對口援藏制度研究進展

楊明洪 張營為

[摘要]對口援藏是我國最早實施的區(qū)域對口援助，作為一種正式的制度安排到目前已有20年的歷史。學術界對“援藏”研究日漸增多，對很多問題的認識差異非常大。本文僅對中國國內近年對口援藏的相關研究進展做綜合分析，集中對援藏相關范疇、對口援藏理論依據(jù)、對口援藏制度性質以及相關具體問題進行分析，并提出進一步研究的方向。

[關鍵詞]對口援藏；民族經(jīng)濟；藏區(qū)經(jīng)濟

中圖分類號：F063.6文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2016）04-0001-10

迄今為止，中國政府實施的對口援助主要有三種模式：一是重大災害嚴重地區(qū)對口支援，但只是臨時性使用，災害重建完成即告終止；①二是重大工程對口支援，例如三峽工程建設的對口援助，也是工程完成后即告終止；②三是邊疆民族地區(qū)對口援助，目前主要用于解決西藏、新疆③、青海④等地區(qū)發(fā)展問題，也有像四川省范圍內的對口援藏。⑤對口援藏是我國最早實施的區(qū)域對口援助，作為一種正式的制度安排到目前已有20年的歷史。學術界對“援藏”研究日漸增多，對很多問題的認識差異卻非常大，有必要對其進展情況進行綜合分析。近年來，國外的學者也有部分研究成果與對口援藏制度有關。限于篇幅，本文僅對中國國內近年對口援藏的相關研究進展做綜合分析。不妥之處，請方家指正。

一、對口援藏相關范疇研究進展

目前官方的文件中談到的“援藏”是“支援西藏”的簡稱，同樣“對口援藏”是“對口支援西藏”的簡稱。然而在學界的研究和民間的說法中，對“支援”與“援助”、“對口支援”與“對口援助”是不分的，基本上處于通用或者共用的狀態(tài)，這也帶來了一些困惑。由于存在詞語上的差別，尤其是把“支援”和“援助”的中文翻譯成英文時存在的細小差異，往往造成國際人士對我國國內的對口支援西藏政策產(chǎn)生誤解，為此需要闡述清楚它們之間細微的差別。此外在援藏是否應包括國家投資和財政補貼，也存在爭議。

（一）對口、支援與對口支援

從漢語詞義上講，“對口”是較為口語化的通俗用詞，《現(xiàn)代漢語詞典（第6版）》給出“對口”的三種含義：（1）曲藝、歌唱等的一種表演方式，兩個人交替著說或唱；（2）（味道）合口；（3）互相聯(lián)系的兩方在工作內容和性質上相一致：對口協(xié)作[1]（P.329）?！稇脻h語詞典》則對對口支援中的“對口”做了更為明確的界定：組織相應地區(qū)、部門之間建立固定關系：對口支援[2]（P.307）。“援”有三種含義：（1）以手牽引；（2）引用；（3）援助[1]（P.1603）。“援”一般指的是“救助”，如支援。《孟子·離婁上》：“今天下溺已，夫子之不援，何也？”[3]（P.1883）支援是動詞，是指用人力、物力、財力或其他實際行動去支持和幫助[1]（P.1678，1744）。

因此，對口支援中“對口”是一種規(guī)則，“支援”是一種行為，對口支援意在表明支援與受援雙方主體之間是一對一的、明確權利和義務的雙方關系，當然其關系并不是一成不變的，而是隨著外部環(huán)境的變化而動態(tài)地、漸進地變化。

（二）支援與援助

從漢語詞義上講，支援是指用人力、物力、財力或其他實際行動去支持和幫助，援助是指支援與幫助[1]（P.1678，1744），支援和援助是可以通用的，其內容都可以是財物，也可以是人力。但兩者也有細微差別，“援助”一般是國家、政黨、單位、集體的行為，而且規(guī)模比較大；“支援”可以是國家、政府、政黨、單位、集體的行為，也可以是個人的行為，規(guī)模可以大，也可以小，如“他每月拿出錢來支援弟弟上學”，“支援”不能換成“援助”[2]（P.1553）。鑒于此點的細微差異，也就可以理解為什么官方文件都是以“對口支援”而非“對口援助”來稱呼對口援藏了，因為對口援藏是在社會主義大家庭里各兄弟省市間的幫助，側重于一個家庭內部的互幫互助而非單個的政府對另一個政府的幫助，能更形象的表現(xiàn)出一個國家內部的支援方對受援方的關心、關愛和扶持。

