生態(tài)保護紅線、水資源紅線概念的辨析與界定

李顯鋒

(武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北 武漢　430072)

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生態(tài)保護紅線、水資源紅線概念的辨析與界定

李顯鋒

(武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北 武漢430072)

生態(tài)保護紅線的概念有廣義和狹義之分。廣義的生態(tài)保護紅線是水資源紅線的上位概念。狹義的生態(tài)保護紅線是水資源紅線的平行概念。水資源開發(fā)利用控制紅線是指不同時點上用水總量的最高限值；用水效率控制紅線是指不同時點上萬元工業(yè)增加值用水量的最高限值和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)的最低限值；水功能區(qū)納污紅線是指不同時點上重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率的最低限值。

生態(tài)保護紅線；水資源紅線；限值

2012年初，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，對實行最嚴格水資源管理制度做出具體安排部署。具體來說，就是建立水資源的三條紅線管制制度，一是建立水資源開發(fā)利用控制紅線，嚴格實行用水總量控制；二是建立用水效率控制紅線，堅決遏制用水浪費；三是建立水功能區(qū)限制納污紅線，嚴格控制入河排污總量。雖然提出了水資源三條紅線，但是對于水資源三條紅線以及與之相關(guān)的生態(tài)保護紅線的概念，無論政策層面還是理論討論層面，都存在很多不同的規(guī)定和觀點。

1　生態(tài)保護紅線

1.1生態(tài)保護紅線的概念

2011年《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》(國發(fā)[2011 ]35號)(以下簡稱“意見”)首次提出“生態(tài)紅線*最早提出的是生態(tài)紅線，隨著認識的不短加深，由生態(tài)紅線逐步演變成了生態(tài)保護紅線。筆者認為，生態(tài)紅線和生態(tài)保護紅線是同一概念。”概念，提出“在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線*《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十九條對此進行了立法確認，即國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護?！?，但對生態(tài)紅線的具體內(nèi)涵沒有進行詳細的闡釋。從性質(zhì)上來看，這里所說的生態(tài)紅線應(yīng)該是一條空間紅線。

2013年底《中共中央關(guān)于全而深化改革若干重大問題的決定》*第十四章(52)條規(guī)定：堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?。對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。(以下簡稱“決定”)對“劃定生態(tài)保護紅線”進行了闡述?！皠澏ㄉ鷳B(tài)保護紅線”的具體內(nèi)容是兩條紅線，一條是主體功能區(qū)劃定的空間紅線，另一條是表明資源環(huán)境承載能力的資源開發(fā)利用紅線。這與意見的規(guī)定相比無疑進步了，但還是沒能明確的界定生態(tài)保護紅線及相關(guān)概念的內(nèi)涵，更沒能理順它們之間的邏輯關(guān)系。

2014年1月《國家生態(tài)保護紅線—生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南》(試行)(以下簡稱“指南(試行)”)對生態(tài)保護紅線體系的構(gòu)成*前言規(guī)定，國家生態(tài)保護紅線體系是實現(xiàn)生態(tài)功能提升、環(huán)境質(zhì)量改善、資源永續(xù)利用的根本保障，具體包括生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線(簡稱為生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線)。、生態(tài)保護紅線*前言3規(guī)定，生態(tài)保護紅線：是指對維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康具有關(guān)鍵作用，在提升生態(tài)功能、改善環(huán)境質(zhì)量、促進資源高效利用等方面必須嚴格保護的最小空間范圍與最高或最低數(shù)量限值。、生態(tài)功能紅線*前言3規(guī)定，生態(tài)功能紅線：指對維護自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全具有關(guān)鍵作用，在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的最小生態(tài)保護空間。的概念及相關(guān)概念之間的邏輯關(guān)系進行了非常明確的規(guī)定。指南(試行)規(guī)定了生態(tài)功能、環(huán)境質(zhì)量和資源利用三條紅線，生態(tài)保護紅線是這三條紅線上位概念，其中，生態(tài)功能紅線與意見中的生態(tài)紅線、決定中的主體功能區(qū)劃定的空間紅線是一致的，性質(zhì)上都屬于空間紅線；環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線是決定中資開發(fā)利用紅線的拆分。

