城市與土地

齊林立　范曉芳

摘 要：經(jīng)濟(jì)取得快速的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快帶來土地資源短缺，由此帶來房地產(chǎn)市場的諸多問題。文章就土地經(jīng)營中政府應(yīng)扮演的角色以及如何使城市土地地盡其力，嘗試著進(jìn)行了思考和探索。

關(guān)鍵詞：土地置換；城市政府；城市規(guī)模；土地資源利用

近年來，隨著交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，中西部地區(qū)“失地農(nóng)民”問題也越來越突出。土地是農(nóng)民的命根子，而土地補(bǔ)償安置費(fèi)對農(nóng)民來說就是“保命錢”。我國現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定：對征地農(nóng)民的補(bǔ)償，按前3年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值來計(jì)算。但是，近幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷下降，農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)“賣難”，按法定標(biāo)準(zhǔn)算出來的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，根本不能解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。由于被征地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能普遍不高，參與市場競爭能力差，對市場的應(yīng)變能力有限，一旦失去土地，也就失去了最基本的長期生活保障。加之部分農(nóng)民缺乏長遠(yuǎn)打算，往往在短期內(nèi)就“坐吃山空”，相當(dāng)一部分人落到了生活無著的困境。貨幣化安置的通行做法不能使農(nóng)民“失地有業(yè)”，農(nóng)民也無法用這么低的補(bǔ)償去創(chuàng)業(yè)。

1 城市化進(jìn)程的加快帶來土地資源短缺

從地域上看，城市土地有三個層次，第一層次是城市市區(qū)（建成區(qū)）的土地，即城市建設(shè)用地，第二層次是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，目前大部分仍為農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和村鎮(zhèn)占用的土地，第三層次是城市行政區(qū)的土地，包括城市規(guī)劃區(qū)和城郊土地。就城市化過程中的土地需求與供給看，土地需求方面主要是城市建成區(qū)的土地需求，即城市發(fā)展過程中因工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、居民、學(xué)校、醫(yī)院以及交通、綠地等公共設(shè)施等建設(shè)所引致的土地需求。而城市土地的供給則為城市范圍了提供給人們可資利用的各類生產(chǎn)和生活用地的數(shù)量，其中包括現(xiàn)在已經(jīng)利用的和將來可供利用的土地?cái)?shù)量，以及可供每一項(xiàng)用途的土地?cái)?shù)量。當(dāng)然，自然供給是最基本的因素，是城市土地經(jīng)濟(jì)供給的基礎(chǔ)和前提。其次，城市建設(shè)的存量土地十分有限。所謂城市存量土地是相對于城市增量土地而言。廣義的存量建設(shè)土地是指在城市地域內(nèi)已利用和已征用或出讓但未充分利用的非農(nóng)國有土地的總和。狹義的存量城市建設(shè)土地主要是指已征用、出讓或確定使用方向但尚未充分利用的非農(nóng)國有建設(shè)用地。

2 經(jīng)營土地，政府應(yīng)扮演什么角色

自2002年始，我國許多城市的決策者，開始熟練地用起了兩個新名詞：“經(jīng)營城市”和“經(jīng)營土地”。這兩個新名詞以不可阻擋的步子走進(jìn)了國土資源管理工作中。國土資源部土地利用司副司長束克欣曾經(jīng)指出：“經(jīng)營土地是土地使用制度改革深化的結(jié)果，比土地有償使用制度的內(nèi)容更加豐富。”“經(jīng)營土地不僅僅是招標(biāo)拍賣一個方面的工作，更不是大量供應(yīng)房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)用地，而是要通過建立良好的土地市場環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市土地資源的優(yōu)化配置，為城市經(jīng)濟(jì)提供可持續(xù)發(fā)展的資源保障。”可以說，如果不是把城市土地經(jīng)營作為一個整體、一個系統(tǒng)去考量，而僅僅是為了從中獲取巨額的土地收益，簡單地“以地生財(cái)”，那么這種短視必然給城市運(yùn)營帶來負(fù)面影響；相反地，認(rèn)識到經(jīng)營土地的社會整體功能，才能擁有一個更為廣闊的城市經(jīng)營天地。

綜合部署，開發(fā)具有本地特色的城市，是政府做好經(jīng)營土地工作的更高要求。一個城市的整體規(guī)劃如何，關(guān)系到該城市今后經(jīng)濟(jì)命脈和發(fā)展方向。隨著城市的發(fā)展，城市承載能力、城市綠化、環(huán)境建設(shè)等，已不能滿足現(xiàn)代城市的要求，為此政府部門對城市土地要搞再開發(fā)。因此，政府須根據(jù)各自的地方特點(diǎn)，因地制宜，揚(yáng)長避短，建設(shè)具有地區(qū)特色的新型現(xiàn)代城市。只有這樣，才能合理利用和珍惜有限的土地資源。

