慢增長(zhǎng)；當(dāng)人均GDP進(jìn)入5000至10000美元區(qū)間時(shí)，能源消費(fèi)出現(xiàn)快速線性增長(zhǎng)；1979年后，當(dāng)人均GDP進(jìn)入10000美元至15000美元區(qū)間時(shí)，能源消費(fèi)總量出現(xiàn)下降趨勢(shì)；而當(dāng)GDP超過(guò)15000美元之后，能源消費(fèi)總量也開始呈現(xiàn)逐漸緩慢上升的趨勢(shì)。從能源結(jié)構(gòu)來(lái)看，1949-1993年間，煤炭占能源消耗的比例顯著下降。圖2所示，美國(guó)能源結(jié)構(gòu)與人均GDP呈現(xiàn)相反的變化趨勢(shì)。1949-1971年間，煤炭占能源消耗的比例由37%降到16%，但人均GDP卻從1791美元增加到5624美元。1981-1993年，人均GDP超過(guò)13993美元，煤炭占能源消耗的比例也穩(wěn)定在20%～22%之間[13]。

能源總量和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的主要原因與20世紀(jì)70年代發(fā)生的石油危機(jī)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等密切相關(guān)。煤炭一度是高耗能重工業(yè)的能源“主角”，隨著美國(guó)產(chǎn)業(yè)步入技術(shù)密集型階段后，高耗能重產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移煤炭需求量下降。隨著交通運(yùn)輸業(yè)的興起，石油成為超越煤炭的能源“支柱”。此后，冶金工業(yè)與基礎(chǔ)化工業(yè)的進(jìn)步又拉動(dòng)天然氣管道的修建浪潮[14]。

圖1　1949-1993年美國(guó)能源消耗總量與人均GDP

圖2　1949-1993年美國(guó)煤炭占能源消耗比例與人均GDP

3　中國(guó)與美國(guó)同等發(fā)展階段環(huán)境措施對(duì)比分析

通過(guò)對(duì)比同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中國(guó)和美國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策，中國(guó)的環(huán)境政策與美國(guó)相比有超前的內(nèi)容，具體表現(xiàn)在：中國(guó)的環(huán)境保護(hù)國(guó)家意志強(qiáng)于美國(guó)；中國(guó)的環(huán)境管理體制構(gòu)建早于美國(guó)；中國(guó)的部分環(huán)境法律早于同階段的美國(guó)；中國(guó)的部分環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于同階段的美國(guó)；中國(guó)履行國(guó)際環(huán)境責(zé)任強(qiáng)于美國(guó)。但是，總體而言，中國(guó)的環(huán)境措施在很多方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國(guó)。

3.1中國(guó)的移動(dòng)源控制等環(huán)境政策落后美國(guó)

面對(duì)機(jī)動(dòng)車飛速發(fā)展，中國(guó)在移動(dòng)源控制方面落后于美國(guó)同時(shí)期的政策。美國(guó)1965年頒布《機(jī)動(dòng)車污染控制法》，建立新機(jī)動(dòng)車聯(lián)邦排放標(biāo)準(zhǔn)，并于1966年開始實(shí)施[15]。1970年《清潔空氣法》中有很多專門機(jī)動(dòng)車規(guī)定，指出“機(jī)動(dòng)車排放物對(duì)空氣污染有重要影響，需要采取措施控制機(jī)動(dòng)車污染”，明確了機(jī)動(dòng)車污染防治的法律地位。而我國(guó)的機(jī)動(dòng)車污染控制到2015年新《大氣污染防治法》才有所規(guī)定，2000年版的少有涉及。

3.2中國(guó)多數(shù)環(huán)境政策不如美國(guó)具有可操作性

中國(guó)大多數(shù)環(huán)境政策只是原則性規(guī)定，缺乏可操作性，美國(guó)的環(huán)境政策都有詳細(xì)的指南或技術(shù)導(dǎo)則。例如，為落實(shí)許可證要求，EPA制定了國(guó)家污染物排放削減系統(tǒng)指南，為企業(yè)許可證編寫提供參考。而盡管中國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度”，但是目前仍然缺乏國(guó)家層面的《排污許可證條例》，也沒(méi)有統(tǒng)一的排污許可證管理辦法或核算技術(shù)指南。由此，地方工作缺乏統(tǒng)一規(guī)范和精細(xì)化技術(shù)指導(dǎo)，導(dǎo)致操作困難。

3.3中國(guó)有些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高致使流于形式

美國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定都要有最佳范例，也就是說(shuō)存在技術(shù)基礎(chǔ)，只要企業(yè)愿意投入或?qū)嵤┚鸵欢軌驅(qū)崿F(xiàn)。而中國(guó)有些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)，所有企業(yè)無(wú)論如何都無(wú)法實(shí)現(xiàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)實(shí)際發(fā)展階段所能承受的壓力，因此，也就沒(méi)有動(dòng)力去實(shí)現(xiàn)，只得聽之任之或數(shù)據(jù)造假。最終使得環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)流于形式，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.4中國(guó)缺乏美國(guó)的相關(guān)環(huán)境政策

