試論農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)狀、主要問(wèn)題及對(duì)策分析

安曉波

近年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)村一些地方環(huán)境污染不斷加重，已成為新農(nóng)村建設(shè)的重要制約因素。農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題，日益上升為“三農(nóng)”問(wèn)題的新焦點(diǎn)。

一、農(nóng)村環(huán)境存在的主要問(wèn)題

1.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展導(dǎo)致面源污染加劇。種植、養(yǎng)殖規(guī)模擴(kuò)大，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜使用量也隨之劇增，多種農(nóng)作物由零星種植發(fā)展到規(guī)模種植，由自然半自然狀態(tài)發(fā)展到精耕細(xì)作；規(guī)?；笄菟a(chǎn)養(yǎng)殖全面提速，畜禽糞便排泄量成倍增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村化肥年施用量4700多萬(wàn)噸，農(nóng)藥年施用量130多萬(wàn)噸，農(nóng)膜年殘留量45萬(wàn)噸，養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)年畜禽糞便排放總量25億噸。國(guó)內(nèi)大約有2300萬(wàn)家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其中制磚、水泥、鑄造、煉焦四個(gè)行業(yè)能耗占整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能耗的56%，二氧化碳排放量占全國(guó)的1/6。

2.農(nóng)村基層環(huán)保機(jī)構(gòu)不健全。目前，城市環(huán)保管理部門的管理職能向農(nóng)村延伸有限，而農(nóng)村基層環(huán)保機(jī)構(gòu)或有或無(wú)，在一定程度上造成了農(nóng)村環(huán)保工作管理的缺位。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009》統(tǒng)計(jì)，截止2008年底，全國(guó)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)34301個(gè)。2010年，全國(guó)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保系統(tǒng)機(jī)構(gòu)1892個(gè)，工作人員7154人，環(huán)保機(jī)構(gòu)和人員編制總體狀況緊缺。城市環(huán)保部門只能主要針對(duì)大中城市環(huán)境、重大項(xiàng)目和重點(diǎn)企業(yè)污染治理工作進(jìn)行監(jiān)管，根本無(wú)暇顧及數(shù)量多、范圍廣的小城鎮(zhèn)和農(nóng)村環(huán)保工作。

3.農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)薄弱。農(nóng)村環(huán)保資金投入明顯不足，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，環(huán)保投入要達(dá)到GDP的1.5%，要使環(huán)境改善則須達(dá)到GDP的2.5%。由于投入嚴(yán)重不足，致使農(nóng)村整體環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施薄弱狀態(tài)改善進(jìn)程不快。農(nóng)村生產(chǎn)生活垃圾、污水和廢水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后于形勢(shì)發(fā)展的要求。

二、制約農(nóng)村環(huán)境整治的原因

目前農(nóng)村環(huán)保存在的一些突出問(wèn)題，既有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、法規(guī)不健全等客觀和歷史原因，也有思想認(rèn)識(shí)不到位、工作措施不扎實(shí)、資金投入不充足等主觀和現(xiàn)實(shí)因素。主要有以下四個(gè)方面。

1.部分農(nóng)村基層干部對(duì)農(nóng)村環(huán)保認(rèn)識(shí)不到位。不少人在污染防治工作上存在重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、重城市輕農(nóng)村的思想。一些人對(duì)農(nóng)村環(huán)保工作在思想上存在畏難情緒，認(rèn)為農(nóng)村面積廣闊、村民居住零散，建設(shè)農(nóng)村環(huán)保體系很難。還有人認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)普遍較低，組織發(fā)動(dòng)難度大。在這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的主導(dǎo)下，有的一味追求政績(jī)工程，而對(duì)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視不夠，投入不多。

2.農(nóng)村居民環(huán)保主體意識(shí)普遍不濃厚。農(nóng)村居民對(duì)環(huán)境危害的源頭和危害程度往往認(rèn)識(shí)不清，比較看重眼前有形的經(jīng)濟(jì)利益，而忽視潛在的環(huán)境危害。

