法行20年：職業(yè)教育的法治之路

于志晶?孟凡華?榮國(guó)丞

摘 要 《職業(yè)教育法》頒行20年來(lái)，職業(yè)教育取得了突出成績(jī)，但仍然是薄弱環(huán)節(jié)。加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育呼喚修法。職業(yè)教育走好未來(lái)法治之路首要的是實(shí)現(xiàn)法治觀念的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)職業(yè)教育法治的基石是建立健全職業(yè)教育法律體系，推進(jìn)職業(yè)教育法治的目的是促進(jìn)職業(yè)教育創(chuàng)新和學(xué)校自主發(fā)展。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育法；職業(yè)教育法治；職業(yè)教育法律體系建設(shè)

中圖分類號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2016）18-0010-09

20年前，《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》正式頒布實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)職業(yè)教育從此走上依法治教的道路。本文旨在對(duì)這段歷程做一簡(jiǎn)要回顧，并以全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)職業(yè)教育法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查為線索梳理這些年的主要成績(jī)和面臨的挑戰(zhàn)，在此基礎(chǔ)上對(duì)未來(lái)職業(yè)教育法治化發(fā)展做出展望。

一、《職業(yè)教育法》：一座里程碑

《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》于1996年6月頒布，是年9月1日正式施行。作為新中國(guó)成立以來(lái)的第一部專門規(guī)范職業(yè)教育活動(dòng)的法律，《職業(yè)教育法》的頒行被認(rèn)為是中國(guó)職業(yè)教育發(fā)展史上的一座里程碑，標(biāo)志著職業(yè)教育進(jìn)入依法治教軌道[1]。

《職業(yè)教育法》從調(diào)研起草到審議通過(guò)，歷經(jīng)7年之久，時(shí)任中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理李嵐清稱它是“各有關(guān)部門和廣大職教工作者共同努力的結(jié)果，是我國(guó)數(shù)十年發(fā)展職業(yè)教育經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶”[2]。從1989年開始，國(guó)家教委和勞動(dòng)部開始著手研究和起草《職業(yè)教育法》，成立了包括國(guó)家教委、勞動(dòng)部、全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)、中華職業(yè)教育社等單位有關(guān)人員組成的職業(yè)教育立法領(lǐng)導(dǎo)小組。1993年正式起草初稿，先后易稿20多次。1995年7月正式報(bào)送國(guó)務(wù)院審議，經(jīng)國(guó)務(wù)院第39次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，于1995年12月11日?qǐng)?bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。全國(guó)人大有關(guān)專門委員會(huì)對(duì)《職業(yè)教育法》（草案）審議工作十分重視，分發(fā)各省、市和有關(guān)部門反復(fù)征詢意見，逐章逐條地進(jìn)行修改，于1996年5月15日經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)第19次會(huì)議正式通過(guò)。在職教法的起草過(guò)程中，政協(xié)、各民主黨派和社會(huì)各界給予了高度關(guān)注和支持，多次提出加快職教立法工作的提案和議案，對(duì)促進(jìn)立法發(fā)揮了重要作用。

《職業(yè)教育法》的上位法是《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》，它們是職教法的主要立法依據(jù)?！秳趧?dòng)法》于1994年7月5日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第8次會(huì)議通過(guò)，其中第六十六條規(guī)定：“國(guó)家通過(guò)各種途徑，采用各種措施，發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)，開發(fā)勞動(dòng)者的職業(yè)技能，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，增強(qiáng)勞動(dòng)者的就業(yè)能力和工作能力?！薄督逃ā酚?995年3月18日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第3次會(huì)議通過(guò)，其中第十九條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行職業(yè)教育制度和成人教育制度。各級(jí)人民政府、有關(guān)行政部門以及企業(yè)事業(yè)單位組織應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展并保障公民接受職業(yè)學(xué)校教育或各種形式的職業(yè)及培訓(xùn)。”可見，在《教育法》《勞動(dòng)法》之后，緊接著出臺(tái)《職業(yè)教育法》，體現(xiàn)了“加快落實(shí)”的國(guó)家意志，也表達(dá)了國(guó)家推動(dòng)教育政策與勞動(dòng)政策加快融合的意圖。

《職業(yè)教育法》的基本宗旨，就是通過(guò)法律手段全面規(guī)范職業(yè)教育活動(dòng)，從而使職業(yè)教育事業(yè)能夠健康發(fā)展。在全面總結(jié)建國(guó)以來(lái)尤其是改革開放后發(fā)展職業(yè)教育的基本經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)時(shí)職業(yè)教育發(fā)展面臨的主要問(wèn)題，它主要在以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了突破：一是明確了職業(yè)教育在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及在實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略中的重要地位和作用；二是確定了政府、行業(yè)、企業(yè)事業(yè)組織和社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人的多元辦學(xué)體制，明確了政府、行業(yè)、企業(yè)事業(yè)組織實(shí)施職業(yè)教育的職責(zé)；三是確立了我國(guó)職業(yè)教育體系的總體框架，提出要建立健全職業(yè)學(xué)校教育與職業(yè)培訓(xùn)并舉，并與其他教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的職業(yè)教育體系；四是明確了職業(yè)教育的保障條件，規(guī)定了職業(yè)教育所需經(jīng)費(fèi)的多渠道依法籌集原則；五是確定了我國(guó)職業(yè)教育的管理體制，即實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃，分級(jí)管理，分工負(fù)責(zé)，以地方為主的管理體制。時(shí)任全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)副主任委員的楊海波先生認(rèn)為，“《職業(yè)教育法》在解決當(dāng)前發(fā)展職業(yè)教育中重大問(wèn)題方面，有許多突破性的法律規(guī)范。認(rèn)真依法治教，嚴(yán)格實(shí)施每一法律條款，就能開創(chuàng)我國(guó)發(fā)展職業(yè)教育的新局面?！盵3]

二、20年依法治教歷程簡(jiǎn)要回顧

職教法頒行以來(lái)的20年，中國(guó)職業(yè)教育發(fā)生了巨大的變化。從推進(jìn)依法治教的角度看，筆者認(rèn)為可以把這一進(jìn)程大致分為三個(gè)階段。