目前中國(guó)仍缺乏一些相關(guān)的環(huán)境政策，導(dǎo)致污染事件頻頻發(fā)生卻沒(méi)有相應(yīng)的參考標(biāo)準(zhǔn)。以地下水為例，迄今為止，我國(guó)尚未制定控制地下灌注行為的法律法規(guī)，也沒(méi)有明確的部門對(duì)其實(shí)施監(jiān)管。但是，EPA于1979年6月和1980年5月頒布了地下灌注控制項(xiàng)目的基本原則和目的聲明，第一次討論了灌注井的分類，調(diào)查了污染物進(jìn)入地下飲用水源的主要途徑，提出了開展監(jiān)測(cè)和報(bào)告的綱領(lǐng)性要求，明確了制定地下灌注控制規(guī)章的技術(shù)原因；1980年，EPA頒布了《聯(lián)邦地下灌注控制規(guī)章》，定義了5類灌注井并設(shè)定了州獲得地下灌注控制項(xiàng)目主要執(zhí)行權(quán)需要達(dá)到的最低標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地下灌注實(shí)施監(jiān)管，最終達(dá)到保護(hù)地下飲用水源的目的。

3.5中國(guó)缺乏對(duì)環(huán)境政策進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析

為確保環(huán)境政策不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成重要影響，里根政府時(shí)期即開始對(duì)美國(guó)的環(huán)境政策進(jìn)行成本-效益分析。EPA于1983年發(fā)布《監(jiān)管影響分析操作指南》，之后幾經(jīng)修訂。美國(guó)在頒布重大環(huán)境法律和政策之前，都必須開展相關(guān)經(jīng)濟(jì)分析，闡明政策實(shí)施的成本和效益及其對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)分配的影響，政府和國(guó)會(huì)依據(jù)經(jīng)濟(jì)分析的結(jié)果才能做出相關(guān)決策。

3.6中國(guó)的環(huán)境信息公開及公眾參與與美國(guó)仍有差距

美國(guó)過(guò)去30年的經(jīng)驗(yàn)表明信息公開是一種非常有效的環(huán)境保護(hù)方法，能夠確保環(huán)保的整體穩(wěn)定[16]。為確保信息公開，EPA除了設(shè)置專門環(huán)境信息辦公室以外，各州環(huán)保局的污染物/有害物質(zhì)數(shù)據(jù)庫(kù)與EPA、各州之間都是數(shù)據(jù)分享的。這些數(shù)據(jù)最后也可以被公眾獲得(免于公開的信息除外)。在美國(guó)，每位公民(包括非美國(guó)公民)、每個(gè)組織都可以向政府尋求信息。

4　結(jié)論與建議

根據(jù)分析，中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與美國(guó)20世紀(jì)70、80年代相當(dāng)。此階段，雖然美國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是污染物排放非升反降，而且降幅較大。中國(guó)的環(huán)境政策與美國(guó)的相比有超前內(nèi)容，當(dāng)然也有明顯的不足。針對(duì)以上美國(guó)環(huán)保政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我國(guó)既要?jiǎng)?chuàng)新也要借力，既要瞻前也要顧后，具體從以下方面改進(jìn)環(huán)保政策：

4.1全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型

全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型就是要在生產(chǎn)、消費(fèi)、流通等各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。在生產(chǎn)方面，結(jié)合“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略實(shí)施，加快從制造大國(guó)轉(zhuǎn)向制造強(qiáng)國(guó)，改造和“綠化”傳統(tǒng)制造業(yè)，逐步合理降低高污染高耗能產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重，促進(jìn)節(jié)能減排；培育低污染低能耗的新型產(chǎn)業(yè)。在消費(fèi)方面，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，加強(qiáng)綠色交通、綠色印刷、綠色建筑等；企業(yè)層面推廣綠色生態(tài)設(shè)計(jì)、完善包裝回收等；消費(fèi)者要提高綠色消費(fèi)意識(shí)。在流通方面，實(shí)施綠色運(yùn)輸車輛及貨船的綠色認(rèn)證制度。

4.2通過(guò)與其他國(guó)家開展產(chǎn)能合作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)

我國(guó)應(yīng)抓住深化對(duì)外開放，“一帶一路”及自貿(mào)區(qū)發(fā)展的機(jī)遇，與其他國(guó)家開展產(chǎn)能合作。一是，將化工、焦炭、水泥、冶金等高污染行業(yè)生產(chǎn)逐漸向原材料產(chǎn)地轉(zhuǎn)移，在原料地投資建廠，就地生產(chǎn)，然后進(jìn)口成品到國(guó)內(nèi)，減少生產(chǎn)過(guò)程和流通過(guò)程污染。二是，在轉(zhuǎn)移過(guò)程中進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，提高生產(chǎn)技術(shù)水平和污染治理水平。三是，為保護(hù)投資者利益和維護(hù)國(guó)際環(huán)境形象，注重在自由貿(mào)易協(xié)定中設(shè)立環(huán)境條款和單獨(dú)環(huán)境章節(jié)。

