武陵山區(qū)深度扶貧模式創(chuàng)新研究
——基于湖南懷化個案分析

文　斌

(中共懷化市委黨校，湖南 懷化　418000)

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【區(qū)域經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展】

武陵山區(qū)深度扶貧模式創(chuàng)新研究
——基于湖南懷化個案分析

文斌

(中共懷化市委黨校，湖南 懷化418000)

懷化探索的深度扶貧模式是精準扶貧戰(zhàn)略思想在湖南懷化的生動實踐，對連片貧困山區(qū)脫貧攻堅具有典型樣本意義。創(chuàng)新懷化深度扶貧模式要從完善深度扶貧的政策保障機制，更加注重產(chǎn)業(yè)扶貧在深度扶貧模式中的關(guān)鍵性作用，創(chuàng)新金融扶貧方式建立完善以政府為主的多元化投入機制，探索的貧困戶、貧困村、貧困縣的有序退出機制。

武陵山片區(qū)；深度扶貧模式；懷化；創(chuàng)新

一、問題提出與研究意義

懷化地處湖南省西南部，位于湘、鄂、渝、黔、桂五省(市、區(qū))周邊中心地帶，面積2.76萬平方公里，人口513萬，是湖南省扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一。市轄13個縣(市、區(qū))中，沅陵縣、通道2個屬于國家扶貧工作重點縣，中方縣、沅陵縣、辰溪縣、麻陽苗族自治縣、新晃侗族自治縣、溆浦縣、芷江侗族自治縣、通道侗族自治縣、會同縣、靖州苗族侗族縣10個屬于國家集中連片特困地區(qū)國家扶貧開發(fā)工作重點縣，鶴城區(qū)、洪江市、洪江區(qū)3個為湖南省政府明確的省扶貧開發(fā)重點比照縣。截至2014年年底，懷化市現(xiàn)有貧困村1 237個，占到全省的15.4%；農(nóng)村貧困人口752 393人，占到全省貧困人口的12.5%；貧困發(fā)生率2014年底為17.5%,2015年底為12.66%，高于湖南省的11.2%；全面小康實現(xiàn)程度為76.8%[1]20?？梢?，窮困人口多、窮困深度深、窮困面積廣是懷化市的基本市情。扶貧攻堅一直是懷化經(jīng)濟社會發(fā)展的重中之重，隨著黨中央《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》和《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃》發(fā)布，特別是黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央提出精準扶貧的戰(zhàn)略思想的提出，為加快推進懷化扶貧開發(fā)工作提供強大的政策支持和精神動力。近年來，懷化市按照習近平總書記關(guān)于扶貧開發(fā)系列講話精神，抓住國家開展武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點的機遇，以精準扶貧為核心，以“四個切實”“六個精準”“四個一批”為工作遵循，著力探索以“十大行動”為核心內(nèi)容的深度扶貧模式，取得良好的效果，積累寶貴的經(jīng)驗，得到國務(wù)院扶貧辦和省委省政府的高度肯定。深入研究懷化市深度扶貧模式的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實意義，準確闡述懷化市深度扶貧模式的內(nèi)涵與特點，剖析深度扶貧模式面臨的困境和存在的問題，提出創(chuàng)新和完善深度扶貧模式的政策建議，對懷化如何實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃制定的“到2020年，我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村窮困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困”目標，如期全面建成小康社會，具有重大政治意義和現(xiàn)實意義。

二、懷化深度扶貧模式的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實挑戰(zhàn)