此外，英文翻譯上也有細微不同，在《新帕爾格雷夫經(jīng)濟學大辭典》中，援助翻譯為“aid”?！癴oreign aid”，通常是指把援助國政府的資源轉移給其主要目的用于發(fā)展的貧困國家[4]（P.428-432）；“aid”側重于強調受助方是弱者，而援助方是強者，意指強者對迫切需要幫助的弱者的支援[5]（P.36）。援藏工作僅僅局限在我國區(qū)域范圍內，并且西藏與我國內地各省份均是平等的經(jīng)濟和政治主體，既不是國家之間的援助，又不是強者對弱者的同情和幫助，而是相互間的支持與協(xié)作。然而在我國目前現(xiàn)有研究援藏的書籍和論文摘要的翻譯中，很多把支援翻譯為“Aid”，這是不準確的[6-8]。有的學者也將援助翻譯為“assist”或“help”，前者側重于強調援助者在提供幫助時只起到輔助性作用，所起的是協(xié)助、從屬性或第二位作用，而受助者在事務中起主導性作用；后者是普通用語，指一般性的幫助，含義比較廣泛，并未暗含側重于援助雙方在事務中作用大小的意思，而含有為他人提供幫助的積極態(tài)度[5]（P.86，823）。因此在我國省際間的相互“支援”的英文翻譯用“assist”較好，強調受援方的主體地位，或者用“hand-in-hand”表明援受雙方主體的平等地位，是共同實現(xiàn)小康目標的生動表現(xiàn)。

（三）國際發(fā)展援助與國內對口支援

從援助的外延上看，援助一般分為國際援助和國內援助兩類，國際援助（International Development Aid，IDA）即國際發(fā)展援助，一般是指發(fā)達國家向發(fā)展中國家流動的轉移支付，幫助發(fā)展中國家發(fā)展經(jīng)濟和提高社會福利的活動，以促進受援國的發(fā)展[9]（P.2）。國內援助是一國之內發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達貧困地區(qū)的人、財、物的資助，實施有效的國內援助是實現(xiàn)國家社會穩(wěn)定、經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的有力措施[10]（P.8）。

國內援助又分為一般支援和國內對口支援。一般支援主要是指國家對貧困地區(qū)和邊疆民族地區(qū)優(yōu)先安排財政資金撥款、抽調干部支援、優(yōu)先供應物資等。

學者們從公共管理學、財政學、發(fā)展經(jīng)濟學、社會學、政治學等學科角度界定對口支援的內涵。站在公共管理學的角度，國務院三峽建設委員會移民開發(fā)局把對口支援定義為結對支援，是區(qū)域、行業(yè)乃至部門間開展合作與交流的有效形式，通常泛指國家在制定宏觀政策時為支持某一區(qū)域或某一行業(yè)，采取不同區(qū)域、行業(yè)之間結對形成支援關系，使雙方區(qū)位或行業(yè)的優(yōu)勢得到有效發(fā)揮[11]。南開大學的朱光磊等認為對口支援有廣義和狹義之分，廣義對口支援泛指在正常情況下某些地區(qū)的政府和非政府組織對對另一地區(qū)的政府較為穩(wěn)定的對口援助行為。狹義的對口支援是指中央政府主導下，地方政府和企業(yè)對欠發(fā)達地區(qū)、災區(qū)實施對口援助的政策性行為，其區(qū)分標準在于是否是中央政府主導，還是自發(fā)、自愿的支援行為[12]。

財政學的角度有，叢樹海、張筱風認為對口支援具有橫向財政轉移支付的性質，是在中央政府的鼓勵和安排下，各省、地區(qū)在收入能力、支出水平以及公共物品提供能力上存在橫向不平衡的情況下，所實行的一種非公式化、非法制化的橫向轉移支付[13-14]（P.114）。

從發(fā)展經(jīng)濟學的角度，靳薇借鑒世界銀行對國際發(fā)展援助的概念的界定認為，省際援助是一種政策性投資，是發(fā)達區(qū)域對欠發(fā)達區(qū)域的經(jīng)濟性幫扶政策，是一種共享性發(fā)展政策[10]。

從社會學的角度，李瑞昌認為，對口支援是一種政治性饋贈，是促進資源跨區(qū)域、跨層級的橫向的、定向的流動的有力方式，在這一實踐中，饋贈的雙方自愿而非自主地將資源無償贈送，從而形成了長時間的穩(wěn)定的政府間交往關系[15]（P.194-204）。

從民族政治學的角度，宋月紅、王永才等認為，對口支援主要是為加快邊疆少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展采取的政策措施，是內地較為發(fā)達的地區(qū)對某些經(jīng)濟欠發(fā)達的少數(shù)民族地區(qū)實施支援的一種政策行為[16]。

