我國農村生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展路徑探析

王　波　王夏暉　鄭利杰

(環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京　100012)

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我國農村生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展路徑探析

王波王夏暉鄭利杰

(環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012)

隨著國家農村生活垃圾處理“十三五”目標發(fā)布，中國農村生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展迎來重大機遇。近年來，各地大力推進社會主義新農村建設，農村生活垃圾處理能力也不斷提高，但全國仍有一半以上的村莊生活垃圾未得到有效處理，“垃圾圍村”現象仍比較普遍。農村生活垃圾具有分布散、規(guī)模小、利潤薄、投資回報時間長等特點，目前市場投資回報機制尚不健全，市場化商業(yè)治理模式還不成熟，行業(yè)發(fā)展處于探索起步階段。制約行業(yè)發(fā)展的關鍵性因素是技術標準空白、革新技術空缺、扶持政策不夠、資金保障機制不全、市場主體不足等。為加快解決農村生活垃圾污染問題，探索農村生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展路徑，本文在系統(tǒng)分析國內外技術進展、現行技術標準和產業(yè)發(fā)展現狀的基礎上，分別從完善標準體系、開展專項研發(fā)、制定扶持政策、建立投入機制和培育市場主體等方面，提出了建立健全農村生活垃圾處理體制機制的對策建議。

農村生活垃圾；行業(yè)發(fā)展；技術標準；扶持政策；市場主體

國家治理目標繪就了農村生活垃圾處理藍圖，也為農村生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展帶來重大機遇?！笆濉睍r期是全面建成小康社會決勝階段，亦是全面改善農村人居環(huán)境的機遇期。國家十三五規(guī)劃綱要提出，開展農村人居環(huán)境綜合整治行動；住建部已在全國開展農村生活垃圾5年專項治理，到2020年使得全國90%以上村莊的生活垃圾得到有效治理；環(huán)保部、財政部繼續(xù)推進農村環(huán)境連片整治，到2020年新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13萬個。

多數村莊“垃圾圍村”現象仍較普遍，已成為全面建設小康社會農村環(huán)境的突出“短板”之一。農村垃圾處理的好壞不僅影響農村生活環(huán)境，而且還對周邊的土壤和水體產生嚴重污染，嚴重威脅到農民群眾身體健康。截至2014年底，全國63.98%的行政村有生活垃圾收集點，48.18%的行政村對生活垃圾進行了處理[1]。美麗鄉(xiāng)村是美麗中國的基石，在實現全面建成小康社會的過程中，解決農村生活垃圾污染問題迫在眉睫，意義重大。

由于歷史和體制機制等多方面原因，農村生活垃圾處理行業(yè)仍處于起步探索階段。中共中央、國務院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，建立農村環(huán)境治理體制機制，采取政府購買服務等多種扶持措施，培育發(fā)展各種形式的農業(yè)面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體。為探索農村生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展路徑，本文系統(tǒng)梳理了農村生活垃圾處理技術研究進展、相關標準制定情況以及行業(yè)發(fā)展現狀，診斷了制約行業(yè)發(fā)展的突出問題，并提出了行業(yè)發(fā)展的對策建議，以期為健全農村生活垃圾處理體制機制，加快改善農村人居環(huán)境提供參考和借鑒。

1　研究進展與行業(yè)發(fā)展現狀

1.1技術研究進展

城市方面研究進展。在處理技術上，國內外有關城市生活垃圾無害化處理技術比較成熟，發(fā)達國家廣泛應用的有衛(wèi)生填埋、焚燒、堆肥、厭氧發(fā)酵(熱解)、垃圾氣化等生活垃圾處理技術[2]，而中國城市廣泛應用的有衛(wèi)生填埋、焚燒等技術[3]。在技術模式上，由于發(fā)達國家生活垃圾處理有關法律法規(guī)、環(huán)境經濟政策、管理體制機制等均比較完善，公眾環(huán)境意識普遍較高，多數采取了垃圾分類收集處理的技術模式，而中國城市垃圾處理處置方式總體上仍比較粗放，采取了以混合收集、填埋(焚燒)處理為主的技術模式，垃圾資源化利用程度低于發(fā)達國家利用水平。

