推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題研究

張書源

摘 要：我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重大歷史性轉(zhuǎn)變，區(qū)域管理體制幾經(jīng)變遷，政府組織機(jī)構(gòu)多次調(diào)整，以市場(chǎng)和政府力量雙重推動(dòng)的地區(qū)合作機(jī)制日益豐富，互助、扶持機(jī)制逐步完備，各種機(jī)制協(xié)同推進(jìn)的格局正在形成。但是與我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體要求相比，現(xiàn)行區(qū)域管理體制和運(yùn)行機(jī)制在管理職能和手段的設(shè)定、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的層級(jí)與分布上，都存在很多不相適應(yīng)的情況。

關(guān)鍵詞：區(qū)域管理；問題；措施；

一、我國區(qū)域管理體制與機(jī)制存在的主要問題

我國區(qū)域協(xié)調(diào)的體制機(jī)制在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變過程中，已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)性的變化，區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略已經(jīng)基本形成。但是，在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的體制、機(jī)制方面仍然存在著一系列重大的問題需要破解。

1、區(qū)域管理的調(diào)控對(duì)象尚待明確

在區(qū)域的劃分上，我國目前存在著東部、中部、西部和東北四大戰(zhàn)略區(qū)劃分，行政區(qū)劃分、主體功能區(qū)劃分和經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分等多種區(qū)域的劃分方式，而依據(jù)不同的劃分方法所對(duì)應(yīng)的區(qū)域大小和類型也不盡相同，且針對(duì)不同的區(qū)域概念所配套和實(shí)施的區(qū)域政策并未做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。由于對(duì)該問題認(rèn)識(shí)的不一致，相關(guān)的研究工作也基本缺失，造成了對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所對(duì)應(yīng)的管理體制的改革方向和機(jī)制創(chuàng)新的方向難以具有明晰的思路。如，戰(zhàn)略區(qū)的劃分在國家層面致使協(xié)調(diào)組織上也分為四塊，且以行政組織協(xié)調(diào)方式為主，市場(chǎng)的作用和社會(huì)主體的功能難以得到發(fā)揮；經(jīng)濟(jì)區(qū)的管理處于無法可依的狀態(tài)，也并未得到政府的確認(rèn)；主體功能區(qū)的地位和作用也并未明確，配套的法規(guī)和規(guī)范尚未起步等等。

2、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的法律基礎(chǔ)尚待建立

我國目前在區(qū)域管理中缺少直接針對(duì)協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的法律法規(guī)基礎(chǔ)，使政府制定政策、行使調(diào)控職能都缺少了法規(guī)依據(jù)，政府應(yīng)發(fā)揮主要作用的途徑，如制定戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和協(xié)調(diào)等，以及行使區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能等都缺少了基本的支撐。這也造成了我國區(qū)域管理體制的安排以及政府的基本職能，在政府機(jī)構(gòu)改革中缺少了最為基本的依據(jù)。同時(shí)，也導(dǎo)致了區(qū)域合作、互助等機(jī)制較大程度地停留在政策的層面上。

3、政府促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)的手段尚待完善

我國目前還沒有設(shè)立專門的區(qū)域開發(fā)基金，區(qū)域金融政策在國有大銀行（包括政策性銀行）改制中，大多已經(jīng)不復(fù)存在。中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策也還不夠穩(wěn)定、規(guī)范、透明?；谥黧w功能區(qū)劃分的區(qū)域配套政策建立尚待時(shí)日，且與現(xiàn)行按照行政區(qū)和戰(zhàn)略區(qū)建立的區(qū)域政策框架如何協(xié)調(diào)，也還存在大量的問題需要研究。之所以出現(xiàn)這樣的問題，與我國在政府體制安排中缺少一個(gè)效能統(tǒng)一的區(qū)域政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不無關(guān)系。