（四）援藏與對口援藏

對口援藏被定義為“分片負責，對口援助，定期輪換”[10，18]，是從第三次中央西藏工作座談會開始的。對援藏內涵的界定有兩種不同的聲音，爭論的焦點在于國家對西藏的財政轉移支付以及投資能否列入援藏的范疇內?，F(xiàn)有文獻中，有的明確將中央對西藏的財政轉移支付以及其他支持發(fā)展的政策歸為“援藏”的范疇。例如，《西藏：援助與發(fā)展》一書專章論述“財政援助”，將中央對西藏的轉移支付納入到到“援助”范疇。[10]（P.67-115）《援藏制度：起源、演進和體系研究》一文將“中央幫扶西藏”歸為“援藏”范疇。[19]《全國援藏的經(jīng)濟學分析》一書意識到，中央支持與對口援藏的區(qū)分，使用了廣義的“全國援藏”和狹義的“全國援藏”，后者即為筆者所論的對口援藏，前者是加上中央的特殊支持，但作者全書使用的是廣義上的“全國援藏”。⑥最近，中國主要媒體之一《光明網(wǎng)》推出了“中央對口援藏20周年”，作為“光明網(wǎng)專題”之一。該網(wǎng)首頁不僅顯示專題片頭，而且在“歷史進程”欄目上有“中央對口援藏大事記”，⑦概念比較模糊。

與上述對援藏內涵界定不同，孫勇、王代遠認為“國家投資建設西藏地方，不能說是援助，而是國家職能的體現(xiàn)”，并認為“真正意義上的援藏，是內地各省區(qū)和有關國有企業(yè)對西藏的支援，是國內其他地區(qū)各民族人民對西藏人民的無私幫助，這種活動的基本性質，是在國家內部體系中基于平等的政治地位而進行的經(jīng)濟文化交流”[20，18]。楊明洪基于經(jīng)濟學背景和國家一體化視角，深刻認識到國家財政轉移支付的作用，認為在單一制國家內的縱向轉移支付是不應劃入一國之內的援助范疇，并認為“將中央對西藏實施包括高強度財政轉移支付在內的特殊支持與對口援藏區(qū)都歸為“援藏”范疇，是認識上的誤區(qū)，也是理論上的盲點”[21]。

此外，對于對口援藏，有學者認為，所有的援藏都是對口援藏。然而馬戎卻認為地區(qū)之間的對口支援不應該稱為援助，而應該稱為“對口協(xié)作”。原因是內地的發(fā)達省份為西藏做出了各種資金、人才和項目的支援，同樣西藏作為我國的西部邊疆和生態(tài)屏障，也為發(fā)達地區(qū)的水資源和生態(tài)保護做出巨大貢獻，因此把省際之間的對口援助稱為“對口協(xié)作”更為合適，“協(xié)作人員”較“援藏人員”較好，“協(xié)建項目”較“援藏項目”較好[22]。朱玲也認為，援助是每一個具有受援資格的人的應有的權利，而并非是“恩賜”[23]（P.8）。

在援藏的具體對象上，朱玲試圖將援藏與援助西藏貧困人口兩類問題區(qū)分開來，認為“援藏”是中央和其他省/市對西藏的區(qū)域發(fā)展援助，政策指向是西藏的地方政府、公共機構以及所有居民；而“援助西藏貧困人口”是幫助面臨嚴重發(fā)展障礙的西藏居民。并認為西藏的低收入群體和貧困家庭應該從援藏政策中充分獲益，因此將研究的側重點放在援助西藏貧困人口問題上[24]。

二、對口援藏理論依據(jù)研究進展

（一）西藏特殊論

這種觀點認為，對口支援西藏是由西藏的特殊性決定的。靳薇以三個時段分析了西藏特殊地位的演進[10]。第一個時段（1951-1965年），由于西藏“地位重要、條件不利、情況復雜”的特殊情況，與西藏相關的事務，均由中央解決；第二個時段（1980-1990年），西藏“不僅同內地各省的情況有很大的差異，而且同內蒙古、新疆等民族自治區(qū)相比也有很大的差異”，“在社會制度改變的性質和程度上，比全國任何地區(qū)都更為深刻”；第三個時段（1991-2005年），西藏的特殊性在第三次、第四次中央西藏工作座談會會上日益強調，并指出較顯著的特殊點是“力度日益強化的經(jīng)濟援助”。新時期，岳頌東在2010年4月3日中國藏學研究中心舉辦的“西藏援助與發(fā)展研討會”上，指出西藏具有“獨特的地理環(huán)境、由封建農奴制社會直接進入社會主義社會、單一民族聚集、全民信仰藏傳佛教以及達賴集團一直試圖把西藏問題國際化”五個獨特性，需要國家關心，全國大力支援[25]。