目前，人們對深度扶貧的討論主要集中于報紙和網(wǎng)絡(luò)的宣傳報道，而學術(shù)性深度研究卻屈指可數(shù)，這在一定程度上造成了深度扶貧理論與實踐相對脫節(jié)的狀態(tài)。從目前實施情況來看，深度扶貧開發(fā)模式是以精準扶貧為思想指南，以貧困村為組織單位，以減少貧困人口、提高貧困人口生活水平為目標，全力實施“十大到村到戶行動”即產(chǎn)業(yè)扶持到村到戶行動、生態(tài)移民到村到戶行動、低保兜底到村到戶行動、醫(yī)療救助到村到戶行動、危房改造到村到戶行動、基礎(chǔ)設(shè)施到村到戶行動、教育培訓到村到戶行動、金融服務(wù)到村到戶行動、結(jié)對幫扶到村到戶行動、黨員示范引領(lǐng)到村到戶行動十大行動，形成深度識貧、深度幫扶、深度治貧的體制機制，深度貧困模式是精準扶貧的集中體現(xiàn)和生動實踐，

(一)深度扶貧模式的理論基礎(chǔ)

從理論基礎(chǔ)來說，至少有3種反貧困理論為深度扶貧模式提供了理論借鑒。

一是包容性增長減貧理論。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森認在分析貧困國家和地區(qū)災(zāi)荒的中提出了重要的理論觀點，即貧困的成因不僅僅是收入的低水平，更重要是發(fā)展機會的不平等。他認為主要給予平等發(fā)展的機會，以共享發(fā)展的理念才能擺脫貧困的惡性循環(huán)。受此思想啟發(fā)，亞洲開發(fā)銀行提出了包容性增長理論，提出了以機會均等和公平共享為核心的包容性增長理念(Inclusive Growth)。從發(fā)展經(jīng)濟學的角度來看,包容性經(jīng)濟增長不僅是指經(jīng)濟規(guī)模的擴大,更重要是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整,是一種“人人機會平等、人人分享成果”的減貧模式。十八大以來,習近平總書記多次強調(diào)共享發(fā)展,并把共享發(fā)展納入十三五時期經(jīng)濟社會發(fā)展的五大理念之一,作為全面建成小康社會的戰(zhàn)略思想,這是對包容性減貧理論的運用和發(fā)展。

二是空間貧困理論。瑞典經(jīng)濟學家繆爾達爾認為經(jīng)濟社會發(fā)展與空間地理位置密切關(guān)聯(lián)，提出了地理上的二元經(jīng)濟學說，強調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的集聚效應(yīng)和回波效應(yīng)，分析了貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展之策就是發(fā)揮發(fā)達地區(qū)的吸輻效應(yīng)，以消除貧困地區(qū)的落后面貌。這種分析框架，讓更多的制度經(jīng)濟學者從地理空間去分析貧困的成因與治理對策。

三是參與式扶貧理念與合作型反貧困理論。參與式扶貧理念源于參與式發(fā)展理論，參與的關(guān)鍵在于賦權(quán)，“賦權(quán)”意味著建立一套貧困農(nóng)民進入扶貧項目場域的體制機制，消除貧困人口準入的各種制度和體制障礙，保障貧困農(nóng)民的參與需求。合作型反貧困作為一種新的減貧理念，是在面對我國扶貧新形勢與農(nóng)村反貧困所面臨的巨大挑戰(zhàn)下提出的。合作型反貧困更多強調(diào)貧困治理的多元主體，以建立更持續(xù)的制度基礎(chǔ)，同時提升貧困群眾的權(quán)利意識，增強貧困個體的自主發(fā)展能力。

(二)懷化市深度扶貧的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

懷化的窮困人口多、窮困深度深、窮困面積廣、貧困代際傳遞現(xiàn)象現(xiàn)實基礎(chǔ)決定了深度扶貧模式選擇的必然。按照年人均收入低于2 300元的家庭為貧困標準，懷化市貧困發(fā)生率如表1所示。

