關于我國公共危機管理的思考——基于近三年60起典型突發(fā)事件的分析

申振東　郭　勇　張羅娜

(貴州大學，貴州　貴陽　550025)

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關于我國公共危機管理的思考
——基于近三年60起典型突發(fā)事件的分析

申振東郭勇張羅娜

(貴州大學，貴州貴陽550025)

我國各類突發(fā)事件所引起的公共危機具有各自的典型特征。通過對相關案例的梳理分析可以看出，我國突發(fā)事件應急管理體系日臻完善、法律法規(guī)逐步健全、多方合作趨勢加強、善后能力逐漸增強，同時存在危機管理透明度低、預測預警機制有待健全、專項資金管理缺乏規(guī)范、社會公眾參與度低等不足。當前我國公共危機管理應建立災害應急商業(yè)保險制度，發(fā)揮社會組織多元化作用，采用首長負責制進行現場指揮，同時搭建信息的雙向傳輸平臺，引入大數據進行公共危機管理。

突發(fā)事件；公共危機管理；思考

公共危機管理指以政府、企業(yè)、非政府組織以及其他組織或個人等對公共危機發(fā)生、演變、終結的全過程進行的控制與協(xié)調，以減少或消除危機及其帶來的危害。本文根據2006年頒布并實施的《國家突發(fā)性公共事件總體應急預案》將導致公共危機的突發(fā)事件分為四類：自然災害、事故災害、社會安全事件和公共衛(wèi)生事件。通過對我國近三年發(fā)生的60起典型的突發(fā)性事件的梳理，不難發(fā)現，無論是中央政府還是地方政府為解決這些突發(fā)事件，對公共危機管理過程中的組織領導、輿情發(fā)布、調動資源以及事后恢復都給予了高度的重視，并采取了有效的措施。

一、突發(fā)事件案例綜述

(一)案例選擇的依據

本文所選擇的典型突發(fā)事件主要來源于政府部門發(fā)布的官方信息，例如每年國家減災委辦公室和民政部評選出的“中國十大自然災害事件”、中華醫(yī)學會公共衛(wèi)生分會評選的“十大公共衛(wèi)生熱點事件”。此外，典型突發(fā)事件還來源于各級政府官方網站、權威新聞網站以及國家統(tǒng)計局公布的資料，按一定的標準找出具有代表性突發(fā)事件。例如事故災害類的依據標準是傷亡人數、財產損失金額等；自然災害類除上述提到的以外還有災害級別以及受災范圍；社會安全事件和公共衛(wèi)生事件案例選取的依據是傷亡人數、公眾對事件的反應、事件造成的社會影響等方面。在這些基礎上，本文還通過查閱大量核心文獻資料選取針對性強的典型案例。(見表1)。

表1　我國近三年突發(fā)事件60例典型案例一覽表

(二)案例呈現特征

1.自然災害：具有廣泛性、串發(fā)性和區(qū)域性。我國的自然災害分為七大類：氣象災害、海洋災害、洪水災害、地質災害、地震災害、農作物災害和森林災害。無論是海洋還是陸地這些自然災害都有可能發(fā)生，因此其典型特征就是具有廣泛性。自然災害一旦發(fā)生就串發(fā)一系列的次生災害，以表1中2014年8月3日云南魯甸6.5級地震為例，地震發(fā)生后串發(fā)了一系列的次生災害：發(fā)生了5次震感強烈的余震，造成大量房屋倒塌，災區(qū)交通、電力、通訊全面中斷，并且多處地方形成堰塞湖。雷陣雨天氣同時增大了滑坡、泥石流以及地震余震可能誘發(fā)的崩塌等地質災害。地震還會造成災區(qū)人民的人體機能的下降以及疫情發(fā)生。區(qū)域性是由于我國地震主要發(fā)生在臺灣地區(qū)、西南地區(qū)、西北地區(qū)、華北地區(qū)、東南地區(qū)和23條地震帶上；洪澇災害主要發(fā)生在我國的東部季風區(qū)。[1]

2.事故災害：發(fā)生頻率高、牽連廣。隨著現代科學技術以及各種設備設施被大量應用于生產生活中，例如煤礦中的通風設備設施、防瓦斯設備、防煤塵設施的使用不當成為近些年來事故災害高頻、不斷發(fā)生的主要原因。漳州古雷PX項目爆炸事件，因二甲苯裝置在運行過程中輸料管焊口焊接不實導致斷裂，泄露出來的物料被吸入到爐膛，因高溫導致燃爆，事故造成19人受傷，29096人被安置轉移，多艘船舶被疏散。