農村方面研究進展。歐美、日本等發(fā)達國家城鄉(xiāng)一體化程度較高，鄉(xiāng)村生活垃圾往往通過城鎮(zhèn)生活垃圾處理設施進行處置，如美國鄉(xiāng)村垃圾處理多由小型家庭公司承擔，日本農民則按照規(guī)定時間將分類垃圾投放在指定位置，由專業(yè)公司集中收集轉運處理[4]。隨著中國社會主義新農村建設步伐的不斷加快，農村生活垃圾處理也提上了政府議事日程，各類垃圾處理技術均得到很好的應用，尤其是衛(wèi)生填埋、焚燒、堆肥、沼氣等技術應用較為廣泛。此外一些新的技術方法如厭氧熱解、蚯蚓堆肥、太陽能-生物集成技術、氣化熔融處理技術等也不斷加大研發(fā)和推廣力度[5]。根據有關標準(指南)與研究[6-10]，農村生活垃圾處理主要技術的優(yōu)缺點見表1。農村生活垃圾處理技術模式主要有兩大類，一類是參照城市生活垃圾處理模式，以“村收集、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))轉運、縣(市)處理”為主的技術模式，另一類是在垃圾分類基礎上，就地處理與集中處理相結合的資料利用技術模式[11]。

表1　農村主要垃圾處理技術的優(yōu)缺點

1.2標準制定情況

目前，中國城市生活垃圾處理技術標準體系比較完善，有關污染防治、工程建設的技術標準和規(guī)范均比較健全。與城市相比較，農村生活垃圾處理技術標準體系仍很不完善，尚處于起步階段，一些省份已率先制定了地方性標準，寧夏等省份生活垃圾處理技術標準一覽表見表2。與城市相比較，農村地域廣闊、人口密度小、空間聚集度低，如果照搬城市處理技術標準，往往處理費用偏高、管理要求偏高，迫切需要完善相關技術標準，不斷推動和規(guī)范農村生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展。

表2　現行生活垃圾處理技術標準一覽表

從國家現行標準看，集中處理模式參照城市生活垃圾處理處置標準即可，但分散處理模式相關表述過于籠統(tǒng)，可操作性和指導性偏弱。《村莊整治技術規(guī)范》(GB 50445-2008)為國家標準，對村莊垃圾收集、運輸和處理等環(huán)節(jié)作了原則性的要求，提出在垃圾分類基礎上，因地制宜地選取集中處理技術模式和就近簡易填埋處理技術模式，但對簡易填埋處理缺乏具體的技術標準指導，在農村地區(qū)因管理疏漏容易產生“二次污染”，影響當地的地下水和土壤?！掇r村生活污染控制技術規(guī)范》(HJ 574-2010)為部門標準，細化了垃圾收集轉運服務距離、填埋處理防滲參數等內容，提出了“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉運、縣市處置”的城鄉(xiāng)一體化技術模式和分散式處理技術模式，提倡分類收集、填埋或堆肥處理的工藝，其中，建議農村地區(qū)一般不適宜建設衛(wèi)生填埋場，如確有需要，應依照GB 16889和相關標準的規(guī)定執(zhí)行。

從地方試行標準看，寧夏、安徽、廣東、廣西等省份率先公布了具有地方特色的農村生活垃圾處理技術標準。寧夏《農村生活垃圾處理技術規(guī)范》(DB 64/ T 701 - 2011)分別從垃圾處理技術規(guī)范、工程設施投資指南、設施運行操作規(guī)范3個方面出臺地方標準，規(guī)范了填埋、堆肥、厭氧發(fā)酵產沼3項末端處理技術，并針對南山區(qū)和中部干旱區(qū)的自然特征，提出在黃土層巨厚且地下水位埋深超過15米的南部山區(qū)和中部干旱風沙區(qū)，可不采取防滲工藝設計直接填埋。安徽、廣東、廣西地方標準均規(guī)范了適宜本地區(qū)的末端處理技術(見表3)，其中，安徽突出了生活垃圾處理工程量測算部分，廣東將填埋場建設細化為市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村3級管理，廣西還進一步規(guī)范了工程投資估算等內容。