表1　懷化市貧困發(fā)生率統(tǒng)計

從筆者對湖南省懷化市10個縣區(qū)5個典型貧困村的調(diào)研情況來看，與經(jīng)濟上相對落后比較而言，貧困村存在的社會問題更讓人揪心，傳統(tǒng)村落的凋敝、家庭結(jié)構(gòu)的殘缺、留守兒童婦女空巢老人造成的社會結(jié)構(gòu)的畸形，遠比經(jīng)濟上的貧困更令人值得關(guān)注。此外，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，懷化市貧困農(nóng)村外出人口比例都很高，長期居住在村里的人口并不是很多。從夫妻分居情況來看，有四分之一的家庭存在夫妻分居的情況，而主要原因為外出務(wù)工和陪孩子讀書。從留守少年來看，少年兒童與父母一方長期分離的占到75%左右，留守兒童的關(guān)愛的缺失是農(nóng)村社會的大問題，由此帶來了家庭結(jié)構(gòu)的殘缺和社會關(guān)系的畸形。就家庭收入來說，糧食作物占到26%、經(jīng)濟作物占到2%、畜牧水產(chǎn)占到4%、外出務(wù)工占到62%[2]。從自然條件來看，少數(shù)民族高寒山區(qū)貧困村46個，絕大多數(shù)是貧困山多田少、居住分散、經(jīng)濟薄弱、收入偏低的集體經(jīng)濟空白村。

三、懷化深度扶貧模式的內(nèi)涵及特征

從內(nèi)涵上講，懷化的深度扶貧模式是指以全市交通、產(chǎn)業(yè)、收入水平深度貧困的村為重點，以精準扶貧為思想指南，按照整村推進、集中資金、整合項目，加大扶持力度，實施以三聯(lián)一包的超常規(guī)措施進行重點幫扶。具體來說，懷化深度扶貧模式包括以下幾方面：

1.以習近平總書記精準扶貧戰(zhàn)略思想為基本遵循。習近平總書記在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負責同志座談會上提出了“六個精準”的思想，懷化深度扶貧模式就是貫徹落實習近平總書記“六個精準”重要戰(zhàn)略思想的實踐產(chǎn)物。在精準識窮方面，做到將財政供養(yǎng)人員(含村干部)、個體工商戶或經(jīng)營企業(yè)的戶和有商品房、有小汽車的戶從貧困戶中清除出去，解決好“扶持誰”的問題，摸清貧困村和貧困戶的基本情況和脫貧需求，解決好“怎么扶”的問題；落實幫扶責任，解決好“誰來扶”的問題，切實做到駐村工作隊(第一書記)和幫扶責任人兩個“全覆蓋”；加快財政專項扶貧資金撥付進度，確保資金跟著“窮人”走，提高資金使用精準度，核實“扶多少”的問題；重點核實、核準和校正相關(guān)數(shù)據(jù)，做好建檔立卡各項指標的填報、核實、完善工作；核實脫貧戶是否真正脫貧，核準“脫沒脫”的問題。

2.以減少貧困人口數(shù)量、提高貧困人口生活水平為目標任務(wù)。懷化深度扶貧的主要目標就是到2018年建市20周年時，農(nóng)民人均可支配收入達到9 000元以上，貧困人口減少到18萬以下，貧困發(fā)生率減少到7%以下，到2020年，全市75.23萬貧困人口整體脫貧，13個扶貧工作重點縣市區(qū)和1 237個貧困村全部摘帽，農(nóng)民人均可支配收入10 000元以上，貧困村基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)主要指標接近全省平均水平。