3.社會安全事件：缺乏前兆、危害大，給社會帶來的負面影響深遠，且可能出現“連鎖效應”。社會安全事件是由一些分裂組織、邪教組織和不法分子蓄意而為，為達到目的，這些人一般會隱蔽行事。而這類事件一旦發(fā)生可能會帶來較大的財產損害和人員傷亡，對社會公民的身心健康以及政府的公信力都會造成劇烈的沖擊和困擾，以至于帶來持久的負面影響。由于分裂分子的滲透，新疆在2014年、2013年頻繁發(fā)生恐怖襲擊事件，形成“連鎖反應”，造成了不可挽回的人員傷亡及財產損失和惡劣的社會影響。經濟類社會安全事件的發(fā)生頻數、規(guī)模與影響近年來也都在上升。全國公安機關2013年偵破非法集資案件3700余起,挽回經濟損失64億余元。據統(tǒng)計,2014年非法集資發(fā)案數量、涉案金額、參與集資人數等大幅上升,同比增長兩倍左右,均達到歷年峰值。[2]

4.公共衛(wèi)生事件：多樣性、潛伏期長以及國際傳播性。目前我國處于社會經濟制度轉型時期，國家對公共衛(wèi)生事業(yè)投入的不足，還有生態(tài)環(huán)境的多變，導致流行病和疫情的頻發(fā)，我國的公共衛(wèi)生類突發(fā)事件呈現多樣性的特點，主要包括細菌、病毒、不明原因引起的群體性疾病，有毒有害因素污染環(huán)境造成的集體中毒等。重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒的演變過程很緩慢，不容易被人們察覺。此外，當今世界全球化的步伐日益加快，在公共衛(wèi)生方面，生物入侵、疫情傳播的全球化都是現代社會需要面對的嚴峻現實。

二、突發(fā)事件應急管理的現狀

(一)應急管理體制日臻完善

國務院是突發(fā)事件應急管理工作的最高行政領導機構，在國務院總理領導下，由國務院常務會議和國家相關突發(fā)事件應急指揮機構負責突發(fā)事件的應急管理工作。目前我國已初步建立了完善的應急管理體制。應急管理的“一案三制”體系是具有中國特色的應急管理體系。“一案”為國家突發(fā)事件應急預案體系。“三制”為應急管理體制、運行機制和法制。

在2014年2月12日新疆于田7.3級地震以及2014年8月3日云南魯甸6.5級地震發(fā)生后，在中央領導指示下，地方黨委、人民政府主要領導迅速組織人員趕赴災區(qū)開展救援工作。此外，啟動了民政救災響應預案，各類救災隊伍趕赴災區(qū)。在云南魯甸6.5級地震中，國務院總理李克強親自部署災區(qū)救災各項工作，中央和地方救災力量協(xié)調配合。為指導做好于田地震災后恢復重建工作，新疆維吾爾自治區(qū)2014年6月21日正式印發(fā)實施《于田地震災后恢復重建總體規(guī)劃(2014-2015年)》。2014年11月4日，國務院以國發(fā)〔2014〕56號印發(fā)《魯甸地震災后恢復重建總體規(guī)劃》。由此可見，建立完善的應急管理體制，實現從中央到地方自上而下的整體聯動，完善了法律法規(guī)和政策措施，提高了公眾參與和自救能力，能夠最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響。“一案三制”涵蓋了各地區(qū)、各行業(yè)、各單位的應急預案體系，健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，構建統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調有序、運轉高效的應急管理機制，形成政府主導、部門協(xié)調、軍地結合的應急管理工作格局。[3]

(二)相關法律法規(guī)逐步完善

截止到2007年，我國已制定涉及突發(fā)事件應對的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件，有關文件111件。國家級的應急管理立法有《中華人民共和國食品衛(wèi)生法)、《中華人民共和國道路交通安全法》、《國家安全生產事故災難應急預案》等國家專項、國務院部門應急預案80項。通過中央政府門戶網站可看到，目前自然災害類的法律有《防震減災法》、《水法》、《防汛條例》等12部；事故災害類主要有《工傷保險條例》、《建筑法》、《消防法》等12部；公共衛(wèi)生事件類有《重大動物疫情應急條例》、《食品衛(wèi)生法》等12部；社會安全事件有《戒嚴法》、《商業(yè)銀行法》等12部。