3.農(nóng)村環(huán)保法規(guī)體系不夠健全。調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)行政關(guān)系的行政法律規(guī)范性質(zhì)的農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)不多，在一些農(nóng)村環(huán)境領(lǐng)域還存在立法空白?，F(xiàn)行的一些農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)單行法也已不能適應(yīng)農(nóng)村環(huán)保發(fā)展的需要。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的人治型法律秩序仍未被現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的法治型法律秩序所代替。

4.農(nóng)業(yè)面源污染治理科技研究應(yīng)用滯后。一方面，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目效益比較低，高等院校、科研院所關(guān)注和參與農(nóng)業(yè)面源污染防治研究熱情不高。另一方面，農(nóng)藥、化肥施用不科學(xué)。同時(shí)，農(nóng)民接受、應(yīng)用農(nóng)業(yè)科技不積極、不廣泛。大部分農(nóng)民僅憑過(guò)時(shí)經(jīng)驗(yàn)盲目耕種。

三、加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境整治的途徑

相對(duì)城市的環(huán)境污染而言，農(nóng)村的污染源、污染范圍、污染程度、污染物質(zhì)及其危害性都具有不確定性，農(nóng)業(yè)的面源污染不像點(diǎn)源污染那樣直觀，治理難度相當(dāng)大。

1.加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保宣傳，積極引導(dǎo)村民人人參與。農(nóng)村環(huán)保離不開(kāi)農(nóng)村廣大干部群眾的廣泛支持和積極參與，做好農(nóng)村環(huán)保工作必須充分發(fā)揮農(nóng)村居民主體作用。（1）廣泛開(kāi)展宣傳活動(dòng)。以群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的宣傳教育方式，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)科技普及教育，清除農(nóng)村干部群眾在思想上存在的模糊觀念和認(rèn)識(shí)誤區(qū)，不斷增強(qiáng)環(huán)保憂患意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)群眾參與農(nóng)村環(huán)保防治自覺(jué)性和積極性。（2）積極倡導(dǎo)文明生活風(fēng)尚。積極倡導(dǎo)農(nóng)民群眾自覺(jué)摒棄不注意愛(ài)護(hù)環(huán)境衛(wèi)生習(xí)俗、風(fēng)氣，逐漸養(yǎng)成良好、文明的日常生活衛(wèi)生習(xí)慣。（3）號(hào)召農(nóng)村黨員干部當(dāng)好環(huán)保帶頭人。組織、發(fā)動(dòng)農(nóng)村黨員干部在環(huán)保工作上發(fā)揮先鋒模范作用，當(dāng)好環(huán)境保護(hù)的宣傳員、示范員，堅(jiān)決抵制和糾正各種損害環(huán)保行為，以自己的實(shí)際行動(dòng)帶動(dòng)身邊村民積極投入農(nóng)村環(huán)保工作。

2.立足長(zhǎng)遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展，科學(xué)制定農(nóng)村環(huán)保區(qū)域規(guī)劃。以保護(hù)植被、水系和耕地為主旨，立足于現(xiàn)有自然資源條件，按照地勢(shì)地貌類型，科學(xué)制定農(nóng)村環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃。（1）整合環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設(shè)、水利等部門力量，立足保障國(guó)土生態(tài)安全和維護(hù)自然系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的規(guī)劃和建設(shè)。（2）推動(dòng)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制農(nóng)村環(huán)境整治總體規(guī)劃。各地各級(jí)根據(jù)本地環(huán)境容量、生態(tài)狀況、人口數(shù)量和小城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，因地制宜制定農(nóng)村環(huán)境整治總體規(guī)劃。