3.以“十大行動”為推進路徑。一是產(chǎn)業(yè)扶持到村到戶行動。按照一村一品、一村一產(chǎn)業(yè)、一戶一個主要脫貧產(chǎn)業(yè)項目的要求，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，帶動60%有勞動能力的貧困戶就地穩(wěn)定增收，確保應(yīng)資源開發(fā)不足的貧困人口通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧。二是生態(tài)移民到村到戶計劃。對地處高海山區(qū)、石山區(qū)、水庫淹沒區(qū)、飲用水源稀缺區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)等自然條件惡劣的貧困村，實施異地生態(tài)移民搬遷，確保貧困人口脫貧。三是低保兜底到村到戶行動。推進扶貧開發(fā)和的最生活保障制度的有效銜接，將貧困線和保障線結(jié)合起來，對喪失勞動能力的貧困對象，采取參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、實施最低生活保障、進行困難臨時救助和特殊特困人群政府供養(yǎng)方式“保起來”。四是醫(yī)療救助到村到戶行動。對因病致貧要通過大病救助、大病保險等方式，實施醫(yī)療救助。特別做好因病返貧的后續(xù)扶持。五是危房改造到村到戶行動，以“改善和解決農(nóng)村貧困群眾的住房條件和住房安全問題”為著力點，重點關(guān)注“住房最危險、經(jīng)濟最困難”的農(nóng)戶，解決貧困戶無住房、住房不安全等問題。六是基礎(chǔ)設(shè)施到村到戶行動。堅持成本與效益相結(jié)合，加快實施貧困村水、電、路、氣、房、環(huán)境治理“六到農(nóng)家”等建設(shè)，切實改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。七是教育培訓到村到戶行動。實施教育扶貧工程，改善農(nóng)村辦學條件，完善貧困家庭學生助學補助和助學獎勵制度。實施雨露計劃、實用技術(shù)培訓等措施，幫助貧困戶掌握1～2門實用技術(shù)，確保因?qū)W致貧貧困人口通過教育培訓實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。八是金融服務(wù)到村到戶行動。加強農(nóng)村金融服務(wù)體系和農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)點建設(shè)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，簡化貧困戶信用等級評定等級，提高貧困戶貸款授信額度，大力推進扶貧小額信用貸款，確保100%的貧困農(nóng)戶評級授信，90%的有脫貧項目的貧困群眾得到貸款扶持，扶貧貸款規(guī)模實現(xiàn)穩(wěn)定增長，助推貧困農(nóng)戶增收脫貧。九是結(jié)對幫扶到村到戶行動。繼續(xù)實施三聯(lián)一包制度，深入開展一進二訪，確保每個扶貧工作重點縣市區(qū)都有市級領(lǐng)導聯(lián)系、每個單位都有聯(lián)系的貧困村、每個干部都有聯(lián)系的貧困戶，做到貧困村派駐工作隊全覆蓋、工作隊隊長擔任村第一書記全覆蓋。十是黨員示范引領(lǐng)到村到戶行動。建立完善農(nóng)村黨員聯(lián)系貧困戶制度，落實農(nóng)村黨員發(fā)展培訓幫扶和示范引領(lǐng)計劃，發(fā)揮廣大農(nóng)村黨員在扶貧攻堅中的先鋒模范作用和示范引領(lǐng)作用。

四、懷化深度扶貧模式取得的成效和面臨的挑戰(zhàn)

2012年啟動深度扶貧以來，懷化緊緊抓住武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅試點的政策機遇，通過產(chǎn)業(yè)扶持、金融支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和加強貧困村基層組織建設(shè)等措施，懷化扶貧攻堅取得重大進展和突破。一是貧困程度得到有效緩解。按照全面規(guī)劃、整合資源、集中投入的思路，通過對貧困村的道路交通、農(nóng)田水利、人飲消防具體幫扶，大力推進農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，扶持貧困發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)，貧困農(nóng)民增收能力不斷增強，貧困村的貧困程度有效緩解。2012—2015年，全市脫貧人口分別為10.05萬人、11.6萬人、12.3萬人、18.81萬人[3]30。二是貧困村經(jīng)濟社會事業(yè)長足發(fā)展。貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施條件進一步改善，僅2012年，全市投入財政資金6 203萬元，完成新修、維修村級公路602 km，硬化村級公路442.1 km，解決交通不便的問題，改造農(nóng)村用電線路12 km，解決飲水困難人口3.32萬人，基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善，農(nóng)民自我發(fā)展能力不斷增強。三是扶貧體制機制不斷完善。經(jīng)過3年的探索，堅持問題導向，破解扶貧工作難題，逐漸形成了以“三聯(lián)一包”的組織保障機制、多元化的扶貧投入機制、富有特色的產(chǎn)業(yè)扶貧和金融扶貧機制等。3年來，扶貧攻堅取得重大成效，但也面臨系列的挑戰(zhàn)：項目建設(shè)資金缺口大；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)難展開；農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與市場化背景下扶貧開發(fā)有效手段不足。

