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    環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅對貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期效應(yīng)及方案選擇

    2016-10-17 01:52:54楊志銀
    貴州社會科學(xué) 2016年9期
    關(guān)鍵詞:費(fèi)改稅排污費(fèi)征管

    楊志銀

    (1.上海財經(jīng)大學(xué),上海 200433;2.貴州財經(jīng)大學(xué),貴州 貴陽 550025)

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    環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅對貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期效應(yīng)及方案選擇

    楊志銀1,2

    (1.上海財經(jīng)大學(xué),上海200433;2.貴州財經(jīng)大學(xué),貴州貴陽550025)

    中共十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》中明確提出,要加快資源稅改革,推動環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅,推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法。稅收征收具有更高的法律層次依據(jù),具有稅收法定性原則。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)等的差異,將原有的環(huán)境污染排污費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅,對不同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入影響不一。貴州的礦產(chǎn)資源稟賦比較高,經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的污染問題不可忽視。從實際部門的數(shù)據(jù)來看,環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的實施將會對經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政收入等方面產(chǎn)生重要的預(yù)期效應(yīng)影響,環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅后地方政府可選擇的稅收征管配套實施方案顯得尤為關(guān)鍵。

    排污費(fèi);環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅;預(yù)期效應(yīng);方案選擇

    中共十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》(國發(fā)【2015】26號)明確提出,落實財稅改革總體方案,推動財稅體制改革取得新進(jìn)展,進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅,推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法。環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅是我國現(xiàn)階段稅收改革的重要內(nèi)容之一,《中國人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)》正在送審中。然而,由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是工業(yè)發(fā)展的水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡,資源稟賦存在差異,環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的改革勢必對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不同的影響。[1]貴州的工業(yè)經(jīng)濟(jì)以煤電、礦產(chǎn)資源開采、化工產(chǎn)品加工等為主,資源型產(chǎn)業(yè)是其重要的力量,長期以來,都是以環(huán)境污染為代價換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。貴州喀斯特地貌的環(huán)境特點(diǎn)為生態(tài)脆弱型,一旦遭到破壞很難得到恢復(fù)。[2]同時,由于我國環(huán)境保護(hù)稅種體系的不完善,缺乏明確的保護(hù)環(huán)節(jié)的征稅目的,降低了稅收對環(huán)境污染、環(huán)境破壞行為的調(diào)控力度。[3]而且由于行政性收費(fèi)與稅收在征收管理法律依據(jù)層次、收支核算等方面的差別,長期以來的排污費(fèi)雖然形成了環(huán)境保護(hù)支出的資金來源,但是由于地方排污費(fèi)支付的自主性比較強(qiáng),資金越位現(xiàn)象比較嚴(yán)重,形成環(huán)境保護(hù)專門的收入來源不足。由于地方政府部門信息沒有公開,無法從其他渠道取得最近時期的相關(guān)數(shù)據(jù),本文主要以2007-2013年貴州省排污費(fèi)的征收數(shù)據(jù),從經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財政收入等方面,分析一旦環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅實施以后,將對貴州省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生的預(yù)期影響,并提出環(huán)境保護(hù)稅立法后,貴州省可選擇的具體實施方案意見。

    一、貴州省排污費(fèi)征管現(xiàn)狀分析

    (一)貴州省排污費(fèi)征管現(xiàn)狀

    貴州省作為我國西部礦產(chǎn)資源稟賦比較高的省份之一,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可忽視煙酒、煤電、礦產(chǎn)資源開采、化工產(chǎn)品等工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的污染與破壞[4]。2003年7月3日,《貴州省<排污費(fèi)征收使用管理條例>實施意見》的文件規(guī)定,直接以環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶為排污費(fèi)的征收范圍,收繳資金管理實行“收支兩條線,分級管理”的原則。依照全國排污費(fèi)征管要求,貴州省針對污染物排放、水治理、大氣治理等征收一定的環(huán)境保護(hù)費(fèi)。從2007年到2013年貴州排污費(fèi)收入總體呈現(xiàn)增長的趨勢,如表1所示,2007年排污費(fèi)收入為46007.8萬,2013年排污費(fèi)收入為53234.95萬元。

