我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀及對(duì)策研究

賈小梅　彭欣然　杜　靜

(1.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心，北京　100029；2.黑龍江省環(huán)保廳，哈爾濱　100029；3.聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，聊城　252000)

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我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀及對(duì)策研究

賈小梅1彭欣然2杜靜3

(1.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心，北京100029；2.黑龍江省環(huán)保廳，哈爾濱100029；3.聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，聊城252000)

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)村生活方式和生產(chǎn)方式的逐漸轉(zhuǎn)變，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的形態(tài)不斷變化。雖然，相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一系列農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策，建設(shè)了一大批農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施等，但應(yīng)對(duì)措施仍滯后于解決農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的實(shí)際需求。針對(duì)目前農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀和問(wèn)題，提出五點(diǎn)對(duì)策建議：一是國(guó)家層面以農(nóng)村環(huán)境保護(hù)為主題，適時(shí)出臺(tái)文件，凸顯國(guó)家意志；二是進(jìn)一步加大資金投入，盡早實(shí)現(xiàn)全國(guó)村莊環(huán)境綜合整治全覆蓋；三是落實(shí)政府責(zé)任，督促地方政府守住農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量底線；四是建立健全農(nóng)村環(huán)保體制機(jī)制；五是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民環(huán)保培訓(xùn)和教育，增強(qiáng)農(nóng)民環(huán)保意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)。

農(nóng)村；環(huán)境保護(hù)；現(xiàn)狀；對(duì)策

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口多，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境與人民的生活質(zhì)量密切相關(guān)。農(nóng)村環(huán)境惡化嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程，其治理迫在眉睫。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系統(tǒng)一，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作對(duì)農(nóng)村地區(qū)的覆蓋，建立健全農(nóng)村環(huán)境治理體制機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村污染防治設(shè)施建設(shè)和資金投入力度，為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)指明了努力方向，提供了基本遵循和有力保障，標(biāo)志著農(nóng)村環(huán)境保護(hù)站在了新的歷史起點(diǎn)。

1　近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)展

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策措施、農(nóng)村生活垃圾和污水治理、防止工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移等方面取得顯著成效。

1.1制定了一系列農(nóng)村環(huán)保政策措施

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，連續(xù)13年在中央一號(hào)文件中對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作提出明確要求[1]。國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一系列重要文件，要求加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的環(huán)境治理體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化[2]，發(fā)布了一系列技術(shù)文件(見(jiàn)表1)，指導(dǎo)地方開(kāi)展農(nóng)村污水垃圾治理等工作，農(nóng)村環(huán)保工作逐步走上規(guī)范化軌道。

1.2建成了一批農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施

2008年國(guó)家實(shí)施農(nóng)村環(huán)保“以獎(jiǎng)促治”政策，累計(jì)安排專(zhuān)項(xiàng)資金375億元，指導(dǎo)和推動(dòng)各地大力開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境連片整治，著重解決農(nóng)村生活垃圾和污水等突出問(wèn)題。目前，全國(guó)已建成農(nóng)村生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理設(shè)施450多萬(wàn)個(gè)(輛)，生活污水處理設(shè)施24.8萬(wàn)套，畜禽養(yǎng)殖污染治理設(shè)施14萬(wàn)套，對(duì)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境起到了重要作用。截至2015年底，全國(guó)已有7.8萬(wàn)個(gè)村莊開(kāi)展環(huán)境綜合整治，1.4億農(nóng)村人口直接受益。同時(shí)，全國(guó)已建成近4600多個(gè)國(guó)家級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一大批省、市級(jí)生態(tài)村鎮(zhèn)，有力促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村環(huán)境整治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

表1　我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)管理文件

續(xù)表1

類(lèi)型名稱污染防治行動(dòng)計(jì)劃水污染防治行動(dòng)計(jì)劃土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃技術(shù)規(guī)范村鎮(zhèn)生活污染防治最佳可行技術(shù)指南農(nóng)村飲用水水源地環(huán)境保護(hù)技術(shù)指南規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)污染防治最佳可行技術(shù)指南(試行)農(nóng)村生活垃圾分類(lèi)、收運(yùn)和處理項(xiàng)目建設(shè)與投資指南農(nóng)村飲用水水源地環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)與投資指南農(nóng)村小型畜禽養(yǎng)殖污染防治項(xiàng)目建設(shè)與投資指南農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目建設(shè)與投資指南全國(guó)農(nóng)村環(huán)境連片整治工作指南(試行)