1.就當前的財政扶貧投入來說,資金總量仍顯不足,資金的供需矛盾仍然突出。常規(guī)的開放式扶貧顯然是不能解決其貧困問題的,他們都是扶貧開發(fā)過程中難啃的“硬骨頭”,不僅需要政府各有關(guān)部門包括扶貧部門采取超常規(guī)的措施進行扶持,更需要大量的資金作為后盾。參與產(chǎn)業(yè)扶貧的貧困農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營過程中，資金匱乏、資金占用時間長，極大地影響了農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展及成效。對產(chǎn)業(yè)扶貧，中央、省市的財政專項扶貧資金逐年增加，但由于貧困面太廣、貧困農(nóng)戶人口眾多，財政的扶持是有限和遠遠不夠的。急需產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的貧困戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)得不到相應(yīng)的資金扶持，金融服務(wù)滯后，使廣大農(nóng)村貧困戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化成了國內(nèi)信貸市場上的競爭弱者，貧困戶、產(chǎn)業(yè)扶貧企業(yè)貸款難、貸款貴問題制約了產(chǎn)業(yè)扶貧工作的推動。

2.農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展難。產(chǎn)業(yè)扶貧是與農(nóng)村改革與發(fā)展緊密結(jié)合的一項系統(tǒng)工程，但政府對參與產(chǎn)業(yè)扶貧、實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的龍頭企業(yè)、產(chǎn)品基地和服務(wù)組織等在財政、信貸、稅收、物資、能源、出口等方面給予的政策支持力度不夠大、不夠完善。如開通農(nóng)產(chǎn)品綠色通道的政策，部門協(xié)作條塊之間、部門之間的關(guān)系處理，行業(yè)分割、部門封鎖、相互掣約等問題都不同程度存在。產(chǎn)品的市場銷售經(jīng)濟效益狀況決定著產(chǎn)業(yè)扶貧的最終成效。但當前流通網(wǎng)絡(luò)的不完善、產(chǎn)品專業(yè)批發(fā)市場的缺乏、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)紀人隊伍建設(shè)的滯后、定單農(nóng)業(yè)機制不完備等市場體系問題都影響著產(chǎn)業(yè)扶貧的成效。廣大貧困農(nóng)戶抵抗市場風險能力較弱。品質(zhì)不優(yōu)問題。主要表現(xiàn)為產(chǎn)品“好的不多，多的不好”。我市原來發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)良品種有限，較大部分要投入大量人力、物力進行品種改良和優(yōu)化，而改造老園、擴建新園面臨技術(shù)、資金、短期利益損失等問題。產(chǎn)品銷售在市場的表現(xiàn)是時好時壞，沒有形成“拳頭”品牌，品種多而雜，缺乏市場競爭力。各縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貧困農(nóng)戶都明確有產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標，但是存在多數(shù)農(nóng)戶重產(chǎn)出、輕投入、松管理的問題。特別是農(nóng)產(chǎn)品基地，科學種植、科學管理存在一定差距，農(nóng)業(yè)科技推廣機構(gòu)由于多種原因表現(xiàn)為推廣網(wǎng)絡(luò)弱化,技術(shù)人員幫扶熱情降低,難以到生產(chǎn)一線進行技術(shù)指導，集中技術(shù)、集中力量、集中資金抓好產(chǎn)業(yè)扶貧合力不夠。