    表1 貴州省排污費(fèi)征收情況數(shù)據(jù)匯總表 單位(萬元)

    資料來源:2007-2013貴州省征收排污費(fèi)年度報告。

    2009年政府部門對排污費(fèi)征收范圍予以修訂,并完善相關(guān)征收制度,對環(huán)境排污費(fèi)予以細(xì)分,重點(diǎn)包括污染物排放中污水、廢氣、固體廢物、噪聲等。根據(jù)貴州省環(huán)境保護(hù)監(jiān)察局公布的貴州省征收排污費(fèi)年度報告顯示,2009年度全省排污費(fèi)開單43,938.4萬元,2010年度全省排污費(fèi)開單45,304.34萬元,2011年度全省排污費(fèi)累計開單44,679.43萬元,2012年全省排污費(fèi)完成5.169億元,2013年,全省排污費(fèi)完成5.450億元*2009-2013年度貴州省征收排污費(fèi)年度報告。??梢钥闯?,貴州省排污費(fèi)總體上逐年呈現(xiàn)遞增趨勢,補(bǔ)充了環(huán)境污染治理資金,在節(jié)能減排和保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面做出了重大的貢獻(xiàn)。

    (二)主要存在的問題

    雖然排污費(fèi)的征收,補(bǔ)充了貴州省環(huán)境保護(hù)治理的資金,為貴州省生態(tài)環(huán)境保護(hù)做了重要的貢獻(xiàn),但是就排污費(fèi)征收過程來看,在排污費(fèi)的收費(fèi)面、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)力度等方面,還存在著諸多有待進(jìn)一步完善的問題。

    1.收費(fèi)面較窄。從每年貴州省環(huán)境監(jiān)察狀況公報以及貴州省排污費(fèi)年度報告中可以看出,目前貴州省主要對煤炭開采、有色金屬采礦等12個重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行排污費(fèi)的征收,排污費(fèi)的收費(fèi)范圍顯得比較窄,如在污水排污費(fèi)的征收中,并沒有包括氨氮、總磷;暫時不對機(jī)動車、飛機(jī)、船舶等流動污染源征收廢氣排污費(fèi)。這種比較窄的收費(fèi)面使得很多工廠或者企業(yè)選擇擦邊球的行為,逃避繳費(fèi)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。此外,一些污染行為會產(chǎn)生連鎖反應(yīng),比如,對水污染的同時,若該污染物有揮發(fā)的性質(zhì),對大氣也會產(chǎn)生影響,而水污染排污費(fèi)的收費(fèi)對象僅為水污染層面,并沒有考慮其連鎖反應(yīng)的成本。