表3　部分省份生活垃圾處理技術地方標準對比

1.3行業(yè)發(fā)展現狀

中國農村垃圾治理取得突破性進展。2008年全國農村環(huán)境保護工作電視電話會議的首次召開，將農村環(huán)境保護工作納入了各級政府議事日程上，標志著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護格局正在形成。近年來，國家高度重視農村環(huán)境保護工作，有關部門以改善農村人居環(huán)境為目標，設立專項資金，解決了一大批農村突出環(huán)境問題。根據環(huán)保部數據，截至2015年底，已有7.8萬個村莊開展環(huán)境綜合整治，直接受益人口1.4億人，其中垃圾治理是農村環(huán)境綜合整治的主要整治內容之一。住建部2014年全面啟動農村生活垃圾5年專項治理，力爭到2020年全國90%以上村莊的生活垃圾得到有效治理。農業(yè)部圍繞實現農村廢棄物資源化利用目標，實施了鄉(xiāng)村清潔工程。根據水利部數據，截至2011年底，全國已有235個縣開展了生態(tài)清潔型小流域建設，其中，農村垃圾污染是流域面源治理解決的主要問題之一。

農村垃圾處理行業(yè)尚處于探索起步階段。各地在推進社會主義新農村建設中，圍繞美麗鄉(xiāng)村、生態(tài)村鎮(zhèn)、宜居村鎮(zhèn)等目標，大力實施農村人居環(huán)境整治工程，在中央和地方財政支持帶動下，有力地推動了以垃圾治理為主的農村環(huán)保產業(yè)發(fā)展，同時，也培育發(fā)展了一批農村生活垃圾治理市場主體。在農村環(huán)境整治整治方面，2008-2015年中央財政累計投入315億元，帶動地方財政投入不低于315億元，以及各類村鎮(zhèn)自籌、企業(yè)贊助、捐資捐物等投入，初步估算形成了700多億元農村環(huán)保治理市場。許多企業(yè)積極嘗試和推廣農村垃圾處理商業(yè)治理模式，但僅有一些處理模式取得初步成功，如桑德環(huán)境資源股份有限公司、重慶市環(huán)衛(wèi)控股(集團)有限公司等。與城市相比較，目前農村垃圾處理行業(yè)仍處于試點、示范階段，商業(yè)治理模式仍不完善。

2　行業(yè)發(fā)展制約瓶頸

近年來，國家和地方高度重視農村人居環(huán)境整治工作，農村生活垃圾處理也取得積極進展，截至2013年底，全國58.8萬個行政村中，對生活垃圾進行處理的有21.8萬個，約占37%(住建部數據)。但整體上農村生活垃圾處理水平較低，與全面建成小康社會的要求差距仍較大。當前，制約農村生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展因素較多，既有歷史原因，又有體制機制的問題，其中，技術標準空白、革新技術空缺、扶持政策不夠、資金保障機制不全、市場主體不足等問題是制約行業(yè)發(fā)展的關鍵因素。

一是國家有針對性的技術標準尚處于空白。農村垃圾不僅具有城市生活垃圾污染特點，而且還具有農村自身的污染特點，如畜禽養(yǎng)殖糞便、農作物秸稈等農業(yè)生產性污染，可通過沼氣化、堆肥等措施實現農業(yè)廢棄物資源化利用。目前，國家有關城市生活垃圾填埋場和焚燒污染控制、農用控制、工程(項目)建設、污染防治等處理技術標準(指南、規(guī)范、政策)比較系統(tǒng)和完善，對農村生活垃圾處理技術標準有一些原則性表述，但總體上針對性不強、指導力度不夠，如農村地區(qū)需要更多的是小型簡易垃圾填埋場或焚燒爐，而城市生活垃圾填埋場、垃圾焚燒場往往是建設規(guī)模大、投資多、管理要求高，不能滿足農村生活垃圾處理的客觀需求。

