空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本問題研究

崔曉如+吳翔宇

摘 要：空間基礎(chǔ)設(shè)施代表了一個國家的科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平，是國家戰(zhàn)略實施的重要內(nèi)容。本文對空間基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了界定，總結(jié)出空間基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)公共物品、投資的政府主導(dǎo)性、資產(chǎn)的專用性、技術(shù)結(jié)構(gòu)的綜合集成性的特性，提煉出空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中管理法制化、決策科學(xué)化原則、競爭適度化的基本原則，最后提出在制度層面向新型市場經(jīng)濟(jì)條件下的制度結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化的發(fā)展目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：空間基礎(chǔ)設(shè)施；管理體制

本研究為國家空間基礎(chǔ)設(shè)施管理體系研究項目（JSJC2013603C015）的部分研究成果。

當(dāng)今，建設(shè)空間基礎(chǔ)設(shè)施，完善空間基礎(chǔ)設(shè)施管理體系，成為世界各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家安全戰(zhàn)略的一項重要內(nèi)容[1]。從我國當(dāng)前的戰(zhàn)略部署來看，空間基礎(chǔ)設(shè)施作為重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，同時作為國家戰(zhàn)略實施的重要技術(shù)支撐，將發(fā)揮越來越突出的作用，尤其是“數(shù)字地球”、“數(shù)字城市”的提出，為空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了更廣闊的發(fā)展空間[2]。

1 空間基礎(chǔ)設(shè)施的界定

1.1 空間基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)涵

空間基礎(chǔ)設(shè)施所利用的空間資源環(huán)境指外層空間中可為人類利用的各種條件、環(huán)境、能源和物質(zhì)資源，如空間高遠(yuǎn)位置、軌道、頻率資源、空間特殊環(huán)境（微重力、高真空、超低溫、高潔凈、強(qiáng)輻射等）、太陽能以及衛(wèi)星、行星等。

本文的研究重點(diǎn)是民用空間基礎(chǔ)設(shè)施的管理問題，民用空間基礎(chǔ)設(shè)施可定義為是由功能配套的空間系統(tǒng)、地面系統(tǒng)和支撐環(huán)境組成的天地一體化基礎(chǔ)設(shè)施，通過利用空間資源環(huán)境，為廣大用戶提供通信廣播、導(dǎo)航定位授時、遙感及其它產(chǎn)品與服務(wù)，具備長期、持續(xù)、穩(wěn)定的業(yè)務(wù)運(yùn)行能力，是支撐我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、民生改善、生態(tài)文明、國家安全和科技進(jìn)步的國家戰(zhàn)略資源和先進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施。

1.2 空間基礎(chǔ)設(shè)施分類

空間基礎(chǔ)設(shè)施具有高度的天地一體化特點(diǎn)，不同衛(wèi)星覆蓋全球，多種鏈路連接地面、海上、空中用戶，具有信息獲取、處理和傳輸?shù)木C合系統(tǒng)，并且能夠長期、持續(xù)、穩(wěn)定運(yùn)行?？臻g基礎(chǔ)設(shè)施包含功能配套的空間系統(tǒng)（天基）、地面系統(tǒng)（地基）和支撐環(huán)境。

2 空間基礎(chǔ)設(shè)施的特性

2.1 準(zhǔn)公共物品特性

空間基礎(chǔ)設(shè)施能為人類提供通信、廣播、導(dǎo)航、遙感等多方面服務(wù)，其中部分設(shè)施（如遙感衛(wèi)星）基本處于全公益應(yīng)用狀態(tài)，國內(nèi)農(nóng)、林、水、土等十余個部門均可利用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，從中獲益，具有非競爭性和非排他性，從這一角度說，空間基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共物品。不過，除了強(qiáng)調(diào)對衛(wèi)星基礎(chǔ)設(shè)施的充分共享和高效利用外，空間基礎(chǔ)設(shè)施及其數(shù)據(jù)也關(guān)涉國家安全等諸多利益，不能無限開放。

2.2 投資的政府主導(dǎo)性

由于空間基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共物品特性，因此一般不能或不能有效通過市場機(jī)制由企業(yè)和個人來提供，只能由政府來承擔(dān)?？臻g基礎(chǔ)設(shè)施的投資、融資方式大致有三種：純政府投入、公私合作投資和私人投資。目前，美、俄、歐洲諸國以及我國等，純政府投入方式是空間基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中占主導(dǎo)地位的投資方式。