    2.收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低。就廢氣排污費(fèi)而言,按排污者排放污染物的種類、數(shù)量以污染當(dāng)量計算征收,每一污染當(dāng)量征收標(biāo)準(zhǔn)為0.6元。其中,二氧化硫排污費(fèi),第一年每一污染當(dāng)量征收標(biāo)準(zhǔn)為0.2元,第二年每一污染當(dāng)量征收標(biāo)準(zhǔn)為0.4元,第三年達(dá)到與其它大氣污染物相同的征收標(biāo)準(zhǔn),即每一污染當(dāng)量征收標(biāo)準(zhǔn)為0.6元。氮氧化物在2004年7月1日前不收費(fèi),2004年7月1日起按每一污染當(dāng)量0.6元收費(fèi)*來源于2003年頒布的中華人民共和國國家發(fā)展計劃委員會、中華人民共和國財政部、中華人民共和國家環(huán)境保護(hù)總局、中華人民共和國國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會 令第31號《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》。。對于環(huán)境污染行為收取的費(fèi)用,遠(yuǎn)比治理環(huán)境污染所花費(fèi)的費(fèi)用要少得多,很多企業(yè)會選擇性的繳納排污費(fèi),以達(dá)到繼續(xù)生產(chǎn)的目的。僅2013年,全省包括排污費(fèi)在內(nèi)的環(huán)保費(fèi)收入為57073萬元,而環(huán)境支出規(guī)模為664429萬元,環(huán)保費(fèi)用支出約為環(huán)保費(fèi)收入的11.64倍。另外,根據(jù)貴州省排污費(fèi)征收年度報告總結(jié)可以看出,雖然國家在收費(fèi)的計算方式上給予了規(guī)定,但是在具體的排污費(fèi)征收過程中,地方政府往往出于對招商引資等方面的考慮,在排污費(fèi)的計算方式上給予一定程度的寬松,造成排污費(fèi)計費(fèi)依據(jù)的確定存在欠科學(xué)的情況。如在對噪聲的費(fèi)用收取上,很難真正測量其計費(fèi)依據(jù)。對危險廢物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為每次每噸1000元,但并未指出危險廢物包含的類型等,在征收過程中主觀臆測的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。此外,由于污染費(fèi)用較低,以及環(huán)境保護(hù)費(fèi)收支的巨大差距,通過行政性排污費(fèi)的征收并不能引起企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中對環(huán)保問題的足夠重視,開征排污費(fèi)抑制環(huán)境污染的真正目的沒有達(dá)到。

    3.排污費(fèi)用征收力度不強(qiáng)。貴州省環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的基層人員較少,且人員流動性較頻繁,在排污費(fèi)征收的過程中,頻頻出現(xiàn)簡化測量標(biāo)準(zhǔn),協(xié)商收費(fèi)等違規(guī)征管行為,影響了費(fèi)用的征收情況。表2為2007-2013年貴州省排污費(fèi)欠緩繳情況表*2013年度貴州省征收排污費(fèi)工作報告。,表中顯示,排污費(fèi)用征收力度不強(qiáng)、排污費(fèi)的欠繳與緩繳不穩(wěn)定,但2013年欠繳與緩繳規(guī)模達(dá)1377.72萬元,2014年39家國有企業(yè)欠繳額達(dá)533.69萬元,2015年8家國有企業(yè)欠繳額達(dá)9.33萬元*貴州省2014年和2015年度國控企業(yè)欠繳排污費(fèi)統(tǒng)計表。。同時可以看出我省排污費(fèi)征收戶在2007-2010年期間出現(xiàn)下降趨勢,后到2010-2013年,排污費(fèi)征收戶又開始上漲,呈現(xiàn)出不規(guī)律差距,體現(xiàn)出地方政府及有關(guān)部門對征收排污費(fèi)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾,應(yīng)加強(qiáng)排污費(fèi)征收稽查工作,糾正排污收費(fèi)中存在的問題,提高征收水平。

    表2 貴州省排污費(fèi)征收情況表 單位(萬元、戶)

    資料來源:2007-2013年貴州省征收排污費(fèi)年度報告。

    4.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中資源消耗類行業(yè)排污費(fèi)收入所占的比例高。從下表3貴州省排污費(fèi)收入行業(yè)分布表來看,貴州省由于受到地理位置的限制,資源主要以煤礦為主,工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中能源消耗類產(chǎn)業(yè)的污染物排放量所占的比重較大。貴州省的排污費(fèi)主要集中在火力發(fā)電行業(yè)、化工行業(yè)、煤炭開采行業(yè)等行業(yè)。就煤炭開采行業(yè)來說,2005年貴州省煤炭開采污水排放量758.24噸,約占全年重點(diǎn)行業(yè)污水排放的1.14%,2013年已經(jīng)達(dá)到503563.33噸,約占全年重點(diǎn)行業(yè)污水排放的97.5%,為2005年的664.12倍;2005年廢氣排放量81207噸,約占全年重點(diǎn)行業(yè)廢氣排放的0.44%,2013年達(dá)到118615214噸,約占全年重點(diǎn)行業(yè)廢氣排放的61.20%,為2005年的1460.65倍。同時,這些數(shù)據(jù)在一定程度上反映了貴州省的資源消耗類行業(yè)在所有工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占的比例過高,若為了履行相關(guān)政策規(guī)定而加大環(huán)保力度,很多企業(yè)將被迫關(guān)閉,排污費(fèi)的開征面受到限制,從而影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,使得地方政府長期以來在環(huán)境污染治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間艱難抉擇。