2015年4月25日，中共中央國務(wù)院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》*第六條第(二十一)項規(guī)定：嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線。樹立底線思維，設(shè)定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)。合理設(shè)定資源消耗“天花板”，加強能源、水、土地等戰(zhàn)略性資源管控，強化能源消耗強度控制，做好能源消費總量管理。繼續(xù)實施水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線管理。劃定永久基本農(nóng)田，嚴格實施永久保護，對新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模實行總量控制，落實耕地占補平衡，確保耕地數(shù)量不下降、質(zhì)量不降低。嚴守環(huán)境質(zhì)量底線，將大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量“只能更好、不能變壞”作為地方各級政府環(huán)保責(zé)任紅線，相應(yīng)確定污染物排放總量限值和環(huán)境風(fēng)險防控措施。在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；科學(xué)劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線，嚴格自然生態(tài)空間征(占)用管理，有效遏制生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢。探索建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，對資源消耗和環(huán)境容量接近或超過承載能力的地區(qū)，及時采取區(qū)域限批等限制性措施。提出了嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線的要求，并在此基礎(chǔ)上提出設(shè)定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線?！蛾P(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》也規(guī)定了三條紅線，即資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)保護紅線，這三條線的上位概念為資源環(huán)境生態(tài)紅線。與指南(試行)的規(guī)定相比，資源消耗上限相當于資源利用紅線，環(huán)境質(zhì)量底線相當于環(huán)境質(zhì)量紅線，生態(tài)保護紅線相當于生態(tài)功能紅線。不難看出，中央政策層面對生態(tài)保護紅線的界定不一致。在《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中，生態(tài)保護紅線與生態(tài)功能紅線在同一位階上，而在指南(試行)中，它是生態(tài)功能紅線的上位概念。

2015年5月，《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》*筆者認為，《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》是《國家生態(tài)保護紅線—生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南》(試行)的升級版。(以下簡稱“指南”)再次對生態(tài)保護紅線的概念進行了界定。指南*4.1 概念規(guī)定：生態(tài)保護紅線是指依法在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的嚴格管控邊界，是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線。生態(tài)保護紅線所包圍的區(qū)域為生態(tài)保護紅線區(qū)，對于維護生態(tài)安全格局、保障生態(tài)系統(tǒng)功能、支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。認為，生態(tài)保護紅線是一條空間紅線。這與指南(試行)中的規(guī)定不同，但與《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中的規(guī)定一致。

2016年5月30日，《關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“指導(dǎo)意見”)規(guī)定了資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的三種形式*資源環(huán)境生態(tài)紅線管控是指劃定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線，強化資源環(huán)境生態(tài)紅線指標約束，將各類經(jīng)濟社會活動限定在紅線管控范圍以內(nèi)。，即劃定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線，同時對劃定生態(tài)保護紅線的具體內(nèi)容進行了規(guī)定*第二條(三)規(guī)定，劃定生態(tài)保護紅線。根據(jù)涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)蓄洪水、保護生物多樣性，以及保持自然本底、保障生態(tài)系統(tǒng)完整和穩(wěn)定性等要求，兼顧經(jīng)濟社會發(fā)展需要，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線。。指導(dǎo)意見對生態(tài)保護紅線的界定與指南、《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中的規(guī)定基本一致，將其與資源開發(fā)紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線放在了同一位階上。

在上述政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，很多學(xué)者也對生態(tài)保護紅線的概念進行了界定。有學(xué)者認為，生態(tài)紅線是一條空間紅線。如施業(yè)家、吳賢靜認為，生態(tài)紅線是為了維護國家和區(qū)域生態(tài)平衡和生態(tài)安全，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能、特征和生態(tài)系統(tǒng)保護需求而劃定的以維護和提升生態(tài)功能為目的的特殊區(qū)域[1]。鄒長新等認為生態(tài)保護紅線是指國家依法在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等區(qū)域劃定的嚴格管控邊界，是一條空間界線，并且具有嚴格的分類管控要求[2]。也有學(xué)者認為，生態(tài)紅線是一條綜合紅線。鞠昌華認為，十八屆三中全會公報中提出“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，“劃定生態(tài)保護紅線”是首次提出，顯示出決策層對生態(tài)保護紅線的認識不僅包含了十八大的“控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)”以及“嚴守耕地保護紅線”，使生態(tài)空間紅線概念得到確認，而且從自然資源角度展開，使生態(tài)保護紅線概念從生態(tài)空間紅線向生態(tài)資源和生態(tài)環(huán)境紅線外延，成為一條綜合性的生態(tài)保護紅線[3]。饒勝、張強、牟雪潔等認為，生態(tài)紅線是我國生態(tài)環(huán)境保護的制度創(chuàng)新，是個綜合管理體系，可以由空間紅線、面積紅線和管理紅線三條紅線共同構(gòu)成，這三條紅線反映出生態(tài)系統(tǒng)從格局到結(jié)構(gòu)再到功能保護的全過程管理[4]。