(三)多方合作趨勢加強

突發(fā)事件發(fā)生后，黨中央、國務院都會高度重視，督促有關部門及時采取有效的措施，盡可能降低突發(fā)事件對人民生產生活的影響。2015年6月1日東方之星沉船發(fā)生后，各方救援力量迅速集結,公安部緊急調集治安、消防、交警等各方力量立即行動。國家衛(wèi)計委立即組織事件周邊地區(qū)衛(wèi)生救援力量，緊急馳援。水利部、氣象局、民政部等部門紛紛實施相關應急處置工作。湖北省啟動水上搜救一級應急響應，湖南、上海、重慶等地陸續(xù)派出工作組，趕到現場，協(xié)助救援和處理善后。又如，對抗新型病毒，我國與國際合作包括疾病流行的信息交換、樣品交換、科研合作、國家間的流行性疾病的防控協(xié)作與世界衛(wèi)生組織的密切聯系等不同層次。自2013年3月31日中國發(fā)生H7N9禽流感病毒疫情以來，中國相關政府部門按照《國際衛(wèi)生條例》的規(guī)定，向世衛(wèi)組織通報首例病例情況，以后確診的每一例病例都按有關規(guī)定及時通報世界衛(wèi)生組織，與此同時，各項防控工作也會及時通報世衛(wèi)組織。通過多方合作，不僅加快了解決我國公共衛(wèi)生事件的步伐，也為全世界的衛(wèi)生事業(yè)做出了貢獻。

(四)危機善后能力逐漸增強

危機后期處理主要由危機問責、受害人援助、危機心態(tài)重建以及危機評估調整四個部分構成。尤其是在自然災害后重建房屋、老人及孤兒的撫養(yǎng)問題、對幸存者進行心里援助等都非常重要。2014年出臺的《魯甸地震災后恢復重建總體規(guī)劃》和《于田地震災后恢復重建總體規(guī)劃(2014-2015年)》，就是為了保障地震災后恢復重建工作有效地開展，恢復災區(qū)群眾正常的生活條件，促進災區(qū)經濟社會的恢復和發(fā)展。針對2014年7月20日媒體曝光的上海福喜過期肉事件，2天后上海市食藥監(jiān)局通報了上海福喜食品有限公司涉嫌有組織實施違法生產經營食品行為，查實了5批次問題產品，并與市公安局等部門成立了“720”聯合辦案指揮部，公安局依法對上海福喜負責人等6名涉案人員予以刑事拘留。無論是從突發(fā)事件責任認定以及善后賠償，還是災害后政府出臺的一系列法律法規(guī)，甚至是突發(fā)事件發(fā)生后的評估調整等多方面來看，我國政府的危機后期處理能力都得到了較大提升。

三、突發(fā)事件應急管理存在的不足

(一)危機管理的透明度低

根據《中華人民共和國政府信息公開條例》的第九條和第十條，公布相關信息是政府機構的法定職責。然而，政府有關突發(fā)事件的信息是以公開為常態(tài)、不公開為特例。相對于其他政務信息而言，突發(fā)事件是非常態(tài)事件，涉及范圍大，所以一旦公眾不了解就會造成信息孤島，進而被一些不法分子利用、煽動甚至會產生混淆視聽的謠言，對社會造成極大危害。如2014年3月30日，一些群眾在茂名市市委門前大草坪聚集，以表達對擬建芳烴(PX)項目的關切，但現場有小部分鬧事者借機肆意破壞市區(qū)的公共設施。事發(fā)后，“茂名反PX游行造成15死300傷”“坦克車進城”等謠言開始在網絡上散播。市公安機關依法共查處違法犯罪嫌疑人44人。4月3日下午，茂名市政府才召開PX項目新聞發(fā)布會。[4]由于茂名市政府沒有及時發(fā)布“PX”項目的有關信息，導致了公眾對“PX”項目的盲目恐慌，進而演變成了突發(fā)事件，而在處理群眾聚眾示威的過程中手段欠妥，導致了一些別有用心的人大肆渲染，通過網絡輿論制造流言。

(二)預測預警機制有待健全

我國的預警機制不健全主要體現在缺乏足夠的災害應急準備。對危機管理而言, 獲取信息、相互協(xié)調、溝通的基礎條件就是對突發(fā)事件實行實時監(jiān)控。2013年的四川雅安地震、2014年的云南景谷地震，我國的地震預警都沒有發(fā)揮好作用，造成了大量的人員傷亡與財產損失。雖說這與我國預報地震的技術缺乏有關，但如果能在地震發(fā)生后立即發(fā)布地震預警，而不是經過繁瑣的預警發(fā)布報批程序，仍能在一定程度上降低地震的損害程度。又如，2014年3月1日昆明火車站暴力恐怖襲擊事件，由于火車站戒備松懈，沒有加大盤查和巡邏力度，在事件發(fā)生時沒有及時通過廣播告知群眾，也沒有采取有效措施緊急疏散群眾，爆恐團伙一路行兇導致29人死亡、143人受傷的慘劇。因此，建立健全突發(fā)事件預警機制已成為現階段亟需解決的關鍵性議題。