    表3 貴州省排污費(fèi)收入行業(yè)分布表 單位:萬元

    資料來源:2005-2013年貴州省征收排污費(fèi)年度報告。

    二、環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅對貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期效應(yīng)

    1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面。根據(jù)國外環(huán)境保護(hù)稅征收的實踐經(jīng)驗來看,實施環(huán)境保護(hù)稅,雖然初期不會影響企業(yè)的稅負(fù)水平,但是隨著環(huán)境保護(hù)稅后期稅率水平的逐步提高,將會使得高污染行業(yè)的生產(chǎn)成本增加,[5][6]企業(yè)收益減少,投資方向?qū)⑥D(zhuǎn)向低能耗、低污染、高附加值的產(chǎn)業(yè),因此,環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的實施,會刺激資源密集型行業(yè),倒逼企業(yè)為了提高企業(yè)利潤水平,吸收社會資金而改變生產(chǎn)方式,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會隨著投資方向的變化而不斷得到優(yōu)化和升級。[7][8]具體來說,根據(jù)貴州省環(huán)境監(jiān)察實際部門對外公布的2003-2013年貴州省環(huán)境污染報告顯示,從貴州省排污費(fèi)收入的行業(yè)分布結(jié)構(gòu)來看,環(huán)境污染物相對較重的火力發(fā)電行業(yè)、礦產(chǎn)開采行業(yè)、煤電行業(yè)、酒類行業(yè)以及煙草行業(yè)所占比例比較大,因此,隨著環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的實施,將會對貴州省經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響,除了促進(jìn)這些行業(yè)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級以外,勢必會促進(jìn)技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,特別是促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

    環(huán)境保護(hù)稅的開征,可以使得政府不通過財政資金的直接投入,而通過稅收優(yōu)惠政策的實施,引導(dǎo)鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大規(guī)模,鼓勵技術(shù)創(chuàng)新,培育新型產(chǎn)業(yè),引導(dǎo)資金流向節(jié)能、環(huán)保、減排的相關(guān)產(chǎn)業(yè),符合貴州省建立生態(tài)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略構(gòu)想。此外,環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的實施,將增強(qiáng)環(huán)保企業(yè)的盈利能力,加快落后產(chǎn)能的淘汰,發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。[9]因此,環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的實施,有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

    2.財政收入方面。按照《中國人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)》的規(guī)定,環(huán)境保護(hù)稅實行有幅度的定額稅率,各地區(qū)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來確定具體的適用稅率水平,并報財政部備案。文件中給予了地方政府自主確定稅率水平的權(quán)力,由于最低定額稅率水平均比排污費(fèi)的單位標(biāo)準(zhǔn)高,因此,環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅,必然會帶來地方財政收支的影響。但是,不同的省份,由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展,以及稅源結(jié)構(gòu)的不同,影響程度存在差異。按照現(xiàn)有貴州省公布的年度排污量,結(jié)合環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)的幅度稅率測算,如表4顯示,環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅之后,環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅不僅不會影響現(xiàn)有排污費(fèi)財政收入規(guī)模,相反會略有增加。

    表4 貴州省環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅后稅收收入測算表 單位:萬元

    數(shù)據(jù)來源:2005-2013年貴州省環(huán)境狀況公報、2005-2013年貴州省征收排污費(fèi)年度報告。

    另外,正如表5所示,雖然貴州省環(huán)境排污費(fèi)收入總量呈現(xiàn)逐年遞增,但是排污費(fèi)收入在本級財政收入中的比例小且呈逐年下降的趨勢,逐步用稅收替代排污費(fèi),實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅,開征環(huán)境保護(hù)稅對本級財政收入不會產(chǎn)生重大影響。