4.3因地制宜，對(duì)不同發(fā)展水平的對(duì)象實(shí)行不同的環(huán)保政策

在現(xiàn)有環(huán)境法律和政策體系的基礎(chǔ)上，建立區(qū)域環(huán)境保護(hù)政策，環(huán)境政策要充分體現(xiàn)地域差異。一是，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)實(shí)施差別化的政策，對(duì)東部地區(qū)嚴(yán)格控制污染物排放水平，采取比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)，制定比美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家同時(shí)期超前的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)；而對(duì)于中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)當(dāng)首先調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在制定地方行政法規(guī)時(shí)應(yīng)該充分考慮“生態(tài)紅線”，保護(hù)自然保護(hù)區(qū)和草原、濕地、森林等生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展；二是，從時(shí)間上有所區(qū)別，東部地區(qū)可以先實(shí)行某項(xiàng)政策，待西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去了再緩期實(shí)施，時(shí)間差距可以有5-10年；三是，制定詳細(xì)的實(shí)施指南及導(dǎo)則，避免“一刀切”，保障差異性環(huán)保政策的落實(shí)。

4.4科學(xué)合理劃分中央和地方環(huán)境保護(hù)事權(quán)，明晰責(zé)任

基于十八屆五中全會(huì)關(guān)于“深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”的要求，科學(xué)合理劃分中央和地方環(huán)境保護(hù)事權(quán)。首先，加強(qiáng)戰(zhàn)略和政策研究，搞好頂層設(shè)計(jì)，研究制定符合中國(guó)特征的省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。其次，將外部性作為劃分中央和地方環(huán)保事權(quán)的重要原則，例如跨行政區(qū)域空氣污染問(wèn)題由中央環(huán)保部門重點(diǎn)協(xié)調(diào)，而固廢處置等由中央制定相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，主要由各地管理。

4.5將大數(shù)據(jù)等新型科技成果引入到環(huán)境保護(hù)中，提高環(huán)境保護(hù)能力

環(huán)保大數(shù)據(jù)的應(yīng)用可以及時(shí)提供和收集關(guān)于各項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的信息，通過(guò)傳輸?shù)竭_(dá)中心數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，直接指導(dǎo)下一步環(huán)境治理方案的制定，并實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)環(huán)境治理效果，動(dòng)態(tài)更新治理方案。目前，中國(guó)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，首先在有條件的地方的某條河流進(jìn)行試點(diǎn)，逐步推廣到城市；城市之間相互推廣；逐步從城市推廣到農(nóng)村；由點(diǎn)到面分級(jí)推廣。

4.6重視和學(xué)習(xí)美國(guó)20世紀(jì)90年代的環(huán)境保護(hù)政策

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)不僅要學(xué)習(xí)美國(guó)同等發(fā)展階段的環(huán)境保護(hù)政策，同時(shí)也要超前看，學(xué)習(xí)美國(guó)20世紀(jì)90年代的環(huán)境保護(hù)政策，具體包括：一是，重視環(huán)境正義和環(huán)境公正，設(shè)立中央層面跨部門環(huán)境公正工作組；二是，重視環(huán)境政策的規(guī)范化和效率化，重視環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)的最佳范例，制定詳細(xì)的環(huán)境政策技術(shù)指南，開展經(jīng)濟(jì)政策的分析等；三是，重視環(huán)境安全，逐步將環(huán)境安全納入外交和防務(wù)政策體系。

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[4]徐再榮.20世紀(jì)美國(guó)環(huán)保運(yùn)動(dòng)與環(huán)境政策研究[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013，P209.

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Study on Environmental Protection Measures in USA under the Same Development Stage Compared with China

LI LipingLI YuanyuanGAO YingnanLI Ruijuan

(Policy Research Center for Environment and Economy of MEP，Beijing 100029)

It is urgent to make environmental policies for environmental pollution governance.It is possible and necessary to learn from environmental protection experiences from abroad due to low-cost and productive characteristics.Environmental policies in USA are under a world-class level and succeed in practice.We should not only study current policies but previous policies in USA.In our paper，GDP per capita (purchasing power parity，PPP) is used to compare the same development stage between China and USA.We conclude that current economic development level in China is equal to 1970′s-1980′s in USA.During this period，USA had put forward many policies which had developed environmental quality.According to the above experiences and lessons，China should improve the environmental policies.

same development stage；USA；environmental protection measures

李麗平，碩士，副研究員，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境政策、環(huán)境管理及環(huán)境貿(mào)易

李媛媛，博士，助理研究員，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境管理

X21

A

1673-288X(2016)05-0141-05

引用文獻(xiàn)格式：李麗平等.在中國(guó)當(dāng)前同等發(fā)展階段時(shí)的美國(guó)環(huán)境保護(hù)措施研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：141-145.

東部包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南10省市；中部包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南6省；西部包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆12省和自治區(qū)；東北包括遼寧、吉林和黑龍江3省。