第一階段為1996-2001年，是職業(yè)教育法律法規(guī)體系加快建設(shè)時(shí)期?！秳趧?dòng)法》《教育法》《職業(yè)教育法》的陸續(xù)頒行，為推動(dòng)職業(yè)教育走依法治教的道路奠定了基石，在全國(guó)迅速掀起了職業(yè)教育法律法規(guī)體系建設(shè)的高潮。2001年，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)對(duì)實(shí)施《職業(yè)教育法》情況進(jìn)行了檢查。檢查結(jié)果表明，截至2001年底，全國(guó)已有28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市相繼制定了實(shí)施《職業(yè)教育法》的地方法規(guī)或政府文件，初步形成了以職教法為核心、地方配套法規(guī)為支撐的職業(yè)教育法律法規(guī)體系，從法律上確立了具有中國(guó)特色的初、中、高等職業(yè)教育相銜接，職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)并舉，又與其他教育相溝通的職業(yè)教育體系[4]。但是在這一階段，由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，舊有的教育體制機(jī)制受到巨大的沖擊，職業(yè)教育發(fā)展也出現(xiàn)了一些突出問(wèn)題和危機(jī)。主要表現(xiàn)為：在高校擴(kuò)招背景下中職招生出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，中職規(guī)模在高中階段的比例不斷下降；行業(yè)企業(yè)紛紛剝離職業(yè)院校和機(jī)構(gòu)，行業(yè)企業(yè)舉辦職業(yè)教育的職責(zé)大大弱化，職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入普遍不足，職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)條件仍很薄弱，等等。

第二階段為2002—2009年，是依法推進(jìn)職業(yè)教育體制機(jī)制改革不斷深化時(shí)期。2002年，以黨的十六大召開為標(biāo)志，我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新的歷史時(shí)期。在這樣的背景下，職業(yè)教育受到了中央高層的空前重視。2002年7月，國(guó)務(wù)院在北京召開全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)。這是新世紀(jì)以來(lái)，第一次以國(guó)務(wù)院名義召開的專門研究部署職業(yè)教育工作的會(huì)議，朱镕基總理、李嵐清和吳邦國(guó)副總理等出席會(huì)議并作重要講話。會(huì)議提出要圍繞職業(yè)教育管理體制、辦學(xué)體制、教育教學(xué)、學(xué)校人事制度、勞動(dòng)就業(yè)制度5個(gè)方面大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展。會(huì)后出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》，以及由多個(gè)部委聯(lián)合制定的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)組織、企業(yè)在職業(yè)教育和培訓(xùn)中的作用》《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)職業(yè)學(xué)校實(shí)施職業(yè)資格證書制度的意見》兩個(gè)重要的配套文件，確定了未來(lái)一個(gè)時(shí)期職業(yè)教育深化改革的總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和措施，在許多方面都有重大突破。2004年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，教育部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等7部門在南京聯(lián)合召開全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議，進(jìn)一步落實(shí)中央推進(jìn)職業(yè)教育改革發(fā)展的戰(zhàn)略部署，這次會(huì)議的一個(gè)重要成果是國(guó)務(wù)院提出的旨在加強(qiáng)中央各部門之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的“職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度”全面啟動(dòng)，是職業(yè)教育管理體制改革邁出的重要一步。2005年11月，由溫家寶總理親自提議，在跨入“十一五”前，國(guó)務(wù)院再次召開全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議。會(huì)上溫家寶做了題為“大力發(fā)展中國(guó)特色的職業(yè)教育”的重要講話，會(huì)后發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》。這次會(huì)議在進(jìn)一步明確職業(yè)教育改革發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)完善多元辦學(xué)格局和分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與的管理體制基礎(chǔ)上，在政策上有了一系列新的重大突破，包括：首次提出要逐步增加公共財(cái)政對(duì)職業(yè)教育的投入，并明確在“十一五”期間中央財(cái)政帶頭投入100億元；首次強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育要關(guān)注個(gè)人需求，要資助困難家庭子女；首次提出加強(qiáng)職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)，提高辦學(xué)質(zhì)量和水平，并以“四大工程”“四個(gè)計(jì)劃”“四項(xiàng)改革”等具體措施來(lái)保障；首次提出探索以公有制為主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)明晰、多種所有制并存的辦學(xué)體制，增強(qiáng)職業(yè)教育辦學(xué)活力；首次提出貫徹落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例，把民辦職業(yè)教育發(fā)展納入職業(yè)教育發(fā)展的總體規(guī)劃。經(jīng)過(guò)中央主導(dǎo)的一系列改革舉措，職業(yè)教育的發(fā)展?fàn)顩r得到了根本性的轉(zhuǎn)變。2008年，全國(guó)中職招生達(dá)到810萬(wàn)人，比2001年增加410萬(wàn)人，在校生達(dá)到2056萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)了高中階段教育職普比例大體相當(dāng)?shù)哪繕?biāo)；高職招生310萬(wàn)人，在校生達(dá)到900萬(wàn)人，招生數(shù)約是普通高校招生數(shù)的一半；各地廣泛開展了各種形式的職業(yè)培訓(xùn)，年培訓(xùn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者1.7億人次以上[5]。

第三階段為2010年至今，是加快推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)時(shí)期。2010年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，從我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)總體戰(zhàn)略出發(fā)，繪制了未來(lái)10年我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖。規(guī)劃綱要明確提出，到2020年，要形成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求、體現(xiàn)終身教育理念、中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。圍繞這一戰(zhàn)略目標(biāo)，確定了一系列重要戰(zhàn)略任務(wù)和改革舉措。2012年11月，黨的十八大召開，在十八大報(bào)告中對(duì)努力辦好人民滿意的教育做出全面部署，提出加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，要求“加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技能型人才”，為新時(shí)期深化職業(yè)教育改革明確了總目標(biāo)、基本途徑和根本任務(wù)。2014年5月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，教育部等6部門聯(lián)合印發(fā)《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》，對(duì)推進(jìn)職業(yè)教育改革發(fā)展做出具體部署安排。2014年6月23日，國(guó)務(wù)院在北京第三次召開全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議，會(huì)前，習(xí)近平總書記專門對(duì)職業(yè)教育工作做出重要批示，是中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上前所未有的。李克強(qiáng)總理接見與會(huì)代表并發(fā)表重要講話。這次會(huì)議被認(rèn)為是中央加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的動(dòng)員、部署會(huì)議，集中體現(xiàn)了新時(shí)期中央關(guān)于職業(yè)教育功能新定位、形勢(shì)新判斷、工作新部署[6]?？偨Y(jié)這次會(huì)議的精神，今后一個(gè)時(shí)期發(fā)展職業(yè)教育的重點(diǎn)工作主要集中在六個(gè)方面[7]：一是明確發(fā)展定位，更加突出職業(yè)教育的戰(zhàn)略地位；二是改革辦學(xué)體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，引導(dǎo)支持社會(huì)力量興辦職業(yè)教育；三是聚焦主攻方向，積極構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系；四是抓住核心任務(wù)，著力提升人才培養(yǎng)質(zhì)量；五是完善辦學(xué)模式，大力深化產(chǎn)教融合、校企合作；六是創(chuàng)新管理體制，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，增強(qiáng)職業(yè)院校的辦學(xué)活力。以這次會(huì)議為標(biāo)志，中國(guó)職業(yè)教育的改革發(fā)展站在了一個(gè)新的起點(diǎn)之上[8]。

三、首次執(zhí)法檢查：實(shí)施職教法的主要成績(jī)