    綜上所述,環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅之后,對貴州省財政收入,不僅不會減少,反而會增加。但是不可忽視的是,費(fèi)改稅以后,由于稅收收入入庫和地方行政性費(fèi)用收入入庫級次的差別,在一定程度上還是對地方財政收入的具體使用產(chǎn)生影響,特別是資金的使用自由度方面受到了更加嚴(yán)格的制約,失去了行政性費(fèi)用收入自主支配的靈活性。

    表5 貴州省排污費(fèi)在本省財政收入中的比重變化情況表 單位:%

    數(shù)據(jù)來源:貴州省2014年統(tǒng)計年鑒和貴州省歷年環(huán)境狀況公報。

    3.經(jīng)濟(jì)增長方面。由于貴州省主要以資源型產(chǎn)業(yè)為主,高能耗、高污染是其主要特點(diǎn)。從貴州省GDP的行業(yè)結(jié)構(gòu)上可以明顯看出,電力、熱力行業(yè)、煤炭開采行業(yè)、化工行業(yè)、金屬采礦行業(yè)以及發(fā)酵和釀造行業(yè)等高能耗、高污染行業(yè)所占的比重比較大.2013年貴州省規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值8074.60億元,其中電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)行業(yè)為1263.73億元,占比為15.65%,煤炭開采和洗選行業(yè)為1445.11億元,占比為17.90%,化工行業(yè)為645.66億元,占比為8%,金屬采礦、冶煉行業(yè)為1658.87億元,占比為20.54%,發(fā)酵和釀造行業(yè)為597.52億元,占比為7.4%*數(shù)據(jù)來源于2014年《貴州省統(tǒng)計年鑒》。由于稅收的征管比行政性收費(fèi)的征管較為嚴(yán)謹(jǐn),欠繳、緩繳的現(xiàn)象將會由于稅收征管的法律性而在一定程度上下降,但勢必造成這些高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)的利潤減少,壓縮其生存空間,從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長一定程度的放緩。

    從美國、日本的環(huán)境治理經(jīng)驗來看,雖然由于環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅后,同樣的污染排污量,使得破壞、污染環(huán)境的企業(yè)和產(chǎn)品承擔(dān)的實際生產(chǎn)成本增加,但是,環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅以后,可以通過引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式,促進(jìn)地區(qū)綠色經(jīng)濟(jì)增長。[10][11]可以直接或間接地使高能耗、高污染企業(yè)矯正其經(jīng)濟(jì)行為,走創(chuàng)新發(fā)展之路,提高其治污的積極性。倒逼其加大治理污染力度,刺激其重視生產(chǎn)技術(shù)改造,增強(qiáng)節(jié)能減排力度,提高企業(yè)乃至整個社會的生產(chǎn)效率,促使企業(yè)從粗加工產(chǎn)品型企業(yè)走向高附加值產(chǎn)品型企業(yè),從而引領(lǐng)企業(yè)走新型工業(yè)化的發(fā)展道路,提高資源密集型企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)水平,完成技術(shù)創(chuàng)新和企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級,減少社會的污染成本,使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展具備可持續(xù)性,提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量。因此,從短期來看,由于環(huán)境保護(hù)稅的實施,可能會造成貴州省經(jīng)濟(jì)增長的一定程度放緩,而長期會優(yōu)化貴州省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu),促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,推進(jìn)其由于地緣地貌所帶來的嚴(yán)重二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換進(jìn)程。由此可見,環(huán)境保護(hù)稅是政府實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展的有效調(diào)節(jié)手段。