3.增加農(nóng)村環(huán)保投入，切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。增加資金投入是搞好農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的必要條件。（1）各地各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)優(yōu)先確保農(nóng)村環(huán)保必需經(jīng)費(fèi)支出，不斷加大對(duì)農(nóng)村環(huán)境建設(shè)的投入。（2）積極創(chuàng)新投入機(jī)制，探索多元化的投融資渠道。運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)和支持金融部門、社會(huì)團(tuán)體、工商企業(yè)等社會(huì)力量加大向農(nóng)村環(huán)境建設(shè)投入。（3）充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾建設(shè)美好家園的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，發(fā)揮他們?cè)谵r(nóng)村環(huán)境整治中的主體作用，引導(dǎo)農(nóng)村先富起來(lái)的能人、民營(yíng)企業(yè)家積極向農(nóng)村環(huán)境整治提供捐助，引導(dǎo)農(nóng)民群眾積極參加義務(wù)勞動(dòng)，做到有錢出錢、有力出力。（4）結(jié)合“農(nóng)村改廁項(xiàng)目”、“農(nóng)村清潔工程”、“農(nóng)村沼氣工程”等項(xiàng)目，積極向上爭(zhēng)取項(xiàng)目補(bǔ)助。注重整合各類資源，不斷改善農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。把資金重點(diǎn)投入改善提高農(nóng)村生活污水、垃圾和工業(yè)廢水無(wú)害化處理及農(nóng)業(yè)面源污染和畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染治理能力。

4.大力開(kāi)展科技攻關(guān)，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)生產(chǎn)。（1）加速農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)技術(shù)的推廣，加快研究和大力推廣污染土地的治理和修復(fù)技術(shù)、農(nóng)業(yè)面源污染控制技術(shù)、畜禽廢棄物資源化利用技術(shù)等。（2）引導(dǎo)農(nóng)民改變傳統(tǒng)生產(chǎn)模式，倡導(dǎo)和推行生態(tài)農(nóng)業(yè)，堅(jiān)持實(shí)施農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，積極推廣測(cè)土配方施肥、農(nóng)田水微循環(huán)利用等新型生產(chǎn)模式。指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)合理使用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜和畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖飼料。（3）加大規(guī)?；B(yǎng)殖業(yè)污染治理的力度，搞好作物秸稈等資源化利用。（4）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染的監(jiān)測(cè)，及時(shí)全面反映污染治理進(jìn)展情況和效果，為農(nóng)村基層組織和廣大農(nóng)民群眾提供科學(xué)、具體、準(zhǔn)確的信息。5.健全長(zhǎng)效管理機(jī)制，加強(qiáng)日常管理力度。盡快建立健全農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)，加快建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)環(huán)保所，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境污染的整治和農(nóng)村環(huán)境的管理工作。（1）建立長(zhǎng)效環(huán)境管理制度。建立實(shí)施清潔生產(chǎn)促進(jìn)制度、農(nóng)業(yè)環(huán)保責(zé)任制度、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理定量考核制度和獸禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治管理制度。進(jìn)一步完善“戶集、村收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)、縣區(qū)處理”機(jī)制和農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施管理制度。抓緊制定出臺(tái)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的考核辦法，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)保工作落實(shí)。（2）提高農(nóng)村自身環(huán)境管理能力。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村到自然村，設(shè)立專兼職的環(huán)境監(jiān)督人員，對(duì)農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行全方位日常監(jiān)督。組織各村莊制定村民衛(wèi)生守則，并對(duì)已有的村規(guī)民約進(jìn)行補(bǔ)充完善，把保護(hù)環(huán)境的相關(guān)內(nèi)容寫入村規(guī)民約。（3）著力加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力度。加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)，強(qiáng)化提高農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法人員執(zhí)法能力和水平。充分運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律的手段，著力清除目前部分農(nóng)村企業(yè)在意識(shí)上存在“違法成本低，守法成本高”的問(wèn)題，對(duì)未按規(guī)定履行“環(huán)評(píng)”報(bào)批手續(xù)而先建的項(xiàng)目，一律責(zé)令停止建設(shè)；對(duì)屢遭投訴超標(biāo)排放污染物，嚴(yán)重污染河流和水源區(qū)的企業(yè)，堅(jiān)決予以依法嚴(yán)肅處理。