二是符合農村實際需求的革新性技術亟待研發(fā)。目前，國內外有關生活垃圾處理技術林林總總，但能夠在農村市場化運作、大面積推廣的實用處理技術鳳毛麟角。多數處理技術模式是沿用市政垃圾處理技術模式，未能充分結合農村經濟和自然條件、生產生活習慣、垃圾構成等基本情況，未能將農村生活垃圾、農業(yè)生產廢棄物有機結合起來，真正實現垃圾分類收集、資源化利用和綜合處理。一些違背規(guī)律的處理技術模式，甚至將農村分散的面源污染集中起來，形成點源污染，對當地水體和土壤造成“二次”污染。

三是政府有關扶持政策有待加快制定。與城市相比較，農村生活垃圾分布散、規(guī)模小、利潤薄、投資收益時間長，垃圾處理行業(yè)發(fā)展水平較低，迫切需要政府在投融資機制、企業(yè)稅收減免、綠色金融信貸、設施用地征用等方面制定優(yōu)惠政策，加大農村生活垃圾處理行業(yè)扶持力度。

四是多元化資金保障機制仍不健全。隨著各地新農村建設的不斷推進，各級地方政府均將農村生活垃圾處理納入議事日程，但限于地方財力制約，多數政府無力推進農村生活垃圾處理。一些地方通過政府購買公共服務形式，委托第三方有資質的企業(yè)建設和運營，取得了較好的治理效果，但從全國范圍來看，企業(yè)用于農村生活垃圾處理投入偏小，更多的是地方政府財政支出。廣東、福建等省份積極推行農村生活垃圾收費試點，但從全國范圍來看，農村生活垃圾處理收費制度尚未建立。

五是市場主體培育發(fā)展嚴重不足。目前，中國環(huán)境治理投資存在投入不足和效率不高、收費和投資回報機制不健全、投融資機制創(chuàng)新不夠、社會參與度不高等突出問題[12]，在農村地區(qū)由于生活垃圾處理的商業(yè)模式不成熟、投資運營模式單一、收費制度尚未建立等原因，導致農村生活垃圾處理主體仍以政府投入為主，未能充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，市場主體和市場發(fā)育尤為滯后。

3　行業(yè)發(fā)展對策建議

為加快農村生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展，建立以市場為主的農村生活垃圾處理體系，如期實現國家農村生活垃圾治理目標，提出以下建議：

一是研究制定專門的農村生活垃圾處理技術標準體系。標準體系的建立健全將有利于形成統(tǒng)一市場規(guī)則，營造平等投資環(huán)境。根據近年來各地農村環(huán)境連片整治示范項目實施情況，建議國家層面加快研究制定《農村生活垃圾污染控制標準》、《農村生活垃圾簡易處理處置技術規(guī)范》、《農村生活垃圾焚燒污染控制技術規(guī)范》等。

二是建議將農村生活垃圾處理技術列為國家重點研發(fā)計劃科技專項。重點專項要定位農村生活垃圾革新式技術研發(fā)，重點解決現有生活垃圾處理技術不能滿足農村實際需求的突出問題。技術研發(fā)要本著生活垃圾減量化、資源化、無害化的原則，充分考慮農村經濟條件、自然地理條件、生活垃圾污染特征、生活生產方式等因素，要將研發(fā)技術的推廣使用普及情況作為重大專項考核驗收的一項指標。

三是完善農村生活垃圾處理相關扶持政策。建議政府制定有利于農村生活垃圾綜合利用的經濟、技術政策和措施，提高生活垃圾治理的科學技術水平，鼓勵對生活垃圾實行充分回收和合理利用。近期，重點開展投融資機制創(chuàng)新、企業(yè)稅收減免、綠色金融信貸、設施用地征用優(yōu)惠等方面政策研究制定。

四是建立政府主導、村民參與、社會支持的投入機制。根據《環(huán)境保護法》規(guī)定，各級人民政府應當在財政預算中安排資金，支持農村生活垃圾處理等工作。中央和地方政府應按照事權劃分，分別承擔相應的財政支出責任。鼓勵各地積極開展農村生活垃圾處理收費試點。收費試點未開展的地區(qū)，政府應承擔農村生活垃圾處理的主要責任。同時，建立引導激勵機制，鼓勵社會資本參與建設，尤其是民營資本的參與。