    三、貴州省實施環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的方案選擇

    環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅實施的具體方案,理論上應(yīng)包括環(huán)境保護(hù)稅的稅制設(shè)計,環(huán)境保護(hù)稅制相關(guān)要素的設(shè)計以及征收管理等相關(guān)問題。但是由于環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)已經(jīng)對上述問題進(jìn)行了頂層設(shè)計,對于地方政府實施環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的具體方案,應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注地區(qū)具體稅率的確定和結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定適合本地區(qū)發(fā)展的稅收優(yōu)惠等稅收權(quán)限。因此,本文只基于送審稿基礎(chǔ)上,針對省級政府擁有的權(quán)限內(nèi)容予以建議。

    (一)稅收征管機(jī)制的設(shè)計

    關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅征管模式,學(xué)術(shù)界比較認(rèn)可的有三種模式:由原有排污費(fèi)征收監(jiān)管的環(huán)境保護(hù)部門單獨(dú)征稅模式;由稅務(wù)部門單獨(dú)征稅模式;由稅務(wù)部門和環(huán)保部門相互配合征稅模式。[10][5]這三種環(huán)境稅征管模式,各有利弊。第一種模式可以保證環(huán)境保護(hù)稅的計稅依據(jù)的合理性,充分利用環(huán)境監(jiān)測部門的監(jiān)測經(jīng)驗,但是環(huán)境保護(hù)部門缺乏稅收征管經(jīng)驗;第二種模式,雖然保證了稅收征管的規(guī)范性,充分發(fā)揮了稅務(wù)部門的優(yōu)勢,但是缺乏對環(huán)境污染監(jiān)測的技術(shù)水平。根據(jù)環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)以及實際稅務(wù)部門的調(diào)研,我國環(huán)境保護(hù)稅的征收傾向于采用第三種模式,由環(huán)境保護(hù)部門對污染源進(jìn)行監(jiān)測,并為稅務(wù)部門計征稅款提供各種基礎(chǔ)資料。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是充分借用了原有排污費(fèi)征管中環(huán)保部門對污染源的監(jiān)測經(jīng)驗,保證計稅依據(jù)的合理性和客觀性,同時充分發(fā)揮稅務(wù)部門的稅收征管經(jīng)驗,有利于通過收入合理劃分來解決環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅所帶來的環(huán)保部門與稅收部門之間征管協(xié)調(diào)問題,充分發(fā)揮兩個部門的積極性。

    (二)環(huán)境保護(hù)稅稅率水平的確定

    在環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)中,只是根據(jù)不同的征稅對象設(shè)置有幅度的定額稅率,同時規(guī)定地方政府可以根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及環(huán)境污染、財政收入等方面因素,在國家規(guī)定的幅度定額稅率范圍內(nèi),確定適合地區(qū)具體稅率。按照環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)的規(guī)定,借鑒國際上環(huán)境保護(hù)稅開征的經(jīng)驗,貴州省應(yīng)根據(jù)送審稿中的要求,在幅度定額稅率的基礎(chǔ)上,充分利用地方政府的自主權(quán),遵循“適度從低,穩(wěn)步增長”的原則,結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來確定環(huán)境保護(hù)稅的稅率水平。

    根據(jù)表4所示的2005年以來貴州省環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅范圍內(nèi)容的污染物變化情況,2005年,貴州省環(huán)境保護(hù)稅按照最低定額稅率計算的稅收收入為111846.65萬元,按照最高稅率計算的稅收收入為421186.80億元;2012年,按照最低定額稅率計算的稅收收入為83996.34億元,按照最高稅率計算的稅收收入為315211.89億元。由此可見,按照國家規(guī)定的最低稅率水平即可保持原有征收排污費(fèi)產(chǎn)生的財政收入,但是從上述排污費(fèi)收入增長以及排污量變化趨勢來看,征收排污費(fèi)手段對環(huán)境的保護(hù)和治理效果不是很明顯,排污費(fèi)對貴州省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的促進(jìn)作用也不強(qiáng),因此,征收環(huán)境保護(hù)稅解決環(huán)境治理問題,建議遵循“適度從低,穩(wěn)步增長”的調(diào)控原則,在開始實施期間,可以借鑒現(xiàn)有資源稅有幅度的地區(qū)差別定額稅率比較成熟的規(guī)定,在國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的水平上下浮動20%的幅度。