2015年新元伊始，全國(guó)人大常委會(huì)就按照工作安排正式啟動(dòng)對(duì)職教法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查。這是職教法施行19年后全國(guó)人大常委會(huì)首次就此開展執(zhí)法檢查活動(dòng)。它有三個(gè)重要的背景：一是中央對(duì)加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育做出重大戰(zhàn)略部署；二是黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》；三是隨著改革的深入，各方面要求全面落實(shí)和修訂職教法的呼聲很高。

對(duì)這次檢查活動(dòng)，全國(guó)人大常委會(huì)高度重視，張德江委員長(zhǎng)親自擔(dān)任執(zhí)法檢查組組長(zhǎng)。2015年3—5月，執(zhí)法檢查組分為4個(gè)小組，先后到吉林、江蘇、河南、湖南、廣東、重慶、甘肅、新疆等8個(gè)省（區(qū)、市）開展執(zhí)法檢查，同時(shí)委托其余的23個(gè)?。▍^(qū)、市）人大常委會(huì)按照?qǐng)?zhí)法檢查工作方案對(duì)本?。▍^(qū)、市）職教法實(shí)施情況進(jìn)行檢查。執(zhí)法檢查的主要內(nèi)容是：制定配套法規(guī)、政策情況和發(fā)展職業(yè)教育的情況；促進(jìn)就業(yè)，提升勞動(dòng)者技能以及人力資源開發(fā)的情況；保障職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)和改善辦學(xué)條件的情況；加強(qiáng)職業(yè)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的情況；面向農(nóng)村、貧困和民族地區(qū)的職業(yè)教育發(fā)展情況以及資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的情況；畢業(yè)生就業(yè)情況等。

2015年6月29日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)召開第15次會(huì)議，張德江委員長(zhǎng)代表執(zhí)法檢查組向會(huì)議作《關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法〉實(shí)施情況的報(bào)告》。報(bào)告認(rèn)為，職業(yè)教育法自1996年頒布施行以來(lái)，國(guó)務(wù)院和各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹實(shí)施，健全法規(guī)制度，加大投入力度，完善體制機(jī)制，創(chuàng)新辦學(xué)模式，取得了可喜成績(jī)：一是職業(yè)教育法律法規(guī)和制度逐步完善。全國(guó)共有21個(gè)?。▍^(qū)、市）制定了職業(yè)教育條例、實(shí)施辦法，有4個(gè)省制定了中等職業(yè)教育條例，一些地方還開展了相關(guān)執(zhí)法檢查。經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)形成了比較完善的職業(yè)教育法律法規(guī)制度體系，為職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展提供了基本遵循。二是職業(yè)教育改革創(chuàng)新不斷深化。教育部聯(lián)合有關(guān)部門和行業(yè)組建了59個(gè)行業(yè)職業(yè)教育教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)，形成了國(guó)民經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域統(tǒng)籌推進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的工作格局。頒布并修訂了中等和高等職業(yè)院校專業(yè)目錄，制定了專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)建設(shè)實(shí)訓(xùn)基地。積極探索集團(tuán)化辦學(xué)、企業(yè)辦學(xué)、校辦企業(yè)等校企合作模式和機(jī)制，構(gòu)建多元化的職業(yè)教育體制。積極開展企業(yè)職工、農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動(dòng)者、農(nóng)民、失業(yè)人員、未就業(yè)高校畢業(yè)生、退役士兵、殘疾人等各類培訓(xùn)，初步建立起面向城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者的職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。三是職業(yè)教育保障條件明顯增強(qiáng)。2006-2013年，全國(guó)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)總投入由1141億元增加到3450億元，年均增長(zhǎng)17.1%；財(cái)政性職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)從525億元增加到2543億元，年均增長(zhǎng)25.3%，占職業(yè)教育總投入的比例從46%提高到74%，帶動(dòng)地方和社會(huì)投入近300億元。截至2014年底，有20多個(gè)省（區(qū)、市）制定了高等職業(yè)院校生均（公用經(jīng)費(fèi)）撥款標(biāo)準(zhǔn)，20個(gè)?。▍^(qū)、市）、4個(gè)計(jì)劃單列市制定了中職生均（公用經(jīng)費(fèi)）撥款標(biāo)準(zhǔn)。中等職業(yè)學(xué)校生均校舍面積從12.8平方米增長(zhǎng)到15.2平方米，年均增長(zhǎng)2.5%；生均儀器設(shè)備值從1890元增長(zhǎng)到3741元，年均增長(zhǎng)10.3%。建成1200所示范性職業(yè)院校、近5000個(gè)實(shí)訓(xùn)基地，優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋半數(shù)以上學(xué)生。中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)政策和國(guó)家助學(xué)金政策逐步健全。2009年起實(shí)行的中職免學(xué)費(fèi)政策，共投入514億元，惠及360萬(wàn)人次，覆蓋面近90%。中職學(xué)校助學(xué)金覆蓋面達(dá)40%，高職學(xué)校獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金分別覆蓋近30%和25%以上學(xué)生。四是職業(yè)資格證書制度不斷健全。根據(jù)職業(yè)教育法和有關(guān)法律規(guī)定，國(guó)家建立健全了由初級(jí)工、中級(jí)工、高級(jí)工、技師、高級(jí)技師構(gòu)成的國(guó)家職業(yè)技能資格體系。對(duì)1200多個(gè)技能類職業(yè)中的900多個(gè)職業(yè)制定了國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)，初步建立了以職業(yè)能力為導(dǎo)向、以工作業(yè)績(jī)?yōu)橹攸c(diǎn)、注重職業(yè)道德和職業(yè)素養(yǎng)的評(píng)價(jià)體系，形成了社會(huì)化職業(yè)技能鑒定、企業(yè)技能人才評(píng)價(jià)和院校職業(yè)資格認(rèn)證相結(jié)合的多元評(píng)價(jià)機(jī)制。截至2014年底，全國(guó)累計(jì)有2億人次參加職業(yè)技能鑒定，1.6億人次取得相應(yīng)職業(yè)資格證書。全國(guó)共有高級(jí)技師146.5萬(wàn)人、技師612.4萬(wàn)人、高級(jí)工3378.1萬(wàn)人、中級(jí)工6189.8萬(wàn)人、初級(jí)工5403萬(wàn)人。五是服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力日益增強(qiáng)。1996—2014年，中職在校生從1268萬(wàn)人增至1803萬(wàn)人，連續(xù)9年就業(yè)率在95%以上。高職在校生從123萬(wàn)人增至1007萬(wàn)人，畢業(yè)半年后就業(yè)率達(dá)90%。政府補(bǔ)貼性培訓(xùn)規(guī)模，由1998年每年300萬(wàn)人上升到每年2000余萬(wàn)人。19年間，職業(yè)院校共培養(yǎng)超過(guò)1.3億名畢業(yè)生，成為我國(guó)中高級(jí)技術(shù)技能人才的重要來(lái)源。特別在高速鐵路、城市軌道交通、現(xiàn)代物流、電子商務(wù)、信息服務(wù)等快速發(fā)展的行業(yè)中，新增技術(shù)技能人才70%以上來(lái)自職業(yè)院校，成為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量。六是農(nóng)村、貧困和民族地區(qū)職業(yè)教育得到加強(qiáng)。國(guó)家在實(shí)施普惠性政策的同時(shí)，采取一系列特殊政策措施，加大對(duì)農(nóng)村、貧困和民族地區(qū)職業(yè)教育的扶持力度?！笆晃濉币詠?lái)，年均培訓(xùn)進(jìn)城農(nóng)民工2000多萬(wàn)人，累計(jì)有4000多萬(wàn)農(nóng)村新生勞動(dòng)力在接受職業(yè)教育后進(jìn)入城鎮(zhèn)工作。大力加強(qiáng)民族地區(qū)職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展，在編制國(guó)家“十二五”社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目規(guī)劃中，將支持西藏、新疆、四省藏區(qū)職業(yè)教育作為重點(diǎn)領(lǐng)域優(yōu)先保障。中央財(cái)政投入資金12.87億元，支持南疆地區(qū)中職學(xué)校建設(shè)。采取多種措施，發(fā)展西藏和四省藏區(qū)職業(yè)教育。積極推動(dòng)?xùn)|部支援西部、城市支持農(nóng)村因地制宜發(fā)展職業(yè)教育。