3.農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與市場化背景下扶貧開發(fā)有效手段不足的困境。工業(yè)化和市場化的推進，對于扶貧開發(fā)工作而言,農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的大背景有多重影響。一方面,包括貧困戶在內(nèi)的眾多農(nóng)民通過勞動力轉(zhuǎn)移提高了收入,減少了貧困人口的數(shù)量,并且勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)與人力資源培訓等也是扶貧部門常用的專項扶貧措施;另一方面,農(nóng)村勞動力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移導致的農(nóng)村日益空心化也為扶貧部門在貧困村開展的扶貧項目的實施提出了挑戰(zhàn)。精準扶貧在幫扶方式上屬于開發(fā)式扶貧,對象范圍為在扶貧標準以下具備勞動能力的農(nóng)村人口。在出現(xiàn)空心化的村莊,勞動力短缺的現(xiàn)象已經(jīng)普遍存在,而不少貧困家庭更具有勞動力短缺的特征，勞動力短缺也是導致其貧困的一大原因。扶貧部門以增收為直接目標的產(chǎn)業(yè)扶持手段如發(fā)展經(jīng)濟作物、推廣家畜養(yǎng)殖等在貧困村層面和貧困戶層面都面臨項目實施主體缺失或人力資本不充分而導致的失效風險,這將直接影響扶貧資源所能發(fā)揮的效果。此外,在市場化浪潮的裹挾之下,貧困村和貧困者已然完全置身于商品經(jīng)濟的激流之中。精準扶貧在煞費苦心地識別出貧困者后面臨的一個更大難題在于:精準識別的意義只有通過有效的扶貧手段或工具使該受幫助的貧困者脫貧才能得到體現(xiàn),但這顯然不是一件易事。在扶貧資源投入量有限的情況下,開發(fā)式扶貧的方針使得精準扶貧也只能將主要資源投入到對貧困者援以增收扶持活動中,但貧困地區(qū)往往自然條件較差、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后技術(shù)與資金貯備不足,同時面對貧困者差異化的發(fā)展需求和發(fā)展能力,扶貧部門常常處于扶貧開發(fā)有效手段不足的困境,這從全國各地扶貧開發(fā)手段雷同的情況中就可見一斑。此外,當扶貧手段無法培育增強貧困者的發(fā)展能力時,市場化的風險和沖擊會使其面臨更大的脆弱性,故單一的發(fā)展產(chǎn)業(yè)等手段并不一定就能使貧困者增收,甚至可能使其面臨貧困陷阱的風險。

五、完善和創(chuàng)新懷化市深度扶貧模式的政策建議

按照中央扶貧工作會議要求和懷化扶貧攻堅實際情況，要堅持問題導向，不斷完善和創(chuàng)新懷化深度扶貧模式的體制機制，為懷化全面完成“十三五”時期扶貧攻堅目標，如期同步建成小康社會提供堅實的體制機制保障。

(一)建立和完善深度扶貧的政策保障機制

1.建立健全嚴密的主體責任落實機制。按照項目管理的理念、項目管理的機制、項目管理的方式方法，層層壓實扶貧責任，構(gòu)建縱向到底、橫向到邊、齊抓共管的責任體系。

2.建立健全政策資源整合機制。抓住懷化13個縣市區(qū)整體納入武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃，懷化全勁納入國家級重點生態(tài)功能區(qū)，懷化被列為全國第二批生態(tài)文明示范試點市，全國集體林權(quán)綜合改革試驗示范區(qū)、全省新型城鎮(zhèn)化試點市等機遇，認真研究國家對片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅在財政、稅收、金融、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、生態(tài)補償、幫扶等方面的差異化扶持的具體政策，著力解決上級政策碎片化與基層實踐無縫對接不夠的問題，抓好資源的有效整合，發(fā)揮政策資源的集聚效應(yīng)和輻射效應(yīng)。

3.建立健全多元治理的主體聯(lián)動機制。充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢，動員和組織黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會各界、廣大干部群眾齊心協(xié)力打好扶貧攻堅戰(zhàn)，努力構(gòu)建“黨委領(lǐng)導、政府主導、 群眾主體、 市場運作、 社會參與”的工作格局。