（二）民族平等、民族團結論

這種觀點認為，對口支援西藏是實現(xiàn)民族平等、民族團結的需要。謝偉民等認為“民族平等”、“團結互助”的觀念體系是援藏得以進行的重要因素[19]。正是基于民族平等的邏輯，中央提出對民族地區(qū)的經(jīng)濟幫扶的方針。認為消除“事實上的不平等”是民族平等和民族團結的基礎，首先需要中央的經(jīng)濟幫扶和全國的對口支援。

（三）制度短缺論

這種觀點認為，對口支援西藏是制度供給短缺性決定的。陳耀認為西藏的非國有經(jīng)濟比重、要素市場化程度和政府組織效率均相對低下，與人、財、物等實物性援助相比，西藏更需要的是非實物性的制度性援助，需要在政策、權力、規(guī)則上向西藏自治區(qū)傾斜[26]。周猛認為西藏存在地廣人稀、交通不便、信息閉塞、交易費用大、市場規(guī)模分散、市場意識極其淡薄的特點，因此推動市場經(jīng)濟制度建立和完善是做好援藏工作的關鍵，是“最大的援藏項目”[7]。

（四）經(jīng)濟發(fā)展共享論

這種觀點認為，對口支援西藏是基于經(jīng)濟發(fā)展共享而做出的。李中鋒等認為西藏的經(jīng)濟發(fā)展是典型的共享型經(jīng)濟發(fā)展方式，西藏需要在中央關心和全國支援下，通過多種方式、多種途徑進行幫助，以使西藏及其居民能夠參與市場活動，而不是被排斥在市場之外[27]。李國政等認為為了消除市場機制自發(fā)運行帶來的西藏及廣大藏族群眾經(jīng)濟社會邊緣化的趨勢，國家進行了強力干預，“全國援藏”即是國家行動的重要體現(xiàn)[28]。

（五）自身發(fā)展能力不足論

這種觀點認為，對口支援西藏是自身發(fā)展能力不足決定的。孫勇從理論視角探討西藏的非典型二元經(jīng)濟結構，認為西藏傳統(tǒng)農牧業(yè)占據(jù)優(yōu)勢的主導地位，現(xiàn)代化工業(yè)靠中央投資和地方支援建立，工業(yè)無法從農業(yè)發(fā)展中獲得資金積累，自我發(fā)展能力不足，需要全國的支援，并且指出短期內想擺脫“輸血”的帽子既不現(xiàn)實又不可能[29]（P.39-42）。鄭長德則進一步的認為西藏地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展面臨著發(fā)展不足，自我發(fā)展能力低，自生能力弱等內源性制約因素，并從政府、企業(yè)、家庭三個維度構建西藏自我發(fā)展能力的路徑，并指出現(xiàn)階段必須持續(xù)加大對西藏地區(qū)的援助力度[30]。三、對口援藏制度性質研究進展自1994年第三次西藏工作座談會正式確定對口援藏政策，到2001年第四次會議、2010年第五次會議分別把援藏期限延長10年，再到2014年在對口援藏20周年電視電話會議上，俞正聲同志指出的“依法治藏、長期建藏、爭取人心、夯實基礎”的重要原則，要求認識到援藏的“長期性”。2015年召開的第六次西藏工作座談會將“依法治藏、富民興藏、長期建藏、爭取人心、夯實基礎”作為西藏工作的重要原則。學界也對目前的對口援藏的狀態(tài)以及未來的走向問題上存在爭論。具體有以下幾種觀點。

第一種觀點認為，對口援藏只是一時的權宜之計、短期之策，不應長期化、常態(tài)化，并沒能明確在何種情況下應該啟動對口支援，在達到什么程度應該退出對口支援。溫軍認為對口援藏僅僅是臨時性的短期政策措施，缺乏相對穩(wěn)定的保障措施[31]。王瑋將對口支援政策與德國的橫向轉移支付制度相比較，認為對口支援政策具有顯著的橫向轉移支付特征，但只是一種非制度化的方法，未來需要對“對口支援”做適當?shù)恼{整，應將其作為臨時性的應急措施，不宜繼續(xù)擴大規(guī)模和使其常態(tài)化[32]。周曉麗等認為對口支援中的政治動員性而非制度化、雙方利益的非均衡性、支援方和被支援方的既定性都會影響該項工作的持續(xù)進行[33]。段鑄等認為當前的對口支援還不是制度性安排，更多的表現(xiàn)為一種應急式、運動式的政治處理方式，是一項長期的政治任務，對在什么情況下應該啟動，什么時候應該退出等問題，法律層面上至今沒能解決[34]。柳建文認為對口支援只是一種過渡性的制度設計，是一種政治安排，需要轉向平等互惠式合作[35]。