    同時,需要實施獎懲稅收政策,對達(dá)標(biāo)范圍內(nèi)排放的污染物實行基本稅率,對超標(biāo)排放的污染物實行懲罰性或者超額負(fù)擔(dān)高稅率。利用差別稅率來實現(xiàn)排污企業(yè)的自律,實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的。按照等于或適當(dāng)超過企業(yè)污染治理成本的水平確定具體稅率水平,至少應(yīng)按照行業(yè)污染治理成本水平來確定本地區(qū)的具體水平,否則,開征環(huán)境保護(hù)稅的目的也會受到嚴(yán)重影響,容易產(chǎn)生環(huán)境保護(hù)稅只是流于形式。

    (三)稅收優(yōu)惠政策的設(shè)計

    貴州省是一個傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展比重比較大的身份。由于稅與費(fèi)在財政管理中的差異以及環(huán)境保護(hù)稅最低稅率水平比排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)高,環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅勢必加重企業(yè)負(fù)擔(dān),這必然要求各地區(qū)在環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅以后給予企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠政策。對于貴州省來說,為了鼓勵傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級,對其產(chǎn)業(yè)升級換代等有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)行為給予稅收優(yōu)惠政策;對于火電、煤電等污染嚴(yán)重的企業(yè),其污染排放達(dá)標(biāo)、符合國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)給予稅收減免等優(yōu)惠政策;充分利用地方自主優(yōu)惠的稅權(quán),加大對從事資源綜合開發(fā)、循環(huán)利用的企業(yè)扶持;允許相關(guān)企業(yè)在稅前免除或者減征環(huán)境保護(hù)政策性虧損的稅收待遇;以擴(kuò)大費(fèi)用稅前扣除范圍和提高稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)的稅收手段,引導(dǎo)生產(chǎn)企業(yè)對于環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品的研發(fā)、轉(zhuǎn)讓、引進(jìn)和使用;對于從事環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)項目的投資主體,給予試行投資減免和再投資退稅等相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

    (四)環(huán)境保護(hù)稅收入劃分問題

    環(huán)境保護(hù)屬于全國性的事務(wù),但是具體的環(huán)境保護(hù)政策落實以及具體的環(huán)境治理由地方予以完成。按照國家財政事權(quán)與財權(quán)相匹配的要求,環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)該是共享稅,中央與地方政府可以采取比例分享劃分的方式,具體的分享比例可按環(huán)境保護(hù)稅不同稅目確定。因原有排污費(fèi)收入主要屬于地方政府,對排放污染物征稅,應(yīng)主要以地方政府收入為主,保證地方政府的排污檢測以及治污等環(huán)境保護(hù)活動的支出;對于調(diào)節(jié)涉及到全國范圍,可以采取收入以中央為主,地方為輔的方式進(jìn)行,比如碳稅的稅收收入。對于地方而言,環(huán)保部門的收入問題仍然是環(huán)境保護(hù)稅征管的難題,建議采用轉(zhuǎn)移支付的方式,保證環(huán)保部門的收入水平,充分調(diào)動其進(jìn)行環(huán)境保護(hù)稅征收的積極性。

    誠然,環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的實施,是國家強(qiáng)化環(huán)境治理的一種重要舉措,不僅需要其他相關(guān)政策措施的配套實施,比如污染評估監(jiān)管措施,也需要合理處理好環(huán)保與稅務(wù)部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。在中央頂層設(shè)計的前提下,同樣需要地方各級部門協(xié)調(diào)配合。在環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改稅實施以后,地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及財政收入等方面的實際情況,根據(jù)自身擁有的自主權(quán)限,選擇適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)稅征管配套實施方案顯得尤為關(guān)鍵。

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    [責(zé)任編輯:唐少奕]

    楊志銀,上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院稅收學(xué)博士研究生,貴州財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財稅系講師,主要研究方向:稅收理論與政策。

    F742

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    1002-6924(2016)09-155-161

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