從上述論述可以看出，無論是在國家的政策層面還是在學(xué)術(shù)討論層面，對于生態(tài)保護紅線的概念及內(nèi)涵都有不同的理解。大體上存在兩種不同的意見，一是生態(tài)保護紅線是一個上位概念，其項下包括資源利用、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)功能三種紅線；二是生態(tài)保護紅線是一個下位的概念，它與資源利用紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線是平行的概念，其上位概念是資源環(huán)境生態(tài)紅線。基于此，筆者認為，當生態(tài)保護紅線作為一個上位概念使用時，它可以被看作廣義的生態(tài)保護紅線，其概念可以被表述為：對維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康具有關(guān)鍵作用，在提升生態(tài)功能、改善環(huán)境質(zhì)量、促進資源高效利用等方面必須嚴格保護的最小空間范圍與最高或最低數(shù)量限值*參見《國家生態(tài)保護紅線—生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南》(試行)前言部分第3條。；當生態(tài)紅線作為一個下位概念使用時，它可以被看作狹義的生態(tài)保護紅線，其概念可以被表述為：生態(tài)保護紅線是指依法在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的嚴格管控邊界，是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線*參見《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》4.1.。

1.2生態(tài)保護紅線與水資源紅線的關(guān)系

水資源紅線最早在《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》中規(guī)定，與耕地紅線、林地紅線一樣，水資源紅線是資源利用紅線的一種。在廣義的生態(tài)保護紅線概念下，水資源紅線是其子項資源利用紅線的一種，二者是包含與被包含的關(guān)系；在狹義的生態(tài)保護紅線概念下，水資源紅線與生態(tài)保護紅線是并列平行的關(guān)系。

2　水資源紅線

水資源紅線是指水資源利用的底線或最高數(shù)量限值，它是資源開發(fā)利用紅線的一種，具體包括水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線。

2.1水資源開發(fā)利用控制紅線

目前，對于水資源開發(fā)利用控制紅線最權(quán)威具體的表述來自于《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，該意見要求，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)*國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見，參見http：//www.gov.cn/zwgk/2012-02/16/content_2067664.htm，2016年2月9日下午12點零4分瀏覽。，為實現(xiàn)上述目標，到2015年，全國用水總量力爭控制在6350億立方米以內(nèi)，到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億立方米以內(nèi)。以上述表述為基礎(chǔ)，結(jié)合廣義生態(tài)保護紅線的概念，我們可以將水資源開發(fā)利用控制紅線定義為不同時點上用水總量的最高限值。

用水總量是水資源開發(fā)利用紅線的核心。用水總量*全國范圍內(nèi)的用水量可以表述為用水總量。是指各類用水戶取用的包括輸水損失在內(nèi)的水量，它包括生產(chǎn)用水、生活用水和生態(tài)環(huán)境補水，如表1所示*所引概念均來自《水資源年報編制規(guī)程》(中華人民共和國國家標準GB/T 23598-2009)。。與用水總量相關(guān)的概念有水資源總量、供水量、耗水量和排水量。從幾個量的概念表述可以得出，水資源總量>供水總量=用水總量*國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見，參見http：//www.gov.cn/zwgk/2012-02/16/content_2067664.htm，2016年2月9日下午12點零4分瀏覽。>耗水量。用水總量是整個水資源利用的入口和邏輯起點，最嚴格水資源管理制度將它作為水資源開發(fā)利用紅線的內(nèi)核，就是抓住了整個水資源管理的源頭，我們可以將其形象的稱為把好“入口關(guān)”。

表1

2.2用水效率控制紅線

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》用水效率控制紅線的表述*參見《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》4.1.，結(jié)合廣義生態(tài)保護紅線的概念，我們認為用水效率控制紅線是指不同時點上萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)的限值，其中，萬元工業(yè)增加值用水量是最高限值，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)是最低限值，同時，根據(jù)其定義，可以將用水效率控制紅線分為兩類，一是工業(yè)用水效率控制紅線；另一個是農(nóng)業(yè)用水效率控制紅線。