四、職業(yè)教育仍然是薄弱環(huán)節(jié)

這次人大常委會(huì)開展的職業(yè)教育法執(zhí)法檢查是一次全覆蓋性的檢查，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）全部接受了檢查，國(guó)務(wù)院有關(guān)的10個(gè)部門做了工作情況匯報(bào)?？梢哉f(shuō)，既是一次全面的執(zhí)法檢查，也是一次全面的職業(yè)教育工作診斷和總結(jié)。從各方反映的情況看，職業(yè)教育改革發(fā)展雖然取得了較大進(jìn)展，但仍然是薄弱環(huán)節(jié)。

張德江委員長(zhǎng)在職教法執(zhí)法檢查報(bào)告中指出，從執(zhí)法檢查情況來(lái)看，職業(yè)教育仍然面臨一些突出困難和問(wèn)題，必須引起高度重視。他把這些困難和問(wèn)題概括為六個(gè)方面：一是觀念滯后，主要表現(xiàn)在，一些地方和部門沒(méi)有把職業(yè)教育工作擺在應(yīng)有的位置，全社會(huì)還沒(méi)有形成有利于技術(shù)技能人才成長(zhǎng)的氛圍，唯學(xué)歷的辦學(xué)導(dǎo)向仍有很大影響；二是職業(yè)教育不能滿足社會(huì)需求，主要表現(xiàn)在，有些地方的職業(yè)教育布局效益不高，現(xiàn)有用人制度和就業(yè)政策不利于系統(tǒng)培養(yǎng)人才，行業(yè)協(xié)會(huì)與教育、就業(yè)、培訓(xùn)部門缺乏溝通銜接，農(nóng)業(yè)職業(yè)教育問(wèn)題未能引起高度重視；三是職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制不夠健全，主要表現(xiàn)在，國(guó)家經(jīng)費(fèi)投入有待進(jìn)一步增加，一些地方尚未落實(shí)“制定本地區(qū)職業(yè)學(xué)校學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”的法定要求，有些地方執(zhí)行不到位或水平偏低，縣級(jí)職業(yè)學(xué)校辦學(xué)條件較差，民族地區(qū)、邊疆地區(qū)職業(yè)學(xué)?；A(chǔ)條件亟待改善，一些新建職業(yè)院校負(fù)債較重；四是教師隊(duì)伍還不能適應(yīng)發(fā)展需要，主要表現(xiàn)在，職業(yè)院校生師比較高，“雙師型”教師有較大不足，教師來(lái)源單一、引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教師困難；五是企業(yè)辦學(xué)作用未能充分發(fā)揮，主要表現(xiàn)在，一些大型企業(yè)無(wú)意提前介入技能人才培養(yǎng)，一些有職業(yè)學(xué)校的國(guó)有企業(yè)反映辦學(xué)困難，校企合作雙方的責(zé)權(quán)利不夠明確、規(guī)范，對(duì)企業(yè)辦學(xué)的有效激勵(lì)不足，學(xué)生實(shí)習(xí)的安全責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不健全，校企尚未形成以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的利益共同體；六是職業(yè)技能培訓(xùn)難以滿足需求，主要表現(xiàn)在，一些培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)不明確、針對(duì)性不強(qiáng)，政府培訓(xùn)資金投入偏少、省級(jí)資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低，激勵(lì)社會(huì)投入的政策不完善、市場(chǎng)需求導(dǎo)向和企業(yè)主體作用尚未顯現(xiàn)。

從各地的執(zhí)法檢查報(bào)告看[9]，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和特點(diǎn)在職業(yè)教育上的反映比較突出，職業(yè)教育改革發(fā)展所面臨的問(wèn)題既有一定共性，也有較大差異性。東部發(fā)達(dá)地區(qū)主要集中在職業(yè)教育管理體制不順、校企合作缺乏制度性約束與保障、亟待健全現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)、職業(yè)教育與培訓(xùn)的國(guó)際合作交流需要突破制度束縛等。比如，江蘇省的報(bào)告中指出，目前用人的勞動(dòng)制度與育人的教育制度相分離、職業(yè)資格證書制度與教育學(xué)歷證書相分離，帶來(lái)了資源分散、重復(fù)辦學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題；廣東省的報(bào)告中指出，行業(yè)企業(yè)作為發(fā)展職業(yè)教育的重要主體地位在政策和法制上缺乏依據(jù)和保障，行業(yè)企業(yè)沒(méi)有足夠的激勵(lì)與約束，產(chǎn)與教、校與企難以真正對(duì)接；北京市的報(bào)告中指出，職業(yè)教育依然是“斷頭教育”，職業(yè)院校學(xué)生進(jìn)一步升入普通高校本科、研究生層次學(xué)習(xí)深造的渠道不暢、機(jī)會(huì)不多，本科和研究生層次的職業(yè)教育亟待構(gòu)建；上海市的報(bào)告指出，地方在與國(guó)際職業(yè)教育合作交流中遇到了諸如審批不暢、學(xué)生赴國(guó)外考取職業(yè)資格證書渠道狹窄等問(wèn)題。中西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)反映的問(wèn)題主要是職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入仍然不足、行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育內(nèi)在動(dòng)力不強(qiáng)、職業(yè)院校招生面臨困局、涉農(nóng)職業(yè)教育辦學(xué)困難、教師隊(duì)伍建設(shè)滯后、職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)不足、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力不強(qiáng)等。比如，吉林省的報(bào)告中指出，由于歷史欠賬太多，目前的經(jīng)費(fèi)投入總量仍然不足，職業(yè)院校小、散、弱的問(wèn)題很突出；河南省的報(bào)告中指出，涉農(nóng)職業(yè)院校招生形勢(shì)嚴(yán)峻，學(xué)生普遍不愿意報(bào)考涉農(nóng)院校和專業(yè)，生源十分短缺；重慶的報(bào)告中指出，職業(yè)院校在人事管理、教師評(píng)聘、收入分配等方面的自主權(quán)沒(méi)有落實(shí)，辦學(xué)積極性受到很大影響；甘肅省的報(bào)告中指出，由于學(xué)校關(guān)門辦學(xué)、教學(xué)質(zhì)量不高等原因，職業(yè)院校學(xué)生與勞動(dòng)市場(chǎng)對(duì)接度不高，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)能力不強(qiáng)等。