1.3防止工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移

2011年以來(lái)，環(huán)保部門(mén)多次開(kāi)展環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，關(guān)停取締了一大批工藝落后、污染嚴(yán)重的小散亂企業(yè)。2015年，環(huán)保部開(kāi)展了新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施年活動(dòng)，嚴(yán)格工業(yè)園區(qū)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理，防止落后產(chǎn)能由東部地區(qū)向中西部地區(qū)、由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。同時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)組織實(shí)施環(huán)境保護(hù)大檢查，一方面減少城市工業(yè)污染，另一方面切斷了農(nóng)村地區(qū)工業(yè)污染源頭。

2　我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作中存在的問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村環(huán)保投入、環(huán)境治理、環(huán)境監(jiān)管遠(yuǎn)滯后于城市，加之農(nóng)村污染來(lái)源復(fù)雜多樣，既有農(nóng)村生產(chǎn)生活自身污染，又有城市污染轉(zhuǎn)嫁，呈現(xiàn)點(diǎn)源與面源共存、工業(yè)與農(nóng)業(yè)疊加、新舊污染交織的態(tài)勢(shì)，“垃圾圍村”、污水橫流、企業(yè)亂建亂排等現(xiàn)象在不少地方依然相當(dāng)突出，嚴(yán)重影響人民群眾安全和人居環(huán)境質(zhì)量。

2.1農(nóng)村生活污染治理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后

目前，我國(guó)有行政村約59萬(wàn)個(gè)，已開(kāi)展過(guò)農(nóng)村環(huán)境綜合整治的行政村有7.8萬(wàn)個(gè)，僅占13%。日本、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村垃圾已基本實(shí)現(xiàn)全處理，污水處理率超過(guò)80%。垃圾污水基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重欠缺，導(dǎo)致不少農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境臟亂差，群眾反映十分強(qiáng)烈。

2.2農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染和城市污染轉(zhuǎn)移問(wèn)題突出

一方面，我國(guó)農(nóng)村內(nèi)源性污染嚴(yán)重，化肥、農(nóng)藥利用率分別為35%和36%[3]，低于國(guó)外平均水平十多個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)膜回收率不足三分之二，畜禽糞污有效處理率不到一半，秸稈焚燒現(xiàn)象嚴(yán)重[4]。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)建設(shè)了大量企業(yè)。另一方面，隨著城市工業(yè)“退二進(jìn)三”、東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移力度加大，城市工業(yè)“三廢”和生活污染等外源性污染向城鄉(xiāng)接合部和鄉(xiāng)村加速擴(kuò)散，不少城市在農(nóng)村地區(qū)不規(guī)范建設(shè)垃圾處理場(chǎng)，違法傾倒工業(yè)固體廢棄物，把污染嫁禍于農(nóng)村；中西部一些農(nóng)村地區(qū)項(xiàng)目準(zhǔn)入門(mén)檻低，大量小散亂企業(yè)進(jìn)村入戶，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村環(huán)境污染。

2.3農(nóng)村環(huán)境污染加重影響農(nóng)村飲水安全和公眾食品安全

我國(guó)農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)不容樂(lè)觀，農(nóng)村飲用水水源地水質(zhì)較差，地表水環(huán)境質(zhì)量欠佳，部分地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)問(wèn)題突出[5]。第一次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查表明，全國(guó)土壤點(diǎn)位總超標(biāo)率為16.1%，其中耕地超標(biāo)率為19.4%，主要污染物為鎘、汞等重金屬及滴滴涕、多環(huán)芳烴等有機(jī)物[6]。近年來(lái)，一些地方相繼出現(xiàn)癌癥村、血鉛超標(biāo)、鎘大米、毒韭菜等事件，突出反映了農(nóng)村環(huán)境污染的嚴(yán)重性。

3　導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)上述突出環(huán)境問(wèn)題的主要原因

3.1對(duì)農(nóng)村環(huán)保工作重視不夠

“重城市、輕農(nóng)村，重點(diǎn)源、輕面源，重建設(shè)、輕管理”的觀念在不少地方政府還普遍存在；一些地方農(nóng)村環(huán)保工作主動(dòng)性不強(qiáng)，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，工作部署不清晰，責(zé)任主體不落實(shí)，治理措施不具體，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和污染治理明顯滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，歷史欠賬多，新賬壓力大。