(三)專項資金的管理缺乏規(guī)范

在災害發(fā)生后，政府需要投入巨大的人力、物力、財力進行災后重建工作，此時就形成了一項巨大的財政專項資金——救災專項資金，包括救災款物籌集、管理和使用的情況，它關系到抗震救災工作開展能否順利，關系到災民安置和災后重建的物資保障能否落實。我國《刑法》明確規(guī)定，挪用國家用于救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物，情節(jié)嚴重，致使國家和人民群眾利益遭受重大損害的行為，構成挪用特定款物罪，須給予嚴懲。但是在現實操作中，專項資金尤其是民生資金被挪用的現象并不少見。2015年5月陜西省委巡視組在對陜西省民政廳的巡視中發(fā)現，民政部門在“陜西省救災中心”建設中改變項目建設用途，違規(guī)挪用資金8967.64萬元，同時擅自在籌建“救災中心項目”中修建經濟適用房。作為救助資金，專戶管理、封閉運行應該是基本要求。因此，我國目前需要出臺相關法律法規(guī)從制度上保障救災專項資金管理規(guī)范，同時相關部門應在大眾的監(jiān)督下定期公開資金的收支、用途、去向等詳細信息。

(四)社會公眾的參與程度低

在處理突發(fā)事件的過程中，政府似乎過多利用了行政力量介入的辦法，而對民間資源的利用和分配明顯不足，廣大民眾也缺乏主動參與的責任感，而是被動的應對，對政府存在著過多的依賴。對于社會力量的發(fā)動，僅限于危機現場志愿者的搶險以及公眾的捐款，而且非政府組織在危機救援中處于被動和配合的位置。[5]如2014年12月31日晚，上海外灘陳毅廣場發(fā)生群眾擁擠踩踏事故，導致36人死亡，49人受傷。事故發(fā)生后，現場民警立即開辟應急通道，組織警車、救護車將受傷民眾送至上海市各大醫(yī)院。針對上海外灘踩踏事件，上海市成立工作組統(tǒng)一指導善后工作。然而，在外灘事件的救援過程中，社會公眾并沒有發(fā)揮積極的作用，現場施救的醫(yī)務志愿者寥寥無幾，且大部分都是醫(yī)院的護士。此外，在危機治理中，政府還會存在救援人員缺乏、物資供給不足等現象，此時非政府組織可以通過資源整合、專業(yè)能力、心理輔導等方式積極配合政府的救援行動。[5]

四、結合時代背景對我國危機管理的思考

(一)建立災害應急商業(yè)保險制度

美國是最早建立國家強制性洪水保險體制的國家。早在 1968年美國就頒布了《國家洪水保險法》，并在1969年制定《國家洪水保險計劃》將商業(yè)保險引入了救災領域，商業(yè)保險在處理危機善后的工作中發(fā)揮著重要的作用。據民政部2014年的統(tǒng)計顯示，近十年來，我國每年因自然災害造成的直接經濟損失都在1000億元以上，常年受災人口達2億多人次，然而，在應對突發(fā)事件上，我國主要靠政府財政支出。突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，給政府財政造成很大的負擔，因此建立災害應急商業(yè)保險制度刻不容緩。政府可通過對可能存在的公共風險進行分析與預測，將不可預計的風險轉為可計劃的投資，以實現部分風險最大限度地轉移到商業(yè)保險的市場中。災害應急保險制度的建立一方面有利于推進服務型政府的建設，提高整個社會抵御風險的能力，另一方面發(fā)揮了社會各方面分攤損失機制有效作用，有助于維護社會的穩(wěn)定。[6]

(二)發(fā)揮社會組織的多元化作用

21世紀的社會治理，多元的社會組織的力量不容小視。在公共危機管理的過程中我們可以整合這些多元的社會力量，如：國有企業(yè)、私人企業(yè)、慈善組織等，當突發(fā)事件發(fā)生時，社會組織同政府一起團結一致，對突發(fā)事件進行全方位的管理。社會組織參與到公共危機管理主要可以表現在：1、組織社會化：各部門、各行業(yè)、各階層都有承擔防災減災工作的權利和義務，都要積極從事防災減災工作，形成全社會防災減災的局面；2、投資多元化：投資主體和形式多元化。從投資主體而言，既有政府，又有社會組織，還有個人。投資形式包括政府財政撥款、救災專項資金、社會捐款等多種方式，從而形成政府直接撥款為主，社會投入為輔的格局；3、合作多元化：在應對突發(fā)事件時，我國政府應廣泛開展與志愿者組織、慈善組織、紅十字會的合作。不僅當地的社會團體要對突發(fā)事件進行人財物的支援，還應與鄰近省市的社會組織加大合作力度，開展多種形式的跨區(qū)域、跨地域的培訓交流，通過專業(yè)人才互換的學習，引進其他地區(qū)應急管理成功的經驗。充分整合社會力量，不僅對突發(fā)事件的緊急處理和善后有著重要的作用，同時可以增強人們的社會責任感，有助于社會的和諧發(fā)展。