從國(guó)務(wù)院有關(guān)部門貫徹實(shí)施職教法工作情況匯報(bào)看[10]，對(duì)問(wèn)題的判斷也有各自的視角和理解。作為職業(yè)教育綜合管理部門，教育部在匯報(bào)中指出，在推動(dòng)職業(yè)教育的工作中，存在著態(tài)度積極與行動(dòng)滯后并存的現(xiàn)象，有些地方和部門有“多一事不如少一事”的心態(tài)，這是法規(guī)執(zhí)行不利的一個(gè)重要因素；人力資源和社會(huì)保障部在匯報(bào)中指出，企業(yè)的培訓(xùn)主體作用尚未充分發(fā)揮，一些企業(yè)對(duì)職工培訓(xùn)缺乏足夠重視，資金投入不足，相關(guān)支持政策不健全。發(fā)展改革委在報(bào)告中指出，職業(yè)教育辦學(xué)格局相對(duì)單一，一些院校實(shí)踐育人的特色不突出，校企合作尚處于淺層次、低水平狀態(tài)；財(cái)政部在匯報(bào)中指出，一些地方政府投入責(zé)任落實(shí)不到位，經(jīng)費(fèi)使用效益有待提高；工業(yè)和信息化部在匯報(bào)中指出，行業(yè)管理部門的作用需要進(jìn)一步發(fā)揮，應(yīng)賦予必要的職能和手段，加快建立健全行業(yè)管理部門、教育行政部門和人社部門各司其職、密切協(xié)作的職業(yè)教育工作機(jī)制；國(guó)家民委在匯報(bào)中指出，迫切需要深化對(duì)東、中、西部地區(qū)分類指導(dǎo)，特別注重打破行政隸屬關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)做好集中連片困難地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展；農(nóng)業(yè)部在匯報(bào)中指出，農(nóng)業(yè)比較效益低、吸引力不強(qiáng)，涉農(nóng)院校出現(xiàn)招生困難、農(nóng)業(yè)專業(yè)萎縮、部分畢業(yè)生離農(nóng)脫農(nóng)；商務(wù)部在匯報(bào)中指出，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)職業(yè)教育的對(duì)外開放，放寬外資準(zhǔn)入限制，明確允許設(shè)立外商獨(dú)資職業(yè)學(xué)校；國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)在匯報(bào)中指出，要允許中央企業(yè)職業(yè)學(xué)校申請(qǐng)注冊(cè)為事業(yè)單位法人，要解決部分企業(yè)舉辦的院校沒(méi)有渠道得到地方政府經(jīng)費(fèi)支持的問(wèn)題；中央編辦在匯報(bào)中指出，要對(duì)公辦職業(yè)院校機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題統(tǒng)籌研究，為合理核定公辦職業(yè)院校教職工編制提供依據(jù)和參考。

五、專題詢問(wèn)：聚焦人民群眾最關(guān)心的問(wèn)題

自從2010年全國(guó)人大常委會(huì)開展專題詢問(wèn)以來(lái)，作為人大行使法定監(jiān)督權(quán)力的一種重要制度形式，專題詢問(wèn)受到各方面的高度重視。2015年6月30日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行聯(lián)組會(huì)議，結(jié)合審議全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查職業(yè)教育法實(shí)施情況的報(bào)告進(jìn)行專題詢問(wèn)。這次專題詢問(wèn)既是全國(guó)人大常委會(huì)首次開展的關(guān)于職業(yè)教育工作的專題詢問(wèn)，也是人大常委會(huì)首次圍繞執(zhí)法檢查報(bào)告開展詢問(wèn)。因此，無(wú)論是在推進(jìn)職業(yè)教育依法治教進(jìn)程的方式上，還是在完善人大專題詢問(wèn)制度方面，這次活動(dòng)都具有歷史性的意義。也正因?yàn)槿绱?，這次詢問(wèn)的“規(guī)格”極高。張德江委員長(zhǎng)親自主持聯(lián)組會(huì)議，國(guó)務(wù)院副總理劉延?xùn)|率國(guó)務(wù)院相關(guān)部門負(fù)責(zé)人到場(chǎng)應(yīng)詢。針對(duì)委員們和代表們提出的問(wèn)題，劉延?xùn)|副總理、教育部部長(zhǎng)袁貴仁、人社部部長(zhǎng)尹蔚民、財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉、國(guó)家發(fā)改委副主任何立峰等做了認(rèn)真的回答。媒體反映“常委會(huì)組成人員準(zhǔn)備充分、抓住關(guān)鍵和要害提出問(wèn)題，不回避矛盾；答問(wèn)人直截了當(dāng)、實(shí)事求是回答問(wèn)題”[11]。

在全國(guó)人大常委會(huì)開展職業(yè)教育專題詢問(wèn)的前后，一些地方人大常委會(huì)也就職業(yè)教育進(jìn)行了專題詢問(wèn)。筆者根據(jù)媒體公開報(bào)道的統(tǒng)計(jì)，2014年，全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議后，河南省人大常委會(huì)、吉林省人大常委會(huì)分別就本省職業(yè)教育發(fā)展情況進(jìn)行了專題調(diào)研，并組織開展了職業(yè)教育專題詢問(wèn)。2015年，廣西壯族自治區(qū)、湖北省、遼寧省等地方人大常委會(huì)先后舉行聯(lián)組會(huì)，結(jié)合審議人大常委會(huì)執(zhí)法檢查職教法實(shí)施情況的報(bào)告開展了專題詢問(wèn)。地方人大的職業(yè)教育專題詢問(wèn)更加注重圍繞本地區(qū)發(fā)展職業(yè)教育特別是實(shí)施職教法過(guò)程中的實(shí)際問(wèn)題展開提問(wèn)和追問(wèn)，提出的問(wèn)題針對(duì)性強(qiáng)、時(shí)效性高，并且大都采用了網(wǎng)絡(luò)和電視現(xiàn)場(chǎng)直播的形式，在當(dāng)?shù)氐挠绊懚己艽?。顯然，全國(guó)人大和地方人大的交相呼應(yīng)，形成了職業(yè)教育專題詢問(wèn)的更大的社會(huì)效應(yīng)，對(duì)推動(dòng)職業(yè)教育依法治教、依法行政的制度建設(shè)意義重大。