無論是工業(yè)用水效率控制紅線還是農(nóng)業(yè)用水效率控制紅線，其核心思想就是在工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)灌溉中節(jié)水。之所以選擇工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩部分作為用水效率控制的對象，主要原因是工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水占據(jù)了我國用水總量中的絕大部分*以2014 年為例，全國總用水量6095 億立方米，85.7%為工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水所占據(jù)( 工業(yè)用水占22.2%; 農(nóng)業(yè)用水占63.5%) .參見中華人民共和 國水利部.2014 年中國水資源公報.http: / /www.mwr.gov.cn /zwzc /hygb /szygb /qgszygb /201508 /P020150828308618595356.docx，2016 年6 月22 日下午 14 點53 分瀏覽。。只要做好工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水的效率控制，也就做好了全國的用水效率控制。

表2

2.3水功能區(qū)限值納污紅線

根據(jù)根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》水功能區(qū)限值納污紅線的表述*以2014年為例，全國總用水量6095億立方米，85.7%為工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水所占據(jù)(工業(yè)用水占22.2%；農(nóng)業(yè)用水占63.5%).參見中華人民共和國水利部.2014年中國水資源公報.http：//www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/szygb/qgszygb/201508/P020150828308618595356.docx，2016年6月22日下午14點53分瀏覽。，結(jié)合廣義生態(tài)保護紅線的概念，水功能區(qū)限值納污紅線是指不同時點上重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率的最低限值。

重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率指水質(zhì)評價達標的水功能區(qū)數(shù)量與全部參與考核的水功能區(qū)數(shù)量的比值(單位為百分比)。計算公式為：重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率=(達標的水功能區(qū)數(shù)量/參與考核的水功能區(qū)數(shù)量)×100%*國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見，參見http：//www.gov.cn/zwgk/2012-02/16/content_2067664.htm，2016年2月9日下午12點零4分瀏覽。。

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃(2011-2030年)的批復(fù)的規(guī)定，全國重要江河湖泊一、二級水功能區(qū)合計4493個，那么參與考核的水功能區(qū)必然從這4493個功能區(qū)中選取，其數(shù)值也必然小于等于4493；想要確定水功能區(qū)水質(zhì)是否達標，必須對水質(zhì)目標予以明確，根據(jù)批復(fù)的規(guī)定，在4493個全國重要江河湖泊一、二級水功能區(qū)中，有3631個水功能區(qū)的水質(zhì)目標被確定為Ⅲ類或優(yōu)于Ⅲ類，862個水功能區(qū)的水質(zhì)目標被確定為IV類或劣于IV類，這些確定的水質(zhì)目標就是水功能區(qū)達標的標準。當然，這些水質(zhì)目標的實現(xiàn)時間是2030年，如果在2015年或2020年對水功能區(qū)限值納污紅線的執(zhí)行情況進行考核，根據(jù)批復(fù)的規(guī)定*參見《實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》。，水質(zhì)目標有可能會進行一定的調(diào)整。

3　結(jié)　語

對生態(tài)保護紅線的概念進行廣義和狹義的區(qū)分，可以澄清國家政策層面和理論層面比較模糊的生態(tài)保護紅線的概念，同時也能為生態(tài)保護紅線的進一步落地打下良好的基礎(chǔ)。水資源紅線是廣義生態(tài)保護紅線項下的子項，是生態(tài)保護紅線落地的一個典范。從自然科學(xué)角度對水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限值納污紅線的概念進行界定，體現(xiàn)了水資源紅線在政策性基礎(chǔ)上的科學(xué)性，有助于水資源紅線在實踐中的進一步落地。

Discrimination on Concepts of Ecological Protection Red Line and Water Resources Red Line

LI Xianfeng

(Research Institute of Environmental Law of Wuhan University，Hubei Wuhan 430072)

The concept of ecological protection red line contains one in narrow sense and the other in broad sense. The general sense of ecological protection red line is the superior concept of water resources red line.The narrow sense of the ecological protection red line is the parallel concept of the water resources line. Water resources development and utilization control red line is the maximum limit of the total amount of water consumption in different time scales；Red line of control over water use efficiency are the maximum limit of water consumption/ten thousand yuan value of the added Industrial and the minimum limit of effective utilization coefficient of irrigation water in different time scales；limiting pollution load red line of water function zone is the minimum limit of the ratio up to the Standard of Water Quality of the water function zones along key rivers and lakes in different time scales.

ecological protection red line；water resources red line；limit

李顯鋒，博士研究生，研究方向為中國水法

X21

A

1673-288X(2016)05-0133-04

項目資助：國家“2011”計劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心成果；國家社會科學(xué)基金重大項目“法治的生態(tài)轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明制度建設(shè)”(142DC030)

引用文獻格式：李顯鋒.生態(tài)保護紅線、水資源紅線概念的辨析與界定[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：133-136.