五是加快培育發(fā)展農村生活垃圾處理市場主體。優(yōu)化中央農村節(jié)能減排資金使用方向，逐步從“補建設”向“補運營”、從“前補助”向“后獎勵”轉變。推動政府通過委托、承包、采購等方式向社會購買農村垃圾處理服務。創(chuàng)新建設運行模式，鼓勵以縣為單元，采用打捆式或項目捆綁等方式，由獨立第三方機構負責項目設計、建設和運營全過程。創(chuàng)新農村環(huán)境治理綠色信貸服務，建立農村環(huán)境治理產業(yè)投資基金，支持農村垃圾處理建設項目通過債權投資計劃、股權投資計劃等融資工具，以及企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券等方式通過債券市場籌措投資資金。

[1]住建部.2014年城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計公報[EB/OL].(2015-7-3).http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201507/t20150703_222769.html.

[2]柳曉斌.國外垃圾處理技術現狀及對北京的啟示[J].節(jié)能與環(huán)保，2012，(12)：54-56.

[3]管冬興，彭劍飛，邱誠等.我國農村生活垃圾處理技術探討[J].資源開發(fā)與市場，2009，25(1)：19-22.

[4]程宇航.發(fā)達國家的農村垃圾處理[J].老區(qū)建設，2011，(5)：55-57.

[5]楊曙輝，宋天慶，陳懷軍，等.中國農村垃圾污染問題試析[J].中國人口·資源與環(huán)境，2010，20(3)：405-408.

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[7]廣東住建廳.廣東省農村生活垃圾收運處理技術指引[EB/OL].(2012-9-14).http：//www.cn-hw.net/html/51/201209/35519.html.

[8]廣西住建廳.廣西農村生活垃圾處理指引[EB/OL].(2012-7-2).http：//www.gxcic.net/htmlfile/2013-07/shownews_169289.html.

[9]寧夏環(huán)保廳.寧夏生活垃圾處理技術標準[EB/OL].(2013-10-31).http：//www.cn-hw.net/html/8/db/2013/1031/42954.html.

[10]安徽住建廳.安徽省農村生活垃圾處理技術指南[EB/OL].(2014-1-2).http：//www.cn-hw.net/html/8/db/2014/0102/43876.html.

[11]張益.我國生活垃圾處理技術的現狀和展望[J].環(huán)境衛(wèi)生工程，2000，6(8)：81-84.

[12]王波，王夏暉.創(chuàng)新投資運營機制培育農村環(huán)境治理市場主體[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(6)：36-38.

Exploration for Industry development Path of Rural Living Garbage Disposal in China

WANG BoWANG XiahuiZHENG Lijie

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012，China)

With the published target about national rural living garbage disposal in 2020，the industry of rural living garbage disposal is facing great development opportunities.In recent years，under vigorously promoting the construction of new socialist countryside，the ability of rural living garbage disposal has been constantly improved.However，more than half of village rural living garbage are not been effectively treated all over the country.It is still a common phenomenon which many villages are surrounded by living garbage.Rural living waste has the characteristics of scattered distribution，small scales，thin profits，long return on investment and so on.The development of rural domestic waste disposal industry is in the initial stage of exploration because of imperfect market investment return mechanism and immature business management model.There are many key factors restricting the development of the industry，such as lack of technical standards，lack of innovative technology，very few preferential policies，inadequate funding mechanisms，lack of market entity and so on.In order to solve the problem of rural living garbage pollution and explore the development path of its disposal industry，this paper firstly analyses its technical progress at home and abroad，the existing technical standards and the present situation on the industry development.Then some countermeasures and suggestions are put forward on improving the rural living garbage disposal mechanism，respectively from building standard system，carrying out special research and development，making preferential policies，and cultivating market entity.

rural living garbage；industry development；technical standard；preferential policies；the market entity

王波，博士，助理研究員，主要研究方向為農村環(huán)境政策、規(guī)劃與管理

X32

A

1673-288X(2016)05-0037-05

項目資助：國家環(huán)境保護公益性行業(yè)科研專項項目(201309063)

引用文獻格式：王波等.我國農村生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展路徑探析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：37-41.