專題詢問(wèn)“詢問(wèn)”的事項(xiàng)是涉及改革發(fā)展大局和人民群眾切身利益的重大問(wèn)題[12]，是把握社會(huì)熱點(diǎn)的重要窗口。為此，筆者對(duì)全國(guó)和地方人大職業(yè)教育專題詢問(wèn)過(guò)程中委員和代表們所提出的問(wèn)題做了進(jìn)一步梳理，這些問(wèn)題總的指向是，面對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期的迫切需求，政府將主要采取哪些措施來(lái)解決職業(yè)教育改革發(fā)展面臨的主要困難和問(wèn)題，怎樣才能實(shí)現(xiàn)加快發(fā)展的目標(biāo)。圍繞這條主線，可以歸納出以下幾個(gè)方面的社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)：第一，怎樣深化職業(yè)教育改革。比如，職業(yè)教育要解決系統(tǒng)培養(yǎng)技術(shù)技能人才的問(wèn)題，中央提出推動(dòng)一批本科高校轉(zhuǎn)型，這個(gè)轉(zhuǎn)型的具體思路是什么；全面深化改革是要使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，在政策上要出臺(tái)哪些有效的措施進(jìn)一步引導(dǎo)社會(huì)力量通過(guò)多種形式舉辦職業(yè)教育；實(shí)施 “一帶一路”、“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略對(duì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和人才素質(zhì)提出了新的要求，職業(yè)教育有哪些明確的應(yīng)對(duì)措施。第二，怎樣把握好職業(yè)教育辦學(xué)方向。比如，中高等職業(yè)教育要實(shí)現(xiàn)溝通和銜接，需要在專業(yè)設(shè)置和課程組織上形成系統(tǒng)性和遞進(jìn)關(guān)系，怎樣才能實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)；現(xiàn)在學(xué)校升格、學(xué)生升學(xué)的動(dòng)力很強(qiáng)，對(duì)此應(yīng)該怎樣導(dǎo)向，使職業(yè)教育不再回到“普教”的模式中去。第三，怎樣才能擺脫發(fā)展困境。比如，中等職教是現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重要基礎(chǔ)，但近幾年中職招生出現(xiàn)了很大困難，應(yīng)該采取哪些措施扭轉(zhuǎn)中職招生下行態(tài)勢(shì)；上世紀(jì)90年代以來(lái)，全國(guó)陸續(xù)建立了2000多個(gè)縣級(jí)職教中心，由于種種原因，許多學(xué)校辦學(xué)不景氣，對(duì)這類學(xué)校該怎樣改革；東西部之間、城鄉(xiāng)之間的職業(yè)教育辦學(xué)差距有越來(lái)越大的傾向，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育整體上的協(xié)調(diào)發(fā)展很迫切，怎樣才能幫助西部、農(nóng)村職業(yè)教育更快地發(fā)展。第四，如何切實(shí)落實(shí)職教法。比如，職教法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定本地區(qū)職業(yè)學(xué)校學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際中這個(gè)要求沒(méi)有得到全面的落實(shí)，導(dǎo)致職業(yè)教育總體辦學(xué)條件不足，如何采取更加有力的督促舉措，建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；職教法規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地對(duì)本單位的職工和準(zhǔn)備錄用的人員實(shí)施職業(yè)教育并承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，但是許多企業(yè)并沒(méi)有認(rèn)真落實(shí)，一些地方政府也沒(méi)有及時(shí)要求企業(yè)執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，對(duì)此應(yīng)當(dāng)怎樣加快解決。第五，怎樣調(diào)動(dòng)企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性。比如，企業(yè)是職業(yè)教育的主要參與者和受益者，但在校企合作中出現(xiàn)了“一頭冷、一頭熱”的現(xiàn)象，有什么措施來(lái)調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性；作為職業(yè)教育的重要辦學(xué)主體，企業(yè)的辦學(xué)成本往往得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，在政策上如何解決這個(gè)問(wèn)題；加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)能力是辦好職業(yè)教育的重要保障，如何落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)，把適宜行業(yè)組織承擔(dān)的職責(zé)交給行業(yè)組織。第六，怎樣營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。比如社會(huì)上在用人、用工、定級(jí)、職稱等方面存在不少對(duì)職業(yè)院校畢業(yè)生的政策性歧視，應(yīng)該如何解決，等等。

專題詢問(wèn)的形式是“問(wèn)”，但目的是促進(jìn)問(wèn)題的解決。作為人大常委會(huì)依法行使對(duì)“一府兩院”監(jiān)督職權(quán)的一種重要形式，專題詢問(wèn)在認(rèn)清問(wèn)題、找準(zhǔn)成因、落實(shí)責(zé)任、改進(jìn)工作方面具有獨(dú)特的作用。在全國(guó)人大常委會(huì)職業(yè)教育專題詢問(wèn)會(huì)上，劉延?xùn)|副總理在委員代表詢問(wèn)結(jié)束后的發(fā)言中表示，會(huì)后，國(guó)務(wù)院將深入研究，充分吸收?qǐng)?zhí)法檢查報(bào)告和委員代表提出的意見建議，將有些意見納入“十三五”規(guī)劃之中，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，搞好科學(xué)布局，細(xì)化政策措施，切實(shí)改進(jìn)工作，認(rèn)真抓好落實(shí)[13]。按照監(jiān)督程序要求，各地在專題詢問(wèn)后，政府及相關(guān)部門要就專題詢問(wèn)中提出的問(wèn)題進(jìn)行整改，并由人大跟蹤監(jiān)督。

六、修法：加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的呼喚

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的持續(xù)深入，職業(yè)教育法與形勢(shì)發(fā)展的種種不適應(yīng)性日益突出出來(lái)，修法的社會(huì)呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。2008年9月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)提出將修訂職教法作為本屆人大立法重點(diǎn)工作，也就是說(shuō)，《職業(yè)教育法》修訂工作已提上人大常委會(huì)日程。