第二種觀點認為，對口援藏是一種相對固定的政策模式，是重要的宏觀調控手段。趙明剛認為對口支援是在中國特定政治生態(tài)中孕育、發(fā)展和不斷完善的一項具有中國特色的政策模式。在促進欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展、增強區(qū)域發(fā)展的協(xié)調性、加強地區(qū)間的經(jīng)濟交流以及促進民族團結等方面發(fā)揮了相當積極的作用，產(chǎn)生了良好的政治效益、經(jīng)濟效益和社會效益，對口支援不是權宜之計，而是中央政府的重要宏觀調控手段[36]。余翔認為對口支援是富有中國特色的社會政策，是中央政府為平衡區(qū)域發(fā)展，而在少數(shù)民族地區(qū)開展從而產(chǎn)生良好的影響，并形成了較大的規(guī)模和相對固定的一種特殊的政策模式[37]。

第三種觀點認為，對口援藏政策目前是演化中的半制度化政策，應該長期化、法治化。趙倫等認為對口支援是在中國特色的政治生態(tài)中萌生、發(fā)展和不斷完善的一種政策制度，作為一種演化中的半制度化政策，應該使對口支援由“政治動員式”向“制度激勵性”轉變；讓對口支援由“政策規(guī)范化”向“法律規(guī)范化”轉變[38]。文曉靜等建議由中央命令推動對口支援工作的方式上升到采用法律制度規(guī)范對口支援，以法律的形式確定對口支援各方的權利義務，建立市場經(jīng)濟條件下的對口支援互利共贏局面[39]。徐陽光認為對口援藏既體現(xiàn)了中國地區(qū)合作和扶貧協(xié)作中強調的“造血”比“輸血”更為重要的理念，本質上具有橫向轉移支付的雛形，應該予以法制化、制度化[40]。

第四種觀點認為，對口支援西藏是制度化的安排，已經(jīng)形成一種制度。1994年對口援藏上升為國家政策層面，標志著對口援藏的正式確定，也標志著對口援藏的制度化，是極其具有中國特色的制度創(chuàng)新[27，41-43]。2010年第五次西藏工作座談會后，將對口支援西藏工作在原定10年的基礎上再延長10年，“繼續(xù)堅持分片負責、對口支援、定期輪換的辦法，進一步完善干部援藏和經(jīng)濟援藏、人才援藏、技術援藏相結合的工作格局”，認為援藏基本制度的框架已經(jīng)確立[19]。

2014年8月25日，對口支援西藏工作20周年電視電話會議召開，中央充分肯定了對口援藏對于西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的作用，要求認識對口援藏的“長期性、科學性和群眾性”。各大網(wǎng)站如新華網(wǎng)、光明網(wǎng)、中國西藏網(wǎng)等也設專欄集中探討對口援藏的經(jīng)驗和成就。其間，市場經(jīng)濟在中國得到快速發(fā)展，而在市場化改革背景下，一方面，對口援藏制度本身也面臨著不少挑戰(zhàn)和問題[44，10]，需要進一步創(chuàng)新對口援藏制度；另一方面，西藏作為邊疆民族地區(qū)與內地的發(fā)展差距越來越大，社會穩(wěn)定的形勢也越來越復雜尖銳。針對對口援藏出現(xiàn)的問題，正如前文所述，學術界和政界開始有質疑對口援藏的聲音。有的專家認為，這種方式難以擺脫計劃經(jīng)濟的，在滋長援助依賴的同時，不易培育起生機勃勃的經(jīng)濟力量，反而有可能扼制市場經(jīng)濟的幼苗，“援助的無效和低效促使人們思考新的援助方式”[10]（P.292-293）；而政界和普通干部群眾也提出了問題和質疑。

四、對口援藏制度相關問題研究進展

目前學者們對對口援藏研究主要采用實地的問卷調查、訪談方法，深入的分析調查中遇到的現(xiàn)象和問題，也有的學者通過研究國際發(fā)展援助理論以及實踐的演變歷程，為對口援藏提供借鑒，其中不乏真知灼見。對口援藏主要采取的是人、財、物的支援，學術界對援藏制度存在的問題展開了大量的研究，并發(fā)現(xiàn)以下問題。