4.建立健全堅強有力的組織保障機制。按照“硬件升級、軟件變硬、保障有力、群眾滿意”的要求，全力提升農(nóng)村基層黨建水平，強基固本建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村·幸福家園”。 充分發(fā)揮市、縣市區(qū)兩級扶貧開發(fā)辦公室前線指揮部作用，切實加強扶貧部門能力建設(shè)，保障市、縣扶貧部門的機構(gòu)編制、人員和經(jīng)費，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站，配齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧專干。選派機關(guān)干部進駐 1 237 個貧困村，擔任第一支部書記， 加大從優(yōu)秀外出務(wù)工經(jīng)商人員、鄉(xiāng)土能人、復退軍人和大學生村官中選拔村支兩委主干的力度，調(diào)優(yōu)配強所有村黨支部書記。以加強村級監(jiān)督為重點，完善村務(wù)監(jiān)督機制，深入推進農(nóng)村黨風廉政建設(shè)，營造風清氣正的扶貧攻堅環(huán)境。

(二)更加注重產(chǎn)業(yè)扶貧在深度扶貧模式中的關(guān)鍵性作用

產(chǎn)業(yè)扶貧是開發(fā)式扶貧的根本要求和核心。產(chǎn)業(yè)扶貧旨在組織和引導貧困農(nóng)民直接或間接地參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開發(fā)，借助產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，提高自我發(fā)展和自我積累能力，改善生產(chǎn)生活條件，實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增收，達到脫貧致富的目的。產(chǎn)業(yè)扶貧實現(xiàn)扶貧方式由“輸血”救濟到“造血”自救的根本性轉(zhuǎn)變，是開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的核心內(nèi)容和本質(zhì)要求，是區(qū)別于救濟式扶貧的重要標志。開展產(chǎn)業(yè)扶貧，必須堅持“資金跟著窮人走、窮人跟著能人走、能人窮人跟著產(chǎn)業(yè)項目走、產(chǎn)業(yè)項目跟著市場走”，即“四跟四走”的工作思路，通過直接幫扶、委托幫扶和股份合作等扶貧方式，來不斷完善利益聯(lián)結(jié)機制。中央、省財政專項扶貧資金對貧困地區(qū)的支持力度逐年不斷加大，僅在2015年中央、省財政下?lián)軕鸦骺h市區(qū)的專項扶貧資金就達5.406 5億元，其中用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金就占3億元之多。一定要根據(jù)懷化的自然條件、氣候條件，立足懷化本地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，因地制宜、因人制宜，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，宜養(yǎng)則養(yǎng)，宜種則種，宜漁則漁，宜工則工，宜商則商。具體到產(chǎn)業(yè)扶貧的項目，懷化各縣市區(qū)在產(chǎn)業(yè)扶貧中可大力發(fā)展七大傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)：優(yōu)質(zhì)特色蔬菜、優(yōu)質(zhì)特色果茶、優(yōu)質(zhì)特色道地中藥材、優(yōu)質(zhì)特色豬牛羊、優(yōu)質(zhì)特色家禽水產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)特色糧油、優(yōu)質(zhì)糧食制種。大力實施產(chǎn)業(yè)扶貧，不斷提高貧困群眾自我造血能力。