事實(shí)上，在《職業(yè)教育法》立法之初起草者就已經(jīng)意識(shí)到，由于當(dāng)時(shí)立法技術(shù)和外部環(huán)境的限制，這部法律是具有“缺失”的，應(yīng)該在發(fā)展進(jìn)程中適時(shí)加以完善。這些“缺失”主要表現(xiàn)在以下方面：一是在宏觀和微觀的關(guān)系上，更側(cè)重規(guī)范宏觀問(wèn)題，對(duì)微觀問(wèn)題的處置重視不夠；二是在中央和地方的關(guān)系上，對(duì)國(guó)務(wù)院和中央各部門規(guī)定了責(zé)任義務(wù)，但原則性的表述多，而操作性不強(qiáng)，因而弱化了對(duì)地方立法的示范性作用；三是在地區(qū)之間的關(guān)系上，注意區(qū)域差別不夠，留給地方的立法空間不足；四是在政府與行業(yè)企業(yè)的關(guān)系上，關(guān)注后者的利益訴求不夠，特別是忽視了當(dāng)時(shí)還是比較薄弱的民營(yíng)、外資、合資等新興企業(yè)的發(fā)展要求；五是在國(guó)外國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系上，更多地關(guān)注了國(guó)際做法，而對(duì)國(guó)內(nèi)非常成功的經(jīng)驗(yàn)，比如農(nóng)科教統(tǒng)籌、校廠聯(lián)合辦學(xué)等經(jīng)驗(yàn)成果吸納不夠，等等[14]。

從2008年下半年開始，教育部等部門圍繞職教法修訂，組織開展了相關(guān)的調(diào)研工作。2009年4月，受國(guó)務(wù)院委托，教育部部長(zhǎng)周濟(jì)向十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第8次會(huì)議報(bào)告全國(guó)職業(yè)教育改革與發(fā)展情況。在報(bào)告中，周濟(jì)就修訂職教法提出六點(diǎn)建議：一是進(jìn)一步明確職業(yè)教育在建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)和構(gòu)建終身教育體系、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)中的地位和作用。二是進(jìn)一步明確現(xiàn)代職業(yè)教育體系框架和基本內(nèi)容，規(guī)范中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育的定位，擴(kuò)大職業(yè)院校面向社會(huì)、面向人人辦學(xué)的自主權(quán)，保障校長(zhǎng)、教師和學(xué)生在教育教學(xué)中的權(quán)利。三是進(jìn)一步明確各級(jí)政府及其職能部門、行業(yè)組織、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及其他社會(huì)組織和公民個(gè)人依法履行實(shí)施職業(yè)教育的責(zé)任和義務(wù)。四是進(jìn)一步完善職業(yè)教育管理體制和工作機(jī)制，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)聯(lián)系。進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)企業(yè)等社會(huì)各方面在發(fā)展職業(yè)教育中的作用，完善相關(guān)制度和機(jī)制。五是進(jìn)一步完善職業(yè)教育保障機(jī)制，增加經(jīng)費(fèi)投入，加強(qiáng)基礎(chǔ)能力和教師隊(duì)伍建設(shè)，改善辦學(xué)條件，增強(qiáng)職業(yè)教育的吸引力。六是進(jìn)一步明確職教法的行政執(zhí)法主體和法律責(zé)任，加強(qiáng)職業(yè)教育執(zhí)法檢查和督導(dǎo)工作的制度建設(shè)，促進(jìn)職業(yè)教育依法行政、依法管理、依法辦學(xué)[15]。周濟(jì)表示，國(guó)務(wù)院將根據(jù)全國(guó)人大立法工作的整體要求和部署，積極組織相關(guān)部門進(jìn)一步加大調(diào)查研究工作力度，廣泛聽取意見，抓緊做好職教法修訂的有關(guān)工作，爭(zhēng)取盡快提出修訂草案。

2010年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院正式頒布實(shí)施《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》。在這個(gè)未來(lái)10年我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化宏偉藍(lán)圖中，將“推進(jìn)依法治教”單列一章，其中提出根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和教育改革的需要，修訂教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、學(xué)位條例、教師法、民辦教育促進(jìn)法。修訂職教法被放在了相當(dāng)“靠前”的位置，它與文件中提出的“到2020年，形成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求、體現(xiàn)終身教育理念、中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”要求相呼應(yīng)，構(gòu)成了現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

在兩年多的時(shí)間里，教育部組織動(dòng)員了多方力量參與調(diào)研、修訂工作，幾易其稿，于2011年6月向國(guó)務(wù)院提交了職教法修訂草案（送審稿）。其后，國(guó)務(wù)院法制辦通過(guò)多種途徑和形式向社會(huì)各界征求對(duì)送審稿的意見，全國(guó)人大相關(guān)部門也開展了各種形式的調(diào)研和征求意見工作。從反饋情況看，各方面反響強(qiáng)烈，尤其是對(duì)一些過(guò)去看似基本的問(wèn)題爭(zhēng)議很大，甚至意見截然對(duì)立。比如，職業(yè)教育培養(yǎng)的目標(biāo)是什么，職業(yè)教育管理是多頭管理好還是單一管理好，政府應(yīng)該承擔(dān)投入責(zé)任的邊界在哪里，在強(qiáng)調(diào)行業(yè)企業(yè)責(zé)任的同時(shí)要不要明確其法律地位等等。甚至有部門提出意見，認(rèn)為對(duì)一些重大問(wèn)題論證不足，修法時(shí)機(jī)尚不成熟[16]。這種狀況，固然反映了不同利益群體在法律訴求上的激烈博弈，但更深層次的原因還在于，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷跨越，人們對(duì)職業(yè)教育的認(rèn)識(shí)正在發(fā)生著深刻變化，人們熱烈呼喚“現(xiàn)代職業(yè)教育”，然而在理解上卻見仁見智甚至大相徑庭。

2012年，黨的十八大提出要加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育。2014年，國(guó)務(wù)院召開職教工作會(huì)議并出臺(tái)決定，對(duì)加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育做出全面部署。現(xiàn)代職業(yè)教育的基本內(nèi)涵、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)在國(guó)家層面得到明確，并很快成為全社會(huì)的共識(shí)。在這樣的背景下，職教法修訂工作再次被提上日程。2015年，張德江委員長(zhǎng)在向第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)召開第15次會(huì)議所作的關(guān)于職教法實(shí)施情況檢查報(bào)告中提出：“職業(yè)教育法已經(jīng)頒布近20年，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，職業(yè)教育法中的一些規(guī)定已經(jīng)與實(shí)際不相符合，需要與時(shí)俱進(jìn)、不斷完善，我們要從加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的新形勢(shì)新要求出發(fā)，積極推進(jìn)職業(yè)教育法和有關(guān)法律法規(guī)的修改完善工作。”這標(biāo)志著，職業(yè)教育法的修訂工作跨入了一個(gè)新的階段。

七、未來(lái)職業(yè)教育法治之路

走好未來(lái)職業(yè)教育法治之路，主要有兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是要完善職業(yè)教育法律法規(guī)，包括修訂已有的法律，制定新的法律，推動(dòng)地方建立職教法律法規(guī)體系；二是要切實(shí)實(shí)施法律，包括依法行政、依法治校、依法監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。