(三)現場指揮采用首長負責制

行政首長負責制是指重大事務在集體討論的基礎上由行政首長定奪，具體日常行政事務由行政首長決定，行政首長獨立承擔行政責任的一種行政領導制度。在突發(fā)事件發(fā)生時，首長需要在第一時間出現在現場進行指揮和控制，一方面，避免逐級上報造成的時間浪費，提高對突發(fā)事件處理的效率，另一方面，避免多頭指揮、多級指揮所帶來的混亂，從而最大限度地整合資源，迅速有效地解決突發(fā)事件。

具體而言，可以通過建立首長負責制結構組織圖明確具體每一項工作，并在公眾的監(jiān)督下使行政首長的權力運行也更公開透明，進而使公共危機管理形成自上而下與自下而上相結合的一種模式。(見圖1)

圖1　首長負責制結構組織圖

(四)搭建信息雙向傳輸平臺

信息傳輸在危機管理過程中處于關鍵地位，是有效解決公共危機的必要條件，而信息的有效傳遞更是確保各項危機應對措施合理有效，將危機的破壞性降到最低的有力保障。建立雙向傳輸平臺，有利于信息在危機管理過程中得以更加有效的傳播，傳輸主體可任意根據雙向傳輸平臺及時獲得信息的有效反饋，進而做出下一步的工作安排，從而保證對突發(fā)事件的危機管理得以高效、及時地進行。

首先應在城市布置突發(fā)事件監(jiān)測系統(tǒng)，建立突發(fā)事件監(jiān)測中心，一旦發(fā)生突發(fā)事件，有利于政府及時掌控第一手信息，并作出反應。其次，利用人們手中的智能設備將突發(fā)事件傳輸、整合到網絡平臺，為城市應急管理提供數據和信息。公眾可以通過微博、微信等媒介平臺相互傳遞突發(fā)事件的信息，為保證信息的真實準確，還需要網絡平臺進行進一步甄別篩選以及排序。最后，突發(fā)事件監(jiān)測中心把數據和信息分類匯總，通過智能終端、車載電視或廣播、LED屏幕等方式傳播，幫助決策者選擇應對方案和通知公眾防災避險。

(五)引入大數據進行公共危機管理

在公共危機管理過程中，以往發(fā)生過的突發(fā)事件所包含的數據不可否認是我國目前在對危機管理過程中的重要但最為匱乏的一種資源，而這些數據具有數量龐大、種類繁多的特點，因此我國有必要構建以大數據的相關技術和理論方法為基礎的應急管理機制，建立突發(fā)事件的數據庫，以盡可能完全地存儲以往發(fā)生的突發(fā)事件的公共危機管理階段的相關數據，并運用大數據技術，對這些富有意義的數據進行專業(yè)化處理，通過建模、分享和轉化等“加工方式”對這些相關的數據加以分析，總結公共危機管理的預警階段、識別控制階段、緊急處置階段和善后階段的規(guī)律性，以實現的數據“增值”。這對我國公共危機管理全過程都有深遠的意義。

[1]張永領.應急資源的區(qū)域聯動研究[J].經濟與管理，2011，25(6)：91-95.

[2]錢箐旎.打擊非法集資刻不容緩[N].經濟日報，2013-05-24.

[3]孫進.完善政府公共危機管理構建社會主義和諧社會[J].黨政干部學刊，2006(12)：32-33.

[4]李剛.茂名“15死300傷”系謠言[N].人民日報，2014-04-03.

[5]汪菁.我國公共危機管理存在的問題、原因及解決對策[J].科學決策,2013(1)：78-93.

[6]崔和平.新加坡的風險管理與危機防范(二)[J].現代職業(yè)安全,2007(1)：57-59.

[責任編輯：李桃]

申振東，管理學博士，貴州大學管理學院教授、博士研究生導師，主要研究方向：當代中國政府與政治、城市管理；郭勇，貴州大學公共管理學院碩士研究生，主要研究方向:地方治理與公共服務；張羅娜，貴州大學公共管理學院碩士研究生，主要研究方向:公共行政的理論與實務。

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