(三)創(chuàng)新金融扶貧方式建立完善以政府為主的多元化投入機制

麻陽縣自2011年起積極探索，形成了以“小額信貸+扶貧產(chǎn)業(yè)+貧困戶”的金融產(chǎn)業(yè)扶貧模式，依據(jù)誠信度、人均純收入、家庭勞動力3項指標，合理評定貧困戶信用等級。同時還依據(jù)等級情況由銀行發(fā)放1萬至5萬元不等的、用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的無抵押、無擔保貸款。此外，“麻陽縣財政則按人均1 200～1 500元的標準給予貼息獎勵，并建立300萬元風險補償金，用以化解金融部門信貸風險，提高銀行資本投入比例”[4]15。麻陽還以市場為導向，引進農(nóng)業(yè)企業(yè)及成立農(nóng)民專業(yè)合作組織，形成直接幫扶、委托幫扶、股份合作3種模式，建立貧困農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利益聯(lián)合機制，帶動貧困戶抱團發(fā)展。麻陽縣的金融扶貧模式經(jīng)驗得到國務(wù)院扶貧辦、省政府的高度肯定，要把麻陽金融扶貧模式推廣到全市，著力提升金融扶貧精準度，掌握金融扶貧政策，謀劃金融扶貧項目，暢通金融扶貧資金供應(yīng)渠道、健全金融扶貧保證措施，強化金融扶貧服務(wù)保障。

(四)著力探索的貧困戶、貧困村、貧困縣的有序退出機制

為確保到2019年懷化市貧困縣、貧困村和貧困人口有序退出，應(yīng)探索建立貧困戶、貧困村、貧困縣三級脫貧退出指標體系。對已脫貧的貧困戶，在攻堅期內(nèi)繼續(xù)給予政策扶持，避免出現(xiàn)“剛脫貧、又返貧”現(xiàn)象；對脫貧退出的貧困村和貧困縣，在攻堅期內(nèi)原有扶貧政策不變，扶持力度不減，進一步鞏固脫貧成果。同時，完善脫貧摘帽正向激勵措施，對提前摘帽的貧困縣，給予一次性資金獎勵，保證苦干實干先摘帽的不吃虧。強化督查問責，探索建立第三方評估抽查評估機制，對工作中弄虛作假、違規(guī)操作、搞“數(shù)字脫貧”的，嚴肅追究相關(guān)部門和人員的責任。

[1]懷化統(tǒng)計年鑒(2013)[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2013.

[2]刀波.武陵山片區(qū)懷化市貧困鄉(xiāng)村調(diào)查[J].廣西民族大學學報(哲學社會科學版)，2015(1).

[3]刀波.武陵山區(qū)貧困鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查與思考[J].中央民族大學學報(哲學社會科學版)，2014(6).

[4]歐陽郴國.懷化市扶貧開發(fā)中的金融支持研究——以靖州苗族侗族自治縣為例[J].金融經(jīng)濟，2015(18).

(責任編輯周江川)

Study on the Innovation of Poverty Alleviation Model in Wuling Mountain Area:Based on the Case Analysis of Huaihua in Hunan Province

WEN Bin

(Party School of Huaihua Municipal Party Committee, Huaihua 418000, China)

The model of poverty alleviation in Huaihua is to explore the depth of lively practice of poverty alleviation precise strategic thinking in Hunan, Huaihua and is typical sample significance for poverty alleviation in poor mountainous areas.The depth of poverty alleviation mode innovation of Huaihua from the policy guarantee mechanism to improve the depth of poverty, poverty alleviation and poverty alleviation in depth industry pay more attention to the key role in the mode of innovation of financial poverty alleviation methods to establish and improve government based diversified investment mechanism, in order to explore the exit mechanism for poor households, poor villages and poor county.

mountain area;poverty alleviation mode of Huaihua innovation depth;Huaihua;innovation

2015年湖南省黨校系統(tǒng)社科規(guī)劃課題“懷化深度扶貧模式研究”(2015B63)

文斌(1984—)，講師，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展。

10.13769/j.cnki.cn50-1011/d.2016.09.005

本文引用格式：文斌.武陵山區(qū)深度扶貧模式創(chuàng)新研究——基于湖南懷化個案分析[J].重慶與世界，2016(9):32-38.

format:WEN Bin.Study on the Innovation of Poverty Alleviation Model in Wuling Mountain Area:Based on the Case Analysis of Huaihua in Hunan Province[J].The World and Chongqing, 2016(9):32-38.

D422.6；F323.8

A

1007-7111(2016)09-0032-07