在現(xiàn)代化背景下，推進(jìn)職業(yè)教育法治首要的是實(shí)現(xiàn)觀念的轉(zhuǎn)變。在2012年召開的第三屆世界職業(yè)教育大會(huì)上，聯(lián)合國(guó)教科文組織的工作報(bào)告中提出，全球職業(yè)教育要加快向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型基本內(nèi)涵就是從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)視角即主要關(guān)注職業(yè)教育對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用、傳統(tǒng)的公平視角即主要關(guān)注職業(yè)教育在增進(jìn)公平和包容方面的作用，要轉(zhuǎn)移到新的改革視角上來(lái)，即同時(shí)要更加關(guān)注職業(yè)教育在促進(jìn)人的可持續(xù)發(fā)展和增進(jìn)人類福祉[17]。無(wú)疑，這一變化是教育觀念的現(xiàn)代化變革在職業(yè)教育領(lǐng)域的投射，現(xiàn)代化的教育觀念認(rèn)為教育工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是人的現(xiàn)代化，它的本質(zhì)就是強(qiáng)調(diào)個(gè)性發(fā)展、尊重選擇與權(quán)利本位。與這樣的觀念相反，我國(guó)在教育法制上的價(jià)值取向是強(qiáng)調(diào)行政權(quán)威、社會(huì)公益與社會(huì)秩序，而不太強(qiáng)調(diào)公民個(gè)體基本權(quán)利的保障[18]。在職業(yè)教育法律法規(guī)以及政策制定和實(shí)施中，國(guó)家功利主義、管控主義的傾向普遍存在，隨著民眾權(quán)利意識(shí)的普及和法治國(guó)家的建設(shè)，這樣的價(jià)值取向要首先轉(zhuǎn)變，要從管制走向服務(wù)，從權(quán)力本位走向權(quán)利本位，從秩序維系走向契約治理。

法制乃法治的前提，推進(jìn)職業(yè)教育法治的基石是建立健全職業(yè)教育法律體系?，F(xiàn)代職業(yè)教育是跨界性最突出的教育類型。從內(nèi)部看，它既有初等、中等、高等職業(yè)教育，也有學(xué)歷職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)；從外部看，它既與普通教育、高等教育、繼續(xù)教育等其他教育緊密相通，又與行業(yè)企業(yè)、就業(yè)市場(chǎng)、社區(qū)街道等經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度融合。因此，它的法制建設(shè)就不僅僅是一部職業(yè)教育法的修訂完善的問(wèn)題，而是包括了諸多法律的共同建設(shè)。從職業(yè)教育法律體系建設(shè)任務(wù)上看，既有比較大的立法空白需要通過(guò)制定新法予以填補(bǔ)，比如：與職業(yè)教育密切相關(guān)的學(xué)校教育法、考試法、終身學(xué)習(xí)法、學(xué)校安全法等目前還是付之闕如；也有相當(dāng)數(shù)量的既有法律需要通過(guò)同步修訂實(shí)現(xiàn)融通互補(bǔ)，比如：職業(yè)教育法與學(xué)位條例、教師法、民辦教育促進(jìn)法、合同法之間的銜接問(wèn)題；還有地方的職業(yè)教育法制建設(shè)亟待加快加強(qiáng)，2015年3月新修訂的《立法法》對(duì)地方立法權(quán)進(jìn)行了擴(kuò)容，將地方性立法權(quán)下放到所有設(shè)區(qū)的市，這為地方通過(guò)職業(yè)教育立法解決法律實(shí)施中的操作性難題，從而落實(shí)發(fā)展職業(yè)教育“地方為主”的方針提供了法律保障。當(dāng)然，職業(yè)教育法律體系的建設(shè)還要跨越一些目前看起來(lái)還非常艱難的“技術(shù)性”障礙，比如，要突破部門利益的限制，克服“國(guó)家利益部門化、部門利益團(tuán)體化”的問(wèn)題；要增加職業(yè)教育法律中應(yīng)有的強(qiáng)制性、禁止性規(guī)范，目前的職教法中通篇沒(méi)有一條法律責(zé)任規(guī)范法治以善治為旨?xì)w，推進(jìn)職業(yè)教育法治的目的就是促進(jìn)職業(yè)教育創(chuàng)新和學(xué)校自主發(fā)展。作為社會(huì)治理的重要組成部分，職業(yè)教育法治化強(qiáng)調(diào)的是其法律建設(shè)的社會(huì)系統(tǒng)性，強(qiáng)調(diào)為職業(yè)教育行為確立明確的法律標(biāo)準(zhǔn)，但它更強(qiáng)調(diào)的是法治精神和法治原則的普及和深入人心，它的根本目的是激發(fā)教育創(chuàng)新和促進(jìn)學(xué)校自主發(fā)展。首先，要通過(guò)劃分和厘定政府、學(xué)校、行業(yè)、企業(yè)等的權(quán)責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)多中心合作治理，特別是通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)職業(yè)教育自身的發(fā)展活力。第二，落實(shí)依法行政，遵循法定職權(quán)及程序，運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政處罰和行政強(qiáng)制等手段，依法糾正職業(yè)教育辦學(xué)實(shí)踐中的違法違規(guī)行為，維護(hù)好相關(guān)方的權(quán)益，堅(jiān)持將權(quán)利保障作為執(zhí)法的核心，執(zhí)法方式逐步向綜合化、常態(tài)化和民主化轉(zhuǎn)變。第三，完善職業(yè)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，一方面要進(jìn)一步探索擴(kuò)大行業(yè)企業(yè)等社會(huì)力量參與辦學(xué)的廣度與深度，形成良好的外部治理結(jié)構(gòu)；另一方面在制定學(xué)校章程和校規(guī)中充分貫徹“民主立法”精神，凝聚廣大教職員工、學(xué)生的共同理念與價(jià)值認(rèn)同，體現(xiàn)職業(yè)教育辦學(xué)特色和發(fā)展目標(biāo)，建立符合學(xué)校特點(diǎn)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

參 考 文 獻(xiàn)

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Implementation of Vocational Education Law in 20 Years： The Legislation Road of Vocational Education

Yu Zhijing，Meng Fanhua，Rong Guocheng

Abstract Since the enaction of vocational education law 20 years ago， vocational education has made outstanding achievements， but it is still a weak link. Speeding up the development of modern vocational education put forward requirements for the revision of vocational education law. In future， the legislation road of vocational education should comply with the following rules： the primary task is to transform the concept of the rule of law， the cornerstone is to establish and improve the legal system of vocational education， and the legislation aim is to promote the innovation of vocational education and independent development of vocational schools.

Key words vocational education law； legislation of vocational education； legal system construction of vocational education

Author Yu Zhijing， researcher of JilinVocational and Technical Education Academy of TeachersInstitute of Engineering and Technology（Changchun 130052）； Meng Fanhua， research assistant of Jilin TeachersInstitute of Engineering and Technology； Rong Guocheng， Jilin TeachersInstitute of Engineering and Technology