（一）財政補貼問題

是否把國家對西藏的財政轉移支付列入“援助”范圍存在很大的爭議，但國家對西藏的大規(guī)模的補助是存在的，且對于西藏經(jīng)濟社會運行和發(fā)展起到巨大的作用。而且若站在地方這一經(jīng)濟主體的視角，任何來自外部的人、財、物的無償輸入，都應作為支援的一部分，學者們對此也做了大量深入的思考，因此有必要綜述此類問題。

學者們通過研究發(fā)現(xiàn)，財政援藏存在三個問題。一是形成財政依賴。余振等通過對1951年后國家對西藏的財政援助的分析，認為中央財政補貼的增加沒有提高西藏企業(yè)財政的貢獻能力，即財政的“輸血”功能沒有轉化為“造血”功能；1980-1994年西藏工業(yè)總產(chǎn)值每新增l元，中央財政補貼增加2.89元，即工業(yè)總產(chǎn)值的增長與企業(yè)財政貢獻能力呈低度負相關，工業(yè)產(chǎn)值越多，虧損越大，對中央的財政依賴也就越強[45]。靳薇、潘久艷則進一步的指出，雖然國家通過財政補貼實現(xiàn)了西藏城鎮(zhèn)居民收入和消費的大幅度提高，但西藏并沒有出現(xiàn)真正意義上的資本積累和工業(yè)化，相反卻形成了特殊的依賴型經(jīng)濟，并已經(jīng)形成制度性依賴[10]（P.226）[6]（P.221）。

二是農牧民受益較少。楊明洪等通過對1979-2007年的數(shù)據(jù)為基礎，實證分析了中央財政補貼與西藏經(jīng)濟發(fā)展和收入分配的關系，認為中央財政補助與西藏GDP、西藏人均GDP以及農牧民人均純收入之間存在長期均衡關系，其中對西藏宏觀經(jīng)濟的影響大于對農牧民收入的影響[46]。

三是財政援藏法制化問題。馬戎在為靳薇博士論文作序時，提出財政援藏的資金撥款的法定程序的問題，如財政援藏資金如何撥付，是否經(jīng)過詳細審查和監(jiān)督，具體如何安排的，后續(xù)追加資金如何批復和審查等[47]。

（二）援藏項目問題

項目援藏是對口援藏的重要載體。學者們針對項目援藏展開實地調研并做了大量的案例研究，發(fā)現(xiàn)的具體問題有：一是形成投資依賴，自我發(fā)展能力較弱。靳薇發(fā)表了一系列的項目援藏的論文，詳細分析項目援藏過程中取得的成就以及存在的問題和改進的方向[48-51]。具體有：農林牧項目的綜合效益普遍較好；社會發(fā)展類項目無法贏利，維持艱難；生產(chǎn)經(jīng)營類項目普遍效益低下，有的仍在虧損中掙扎，有的無力維持，已經(jīng)破產(chǎn)倒閉。通過項目援助實現(xiàn)西藏自主發(fā)展的目的沒有達到，反而強化了計劃經(jīng)濟，經(jīng)濟發(fā)展陷入了項目投資依賴的困境。

二是項目援藏的法制化問題。馬戎對項目援藏的法制化提出了幾個問題：如重大項目的驗收程序怎么進行的，是否經(jīng)過民眾的質詢，項目的經(jīng)濟效果和社會效果的是否經(jīng)過評估，什么機構來承擔評估工作的，援藏項目出現(xiàn)問題后是如何處理的等[47]。

（三）援藏干部問題

學者們通過研究發(fā)現(xiàn)，援藏干部存在以下三個問題。學者們通過研究發(fā)現(xiàn)，干部援藏存在以下三個問題。

一是強化依賴思想。靳薇認為干部援藏帶動了思想觀念的更新，在深度和廣度上拓展了西藏與內地的聯(lián)系和交流。但是干部援藏中的無償援助方式助長了“等靠要”依賴思想、部分地方強化了計劃經(jīng)濟傾向[52]。

二是存在短期化問題。孫勇認為目前三年的援藏期限，使得一些援藏干部只考慮三年工作時間如何體現(xiàn)自己的政績，有時會忽視受援地方的長遠發(fā)展和總體發(fā)展要求；另外由于氣候原因，在藏的有效工作時間就更短了；長期在藏的干部、群眾面對來往匆匆的援藏干部，也需要大量的時間和精力才能達成心理上的相互認可，且存在個別受援單位只重視援藏干部在項目、資金方面的優(yōu)勢，忽視了加強援藏干部教育培訓的問題[20]（P.373-374）。陜西延安第二批支援阿里干部薛曉毅也指出援藏三年時間過短，認為剛熟悉情況，制定規(guī)劃還沒怎么實施就打道回府了，沒能發(fā)揮好援藏干部的潛力[53]。