二、完善我國區(qū)域管理體制與機(jī)制的配套措施

1、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的引領(lǐng)作用

根據(jù)國家相關(guān)文件對(duì)區(qū)域規(guī)劃涵義的界定，區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)閷?duì)象編制的規(guī)劃。編制區(qū)域規(guī)劃的目的就是破除行政封鎖，推動(dòng)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”走向區(qū)域經(jīng)濟(jì)。“十一五”期間，國家分別開展了長(zhǎng)三角地區(qū)和京津冀都市圈的規(guī)劃試點(diǎn)，其最為突出的變化是更加強(qiáng)調(diào)了區(qū)域規(guī)劃對(duì)加強(qiáng)區(qū)域合作、引導(dǎo)形成經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要作用。因而，區(qū)域規(guī)劃是在跨行政區(qū)層面實(shí)施區(qū)域治理的根本依據(jù)，對(duì)于加強(qiáng)區(qū)域合作和區(qū)域一體化，加快形成具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的城市群，構(gòu)建帶動(dòng)國內(nèi)周邊發(fā)展的核心區(qū)域，推動(dòng)國際次區(qū)域合作等方面具有重要意義。中央政府重點(diǎn)要以主體功能區(qū)確定的國家級(jí)優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)為主要對(duì)象，以重要經(jīng)濟(jì)區(qū)為載體組織開展區(qū)域規(guī)劃工作，并將區(qū)域規(guī)劃的主要功能定位于引導(dǎo)區(qū)域空間開發(fā)格局，提出促進(jìn)區(qū)域合作的領(lǐng)域、重點(diǎn)和途徑，使得區(qū)域規(guī)劃在具有一定的空間調(diào)控剛性的同時(shí)，更加突出其在推進(jìn)區(qū)域合作及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化方面的指導(dǎo)作用。應(yīng)結(jié)合區(qū)域管理的立法建設(shè)，明確區(qū)域規(guī)劃在各級(jí)各類規(guī)劃中的地位，國家區(qū)域規(guī)劃應(yīng)經(jīng)國務(wù)院審定，對(duì)國家發(fā)展具有特別重大意義的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該提交全國人民代表大會(huì)常委會(huì)審議批準(zhǔn)，由國家區(qū)域管理機(jī)構(gòu)督導(dǎo)相關(guān)地方政府組織實(shí)施。

2、不斷完善區(qū)域開發(fā)的政策體系

推進(jìn)形成主體功能區(qū)，完善區(qū)域政策體系，調(diào)整空間開發(fā)布局，是我國在新時(shí)期優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的重大舉措，是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，是理順區(qū)域發(fā)展關(guān)系的重要途徑。在今后的區(qū)域管理中要將主體功能區(qū)及其配套政策的制定作為區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的重要職能，在開展全國（包括各省區(qū)市）主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以劃分明確的主體功能區(qū)為載體，研究與主體功能區(qū)相配套的財(cái)稅政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、金融政策、人口政策，尤其要抓緊研究加大對(duì)限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的政策措施，使主體功能區(qū)成為我舊區(qū)域政策體系形成和發(fā)展的最主要的載體。其重點(diǎn)是使處于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的城鄉(xiāng)居民享有均等化的基本公共服務(wù)；將生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)同基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收有機(jī)結(jié)合；積極推進(jìn)生態(tài)移民工作，對(duì)于移出的農(nóng)民加強(qiáng)勞動(dòng)力培訓(xùn)，使其掌握重新就業(yè)的基本技能和知識(shí)。

3、加強(qiáng)對(duì)區(qū)域一體化發(fā)展的支持

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的形成應(yīng)該主要基于市場(chǎng)的力量推動(dòng)，相關(guān)各方基于共同的利益在一些共同關(guān)注的領(lǐng)域和不同的層面，開展互惠互利的合作交流活動(dòng)。但是由于歷史原因，目前國內(nèi)的區(qū)域合作大多還是政府或帶有較強(qiáng)政府色彩的機(jī)構(gòu)在推動(dòng)，受到行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響程度很大，而這種阻礙合作向深度廣度發(fā)展的因素，僅僅通過地方政府或機(jī)構(gòu)的協(xié)商是難以從根本上改變的。因此，中央政府在促進(jìn)區(qū)域合作機(jī)制不斷完善中的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用仍然十分重要。我們建議，中央政府有必要根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)的需要，盡快研究出臺(tái)促進(jìn)區(qū)域合作發(fā)展的政策性文件，在政策鼓勵(lì)上中央政府可以給予相關(guān)區(qū)域在組織編制和實(shí)施合作規(guī)劃、設(shè)立區(qū)域發(fā)展資金等方面更多先行先試的機(jī)會(huì)和權(quán)力，切實(shí)發(fā)揮中央政府推動(dòng)區(qū)域合作的催化和引領(lǐng)作用。