3.2農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足

資金投入問(wèn)題是農(nóng)村環(huán)保難題，農(nóng)村環(huán)境治理投入模式和機(jī)制不健全，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)無(wú)保障。近年來(lái)，中央財(cái)政累計(jì)投入農(nóng)村環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金375億元，帶動(dòng)了地方上千億元農(nóng)村環(huán)保投入，建成了一大批農(nóng)村生活垃圾、污水處理設(shè)施，但全國(guó)59萬(wàn)個(gè)行政村中，僅有13%的村莊實(shí)施了農(nóng)村環(huán)境綜合整治。部分已完成整治的村莊，由于運(yùn)行經(jīng)費(fèi)缺乏、管理不到位，設(shè)施無(wú)法正常運(yùn)行，財(cái)政資金績(jī)效未得到充分發(fā)揮。

3.3農(nóng)村環(huán)保工作體制機(jī)制不健全

農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題點(diǎn)多面廣，類(lèi)型多樣，涉及多個(gè)部門(mén)，存在職責(zé)交叉、責(zé)任不清等問(wèn)題。環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理和相關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制亟待建立?；鶎迎h(huán)保部門(mén)工作力量十分薄弱，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)保工作機(jī)構(gòu)，缺乏必要的裝備設(shè)備，難以進(jìn)行有效管理，導(dǎo)致一些農(nóng)村污染治理設(shè)施設(shè)備閑置或者運(yùn)行不正常。針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，國(guó)家層面還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)。農(nóng)村環(huán)保治污工作中不少標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范不健全，扶持畜禽養(yǎng)殖污染治理、秸稈綜合利用等政策措施不到位。另外，各地在推進(jìn)農(nóng)村環(huán)保工作中，主要依靠行政推動(dòng)，農(nóng)民群眾主體作用未得到充分發(fā)揮，村民參與環(huán)境治理責(zé)任感不強(qiáng)，缺乏內(nèi)生動(dòng)力。

4　對(duì)策建議

改變我國(guó)農(nóng)村落后生產(chǎn)生活方式，推動(dòng)環(huán)境綜合整治，改善農(nóng)村人居環(huán)境，既是大事，也是難事。做好農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作，既要做好頂層設(shè)計(jì)，又要鼓勵(lì)基層創(chuàng)新；既要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，也要推動(dòng)市場(chǎng)運(yùn)作；既要注重激勵(lì)引導(dǎo)，又要強(qiáng)化約束監(jiān)管。為此建議：

4.1中央層面以農(nóng)村環(huán)境保護(hù)為主題，適時(shí)出臺(tái)文件，凸顯國(guó)家意志

鑒于農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題涉及面廣、治理難度大、政策性強(qiáng)，建議中央出臺(tái)文件進(jìn)行專(zhuān)門(mén)部署，明確農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作方針，完善體制機(jī)制，強(qiáng)化地方各級(jí)黨委政府責(zé)任，加大“以獎(jiǎng)促治”政策力度，以改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量為根本目標(biāo)，下更大決心、花更大氣力抓好農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和污染治理。

4.2進(jìn)一步加大資金投入，盡早實(shí)現(xiàn)全國(guó)村莊環(huán)境綜合整治全覆蓋

目前仍有51萬(wàn)個(gè)行政村尚未開(kāi)展環(huán)境治理，垃圾污水處理設(shè)施嚴(yán)重匱乏，城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化任務(wù)繁重。建議中央財(cái)政在近年來(lái)每年60億的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大力度，重點(diǎn)支持農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量改善要求較迫切的省份，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾、污水治理全覆蓋。

4.3落實(shí)政府責(zé)任，督促地方政府守住農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量底線

將有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和綜合整治任務(wù)，納入政府的目標(biāo)責(zé)任書(shū)，加強(qiáng)督辦，對(duì)農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)與考核?？己私Y(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，強(qiáng)化對(duì)地方的激勵(lì)與約束。推動(dòng)政府將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)納入領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)考核體系，切實(shí)落實(shí)農(nóng)村環(huán)保主體責(zé)任，確保農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好。