三是對援藏干部的用人機制不合理。張濤認為隨著時代變遷，由于體制滯后、觀念保守等特殊原因和自然環(huán)境惡劣、生活條件艱苦、工作條件滯后等現(xiàn)實因素的制約，干部援藏存在引進人才競爭力優(yōu)勢逐漸喪失，用人機制相對滯后，對人才積極性的發(fā)揮有負面影響的問題[54]。

（四）對口援藏制度改進路徑問題研究

學者們針對對口援藏過程中存在的問題，提出了有針對性的對策建議。針對援藏過程中存在低效和浪費，以及財政援藏、項目援藏和干部援藏導致的援助依賴問題，靳薇建議項目援藏應更多地遵循經(jīng)濟規(guī)律，以較小的成本獲取最大的效益；大力投資和經(jīng)營人力資本；創(chuàng)新援助制度，培育西藏經(jīng)濟發(fā)展的增長點，提升西藏自我發(fā)展能力；制定援助法律，規(guī)范對口援藏各方行為方式[10]（P.289-300）。岳頌東認為西藏與支援方應采取相互參股的模式，由西藏出勞動力和土地，支援方出資金和技術，利用內地的幫助實現(xiàn)西藏發(fā)展[55]。

針對農牧民收益較少的問題，楊明洪、王磊等建議應從援藏資金與項目向民生傾斜、向農牧民傾斜的體制機制建設，廣泛吸納農牧民參與援藏項目建設，對口援藏資金與資源的統(tǒng)籌機制建設以及對口援藏法制化與規(guī)范化建設等四條途徑入手，使得農牧民充分享受到援藏帶來的益處，從而提升援藏的有效性[56-57]。王永莉建議對口援建的項目應該增強受援方的參與性管理，尤其是基層農牧民的參與[58]（P.138-142）。李中鋒認為農牧民參與到援藏項目的決策、建設以及監(jiān)督管理中來，有利于農牧民自我發(fā)展能力的提升[59]。

針對干部援藏期限較短的問題，孫勇建議從任前加強對援藏干部的培訓工作，做到對西藏工作的戰(zhàn)略性和全局性有最起碼的認識[20]。薛曉毅從整個援藏的期限出發(fā)，認為援藏期限應改三年為五年，認為這樣可以與國家干部的任期保持一致，目標也比較明確[53]。湖北省對口支援西藏山南地區(qū)第五批援藏干部黃其洲則認為援藏干部的工作理念需要更新[60]。需要改變傳統(tǒng)的認為“只要干部在藏就是援藏、只要經(jīng)濟增長就是援藏，只要社會平穩(wěn)就是援藏”的認知理念，要牢牢樹立開拓創(chuàng)新、與時俱進的意識，形成長遠發(fā)展、長治久安的觀念。五、研究展望從目前的研究來看，學者們針對對口援藏的概念界定、理論依據(jù)及其存在的問題和走向做了比較深入的研究，雖然存在一些爭議，但在某些方面存在共識，概括如下：第一，對口援藏為西藏經(jīng)濟發(fā)展和長治久安做出了巨大貢獻，還將持續(xù)進行下去；第二，對口援藏的根本目的是提高西藏自我發(fā)展能力，但是這一目的目前還沒實現(xiàn)；第三，對口援藏工作中，存在浪費、低效的問題，需要完善援藏的工作機制；第四，對口支援需要向對口合作轉變，“輸血”的同時，要更加注重“造血”；第五，援藏需要充分照顧農牧民的受益問題，以防止出現(xiàn)城鄉(xiāng)收入差距過大的問題。

從上面的綜述可以看出，學者們針對對口援藏的研究取得了一定的成果?，F(xiàn)有研究主要集中在援藏的必要性，援藏的效益評估等，較少涉及援藏機制的運行以及援藏是否應該制度化、法制化，這包括援藏在什么條件下應該開展，怎么開展，達到什么標準可以退出等，較少考慮對口援藏與中央針對西藏的特殊優(yōu)惠政策之間的協(xié)調問題；對對口援藏的效益評估更多采用個案分析，缺乏系統(tǒng)的援藏項目的調查以及數(shù)據(jù)分析，缺乏定量分析，難免出現(xiàn)以偏概全的問題；較少研究應采取什么方式使最廣大的農牧民享受援藏帶來的發(fā)展成果。此外，對對口援藏的理論研究范式比較零散，較少從理論層面解釋援藏問題，也沒有從計量的角度測度援藏的規(guī)模與提高農牧民收入和增加就業(yè)之間的關系。這就為進一步考察該問題提供了可能的研究方向。