2.3 資產(chǎn)的專用性

空間基礎(chǔ)設(shè)施投資大，用途專門化，如航天器發(fā)射場、各類衛(wèi)星等，其研發(fā)、設(shè)計、建造的費(fèi)用高昂，用途具有明確的指向，屬于高度專用性資產(chǎn)。由于資產(chǎn)專用性，必然帶來空天產(chǎn)業(yè)壟斷，進(jìn)入壁壘強(qiáng)化，需要更為全面、明晰的交易費(fèi)用契約和組織保障措施，當(dāng)然也會產(chǎn)生因決策失誤而導(dǎo)致的巨額成本問題。所以，資產(chǎn)的專用性決定了空間基礎(chǔ)設(shè)施的治理結(jié)構(gòu)傾向于采用縱向的一體化模式，或統(tǒng)一治理，用以應(yīng)對任何波動和不確定性。

2.4 技術(shù)結(jié)構(gòu)的綜合集成性

以空間基礎(chǔ)設(shè)施為代表的航天技術(shù)產(chǎn)業(yè)屬于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，從縱向來看，這個產(chǎn)業(yè)部門本身是以科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)為基礎(chǔ)的科研生產(chǎn)聯(lián)合體，是典型的技術(shù)密集型與資金密集型產(chǎn)業(yè)，就產(chǎn)業(yè)的投入構(gòu)成來說，其人、財、物的投入在研究與發(fā)展方面所占比重往往大于生產(chǎn)投入。

3 空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本原則

根據(jù)空間基礎(chǔ)設(shè)施的自身特點(diǎn)，其建設(shè)過程不同于普通的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要更多的考慮技術(shù)、政策及管理體制層面等問題，結(jié)合國內(nèi)外先進(jìn)的空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)驗，要充分發(fā)揮空間基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的積極作用，需遵循一定的建設(shè)原則。

（一）管理法制化原則

與單純以行政手段進(jìn)行空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，法制化更符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求?？臻g基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及到國防安全及民生問題，其代表了一個國家的科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平和國際地位，法制化比政令和文件更權(quán)威，有更持久的效力和更強(qiáng)的約束力，并且不受行政機(jī)構(gòu)和官員交替的影響，法制化不但約束空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)構(gòu)，也約束空間基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)，有利于規(guī)范機(jī)構(gòu)自身的行為。

（二）決策科學(xué)化原則

國外空間基礎(chǔ)設(shè)施決策體制的一大特點(diǎn)是決策高度集權(quán)，決策過程多方參與，決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)分開。集中的決策權(quán)可以使有限資金得到充分利用，避免重復(fù)建設(shè)。還應(yīng)該采用多方參與的方式，促使決策方考慮問題更全面，提高決策的正確性，平衡相關(guān)各方利益，提高決策的民主性。

（三）競爭適度化原則

在空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，要鼓勵民用和商用部分相關(guān)企業(yè)開展適度的競爭，通過市場來引導(dǎo)空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這可以大幅降低政府在空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投入，降低政府的項目技術(shù)風(fēng)險和成本風(fēng)險，抑制采辦過程中可能發(fā)生的違法和腐敗行為，促進(jìn)相關(guān)企業(yè)的管理改革和技術(shù)進(jìn)步，有助于提高國際競爭能力。促進(jìn)空間基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)和工業(yè)體系的市場化，實際上也是打破了該行業(yè)的行業(yè)壟斷，有利于吸引更多的社會資金進(jìn)入該行業(yè)，促進(jìn)中國空間事業(yè)的發(fā)展。

4 我國空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和信息化程度的提高，貿(mào)易自由化、生產(chǎn)國際化、經(jīng)濟(jì)一體化突破了國家和地域的限制。全球經(jīng)濟(jì)的整體變遷正在導(dǎo)致國際空間產(chǎn)業(yè)從公共經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的變遷，從而導(dǎo)致了國際空間企業(yè)管理體制的整體變遷。我們不能孤立在空間企業(yè)內(nèi)部研究管理體制創(chuàng)新問題，而應(yīng)該在全球化的視角下來分析這個問題，歸根結(jié)底，管理體制創(chuàng)新是提高中國空間企業(yè)的核心能力進(jìn)而能參與國際競爭而服務(wù)的。

根據(jù)中國的特殊國情，選擇適合于中國空間產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的合理的管理模式，這個環(huán)境包括國際環(huán)境和國內(nèi)環(huán)境，管理模式的選擇應(yīng)在環(huán)境因素的約束下尋找現(xiàn)實的可能性。這就要求在空間產(chǎn)業(yè)外部，開展廣泛的國際合作以使中國的空間產(chǎn)業(yè)溶入到國際空間產(chǎn)業(yè)環(huán)境變遷的大格局中，而組織結(jié)構(gòu)模式的變革是中國空間管理體制創(chuàng)新的重要組成部分。

參考文獻(xiàn)

[1] 陳慶濤，鄧敏.國內(nèi)外空間信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展及其應(yīng)用中的啟示[J].測繪通報，2014（07）：1-5.

[2] 覃馭楚，牛錚，林文鵬等.面向數(shù)字城市規(guī)劃的城市規(guī)劃模型研究[J].重慶建筑大學(xué)學(xué)報，2006，28（4）：138-141.