4.4建立健全農(nóng)村環(huán)保體制機(jī)制

通過(guò)水污染防治法修訂，充實(shí)農(nóng)村環(huán)境污染防治制度。結(jié)合省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，進(jìn)一步強(qiáng)化基層環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力量，加強(qiáng)基層環(huán)境執(zhí)法體系建設(shè)，充實(shí)人員力量，保障運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。建立完善重心下移、力量下沉、保障下傾的環(huán)境執(zhí)法工作機(jī)制，加強(qiáng)城鄉(xiāng)環(huán)境執(zhí)法統(tǒng)籌。督促各地大力推進(jìn)農(nóng)村環(huán)保工作信息公開(kāi)，及時(shí)發(fā)布農(nóng)村地區(qū)環(huán)境質(zhì)量信息、環(huán)境綜合整治進(jìn)展情況等，接受群眾監(jiān)督。

4.5加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民環(huán)保培訓(xùn)和教育，增強(qiáng)農(nóng)民環(huán)保意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)

加大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)宣傳力度，以簡(jiǎn)單通俗的方式向農(nóng)民宣傳，普及環(huán)境法律常識(shí)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的積極性，為防治農(nóng)村環(huán)境污染奠定堅(jiān)實(shí)廣泛的群眾基礎(chǔ)。鼓勵(lì)公眾加入自我收集、參與舉報(bào)、愛(ài)護(hù)家園等活動(dòng)，充分利用12369微信舉報(bào)系統(tǒng)，保持對(duì)各類(lèi)環(huán)境違法行為的強(qiáng)大震懾，使違法違規(guī)工業(yè)企業(yè)無(wú)處藏身。

[1]李冬艷.關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)-2004年以來(lái)中央一號(hào)文件關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問(wèn)題綜述[J].環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，2014，34(4)：4-10.

[2]金書(shū)秦，韓冬梅.我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)四十年：?jiǎn)栴}演進(jìn)、政策應(yīng)對(duì)及機(jī)構(gòu)變遷[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，14(2)：71-78.

[3]環(huán)境保護(hù)部.2015年土地與農(nóng)村環(huán)境[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/hjzl/trhj/201606/t20160602_353282.shtml.

[4]農(nóng)業(yè)部計(jì)劃司.關(guān)于印發(fā)《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015-2030年)》的通知( 農(nóng)計(jì)發(fā)[2015]145號(hào))[EB/OL].http：//www.moa.gov.cn/ztzl/mywrfz/gzgh/201509/t20150914_4827900.htm.

[5]馬廣文，王曉斐等.我國(guó)典型村莊農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)[J].中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)，2016，32(1)：23-29.

[6]環(huán)境保護(hù)部.全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/t20140417_270670.htm.

On Status and Countermeasures of Rural Environmental Protection

JIA Xiaomei1PENG Xinran2DU Jing3

(1.Environmental Development Centre of MEP，Beijing 100029；2.Environmental Protection Department of Heilongjiang Province，Haebin 150000；3.School of political science and public administration of Liaocheng University，Liaocheng 252000)

In recent years，with the rapid development of China's rural economy，and the gradual transformation of rural life style and production patterns，the environmental problems in rural areas continue to change in forms.Although relevant departments have introduced a raft of rural environmental protection policies，and developed a large number of rural environmental protection infrastructure，the response measures still lag behind the actual needs for solving the rural environmental problems.Hence，we propose the following five countermeasures to protect the rural environment，in light of the status quo of the environmental problems in the countryside：first，national-level documents need to be introduced on the protection of rural environment，in order to demonstrate the State will；second，financial inputs need to be dramatically increased，so that the integrated village environment management will be carried out on a national scale；third，the governments need to take the responsibility for environmental protection，and local governments need to be urged to observe the bottom lines set for rural environmental quality；fourth，it is necessary to establish and perfect the schemes and mechanisms of rural environmental protection；fifth，efforts need to be made to strengthen the farmers’ environmental protection training and education，enhance farmers' consciousness of environmental protection and awareness of self-protection.

rural；environmental protection；status；countermeasures

賈小梅，工程師，研究生，研究方向?yàn)檗r(nóng)村與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)

X21

A

1673-288X(2016)05-0042-03

引用文獻(xiàn)格式：賈小梅等.我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀及對(duì)策研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：42-44.