透過對現(xiàn)有國內文獻研究，筆者發(fā)現(xiàn)，對援藏問題研究，選擇正確的恰當?shù)囊暯侵陵P重要，也關系到所得出的結論。筆者發(fā)現(xiàn)研究援藏問題可以從三個視角切入。一是從西藏自治區(qū)角度，研究對口援藏對西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的影響，靳薇對此做了充分的研究。二是站在國家本位的視角，研究對口援藏對于國家一體化和均質化的影響，孫勇、楊明洪對此做了大量的研究。三是可以站在農牧民視角上，研究對口援藏對農牧民收入以及就業(yè)的影響，目前較少文獻對此涉及。

就援藏工作而言，目前亟待解決的是怎樣使農牧民充分受益的問題，也是比較緊迫、重要的問題。而從農牧民的視角切入研究對口援藏問題，可以借鑒發(fā)展經(jīng)濟學和制度經(jīng)濟學的理論分析工具和實證研究方法，分析對口援藏的運作機制及其演進變化的過程，進而分析援藏的進一步的走向。這可以從宏觀、中觀和微觀三個方面來研究：

第一，從宏觀層面上，運用發(fā)展經(jīng)濟學和制度變遷理論，分析對口援藏的緣起、演變以及經(jīng)濟增長效應，分析影響對口援藏的各種外部約束條件，比如國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的選擇、對西藏的發(fā)展戰(zhàn)略的定位、以及對民族政策的制定等因素對對口援藏發(fā)展演進的約束，并重點分析六次西藏工作座談會所確定的西藏發(fā)展定位對對口援藏的影響。

第二，從中觀層面，可以利用博弈論方法來分析農牧民、西藏自治區(qū)政府、支援方政府以及中央政府等經(jīng)濟行為主體的博弈關系，重點研究建立一種什么樣的機制使得農牧民受益較多，又能激發(fā)援受雙方的積極性，進而揭示出政府在援藏過程中需界定行為邊界。

第三，從微觀層面上，可以通過田野調查和問卷調查，選擇若干有代表性的對口援藏案例，這包括對對口援藏項目的調查，援藏干部的訪談等，來研究對口援藏工作的微觀運行機制、存在的困難，考察個別地區(qū)的對口支援經(jīng)驗是否具有一般性，能否將個案經(jīng)驗推廣到一般情況。

總之，我國正處于社會主義轉軌的關鍵時期，西藏自治區(qū)處于經(jīng)濟社會發(fā)展的重要時期，對對口援藏演變的研究不僅能為對口援藏的進一步走向提供借鑒，而且還能豐富我國民族政策，甚至能豐富發(fā)展經(jīng)濟學和制度變遷的相關理論。

注釋：

①2008年5月12日，汶川特大地震災區(qū)的重建工作分別有全國19個?。ㄖ陛犑校谠?，援建時間為三年。援建結束后，除援建單位給受援單位留下少量物質、資金外，援建單位全部撤走。http：//news.sina.com.cn/c/2010-02-02/235219619453.shtml，2014年8月19日。

②1992年開始，國家在三峽庫區(qū)移民工作中實施對口支援，到2012年，三峽庫區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值4986億元，人均29583元，扣除物價因素，分別比1992年增長了15.9倍和14.7倍。其中，2008-2012年為三峽庫區(qū)引進資金總額1049億元。參見國務院《全國對口支援三峽庫區(qū)合作規(guī)劃（2014-2020年）》（2014年8月26日公布）。

③從2005年起，國家對新疆南疆四地州和兵團在南疆的三個師實施對口支援，分別由北京等8省市和中國長江三峽工程開發(fā)總公司等15戶國有重要骨干企業(yè)承擔對口支援任務。2010年3月29日，中央在北京召開第一全國對口支援新疆工作會議，19個對口援疆省市被指派開展援疆工作。

④2008年10月，青海省向國務院上報了《關于對口支援青海藏區(qū)建議方案的請示》。北京、上海、天津、江蘇、山東、浙江6個發(fā)達省市，對口支援青海玉樹、果洛、黃南、海北、海南5個藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州；中央國家機關及中央企業(yè)對口支援青海藏區(qū)的33個縣、市（含行委）。

⑤2012年4月，四川省委省政府啟動實施省內對口援藏。

⑥潘久艷.全國援藏的經(jīng)濟學分析[M].成都：四川大學出版社，2009：18-19； 值得說明的是，該書作者是筆者曾經(jīng)指導的博士研究生，筆者當時也沒有對此問題認識清楚。

⑦見網(wǎng)址http：//topics.gmw.cn/node_56498.htm。

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