政府在開發(fā)城市時(shí)，應(yīng)該本著讓每一寸土地都發(fā)揮其價(jià)值的原則，將均衡協(xié)調(diào)開發(fā)與合理布局相結(jié)合，認(rèn)真調(diào)查，對土地評定等級，規(guī)劃后開發(fā)利用。對閑散土地要及時(shí)開發(fā)，充分利用低利用率土地開發(fā)，特別是在城市新區(qū)開發(fā)過程中更要綜合考慮。各地區(qū)政府還應(yīng)該制定結(jié)合實(shí)際情況的法律規(guī)范，大力宣傳和普及節(jié)約利用土地資源，才可能發(fā)揮土地?fù)碛械臐摿Α?/p>

3 城市土地，地盡其力

城市土地是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本要素，是城市各種資源配置的載體。由于多年來城市政府未能按照資產(chǎn)經(jīng)營規(guī)律對土地予以經(jīng)營，致使城市土地資源的利用與“地盡其力，物盡其用”的要求還相距甚遠(yuǎn)。在城市管理概念不斷發(fā)展的今天，作為“城市經(jīng)營”重要組成部分的“土地經(jīng)營”，已經(jīng)引起了城市政府的重視。城市政府經(jīng)營土地主要是指政府在保留城市土地所有權(quán)的前提下，通過對城市土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等相關(guān)權(quán)力的市場化運(yùn)作，解決土地利用效率低下、城市建設(shè)資金短缺、城市發(fā)展無序的新思維。

對國有土地，可以采取四種方式予以儲備：征，對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地實(shí)行分批次成片轉(zhuǎn)用，通過儲備和前期開發(fā)，使國有土地資產(chǎn)保值增值；收，對閑置兩年以上的土地實(shí)行無償收回，對改變用途的土地實(shí)行評估作價(jià)收回；購，對低效利用的土地實(shí)行協(xié)議作價(jià)收回；換，通過置換方式進(jìn)行儲備。對有償收購的土地，收購儲備方式有三種：一是買斷，即一次或幾次將土地及其附屬物補(bǔ)償費(fèi)交付原土地使用者后進(jìn)行儲備，適時(shí)出讓或開發(fā)成熟后出讓；二是定金收購，先給予原土地使用者定金，約定補(bǔ)償方式和價(jià)款，待土地出讓時(shí)再付給補(bǔ)償費(fèi)。三是預(yù)定收購，只約定補(bǔ)償方式和價(jià)款，待出讓后再付給補(bǔ)償費(fèi)。

對集體土地的儲備，就是對城市郊區(qū)農(nóng)村集體所有制土地和村莊進(jìn)行改造、再利用的過程，其重點(diǎn)和難點(diǎn)在于“城中村”的改造?！俺侵写濉笔窃诔鞘锌傮w規(guī)劃內(nèi)仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營體制的農(nóng)村社區(qū)?！俺侵写濉眴栴}已經(jīng)嚴(yán)重影響到城市化進(jìn)程的推進(jìn)，影響到城市整體功能的發(fā)揮。

土地開發(fā)的首要任務(wù)就是變農(nóng)村集體所有土地為城市國有土地，變農(nóng)用地為建設(shè)用地。對集體用地的儲備以及對“城中村”的改制與改造就是近郊區(qū)的城市化進(jìn)程。對城市郊區(qū)農(nóng)村集體所有制土地和村莊占地進(jìn)行統(tǒng)一報(bào)批，按計(jì)劃分批辦事征用，可以確保城市規(guī)劃的順利實(shí)施；通過制定統(tǒng)一的村莊拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以有效控制征地費(fèi)用上漲，使土地開發(fā)帶來的收益最大限度地留歸政府。

土地是一種稀缺性資源，城市土地作為城市資源匯集、優(yōu)化配置的載體是城市的主要資產(chǎn)。土地的價(jià)值在于吸附的物化勞動，城市土地的勞動投入的高密度決定了城市土地價(jià)值的不斷提升，在同一塊土地上因追加勞動形成的價(jià)值即級差地租是城市土地財(cái)富產(chǎn)生的主要源泉。對城市土地追加的勞動越多，可以收取的地租越多，從經(jīng)濟(jì)角度分析可以得出結(jié)論，對城市土地進(jìn)行熟化配套，完善市政基礎(chǔ)設(shè)施配套可以獲取最大的土地出讓價(jià)格，實(shí)現(xiàn)政府作為城市土地所有者的收益最大化。

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