不只是戶籍那點(diǎn)事兒

陳釗

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最壞的敵人就是阻礙資源再配置的制度障礙。

對(duì)于一個(gè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最壞的敵人就是阻礙資源在地區(qū)間再配置的制度障礙。

對(duì)于一個(gè)邁向現(xiàn)代化的大國(guó)來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最壞的敵人就是阻礙資源再配置的制度缺乏公正性。

城市化是發(fā)展中國(guó)家從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)走向現(xiàn)代工業(yè)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)的必由之路，同時(shí)也是資源在農(nóng)村和城市間再配置的過(guò)程。其中，最為突出的兩個(gè)現(xiàn)象就是農(nóng)村人口進(jìn)城，以及農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地。

在中國(guó)這樣一個(gè)地區(qū)發(fā)展差異較大的大國(guó)，城市化并不只是一個(gè)簡(jiǎn)單的提升城市人口占總?cè)丝诒戎氐倪^(guò)程，它還必然涉及到人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間的布局，這也是資源在地區(qū)之間的再配置，是形成合理的城市體系的過(guò)程。城市體系的合理化需要以生產(chǎn)要素自由流動(dòng)為前提，以企業(yè)自主選址和勞動(dòng)者自由遷徙為條件，以市場(chǎng)力量自發(fā)地在集聚效應(yīng)和擁擠效應(yīng)之間的權(quán)衡為機(jī)制。只有這樣，具有不同自然、歷史、制度等條件的城市才能都達(dá)到最大化勞動(dòng)生產(chǎn)率的最優(yōu)規(guī)模，從而形成不同規(guī)模、不同功能的城市相互分工、相互依存、共同發(fā)展的城市體系。

當(dāng)前中國(guó)城市化路徑的選擇

城市化進(jìn)程從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是企業(yè)和個(gè)人根據(jù)收益和成本的比較，進(jìn)行生產(chǎn)地和居住地的理性選擇的結(jié)果。戶籍制度限制了人口向大都市圈的集聚，如果這種制度上的約束與市場(chǎng)效率是相背的，那么，戶籍制度所損害的將是資源在中國(guó)城鄉(xiāng)與區(qū)域間的合理配置，這就不再只是戶籍那些事了。然而，無(wú)論是從企業(yè)還是從勞動(dòng)力個(gè)人發(fā)展的角度來(lái)看，去沿海地區(qū)或大城市仍然是更有效率的選擇。

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，集聚所產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)對(duì)于第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展均有推動(dòng)作用。特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)高度開放的時(shí)候，接近沿海大港口意味著接近國(guó)際市場(chǎng)，而接近區(qū)域性的大城市則意味著接近國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，中小城市的增長(zhǎng)速度取決于它到沿海大港口和區(qū)域性大城市的距離。也就是說(shuō)，不能人為地割裂大城市和中小城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。如果靠行政性的力量以削弱大城市的增長(zhǎng)來(lái)促進(jìn)中小城市的增長(zhǎng)，其結(jié)果可能是對(duì)中小城市的增長(zhǎng)也不利。

人口向大城市流動(dòng)的趨勢(shì)也和戶籍制度的現(xiàn)狀構(gòu)成一對(duì)矛盾。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，知識(shí)越來(lái)越重要，而知識(shí)的生產(chǎn)和傳播需要人與人之間進(jìn)行互動(dòng)，因此，城市在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性越來(lái)越強(qiáng)。相比之下，大城市人口密度較高，人口規(guī)模較大，更有利于人們之間的互動(dòng)。于是，大城市成為高技能人才的聚集地，其勞動(dòng)生產(chǎn)率也更高，成為國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)引擎。當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代之后，大城市對(duì)于提高服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)率和多樣性的正面作用越來(lái)越強(qiáng)。發(fā)達(dá)國(guó)家即使已經(jīng)完成了城市化進(jìn)程，人口仍然在向大城市集聚，大學(xué)畢業(yè)生在向大學(xué)生眾多的大城市遷移。

從中國(guó)近幾十年的城市發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，大學(xué)生比例高的城市，其大學(xué)生比例提高得更多。在職業(yè)方面，高技能職業(yè)比重較高的城市，其高技能職業(yè)比重提高得也更多。高技能勞動(dòng)者向大城市集聚時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生更多對(duì)于低技能勞動(dòng)者的需求，因?yàn)樗麄冊(cè)谕簧a(chǎn)單位內(nèi)是互補(bǔ)的，同時(shí)，高技能者也會(huì)產(chǎn)生對(duì)于低技能勞動(dòng)者所從事的生活服務(wù)業(yè)的需求。因此，高技能勞動(dòng)者的集聚會(huì)帶動(dòng)大城市的人口增長(zhǎng)更快。一國(guó)的城市體系通常呈現(xiàn)這樣的格局：大城市更多集中了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，而中小城市則相對(duì)更多地發(fā)展占地更多的制造業(yè)，并服務(wù)于周圍的農(nóng)業(yè)。

雖然事實(shí)上人口仍然在向大城市集聚，但是，戶籍制度卻仍然在制約人口向大城市的集聚。政府的政策導(dǎo)向是重點(diǎn)推進(jìn)中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，而限制特大城市的發(fā)展，2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》提出：“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?！倍趯?shí)際操作中，大城市人口限制政策主要針對(duì)的是低技能者，在特大城市的外來(lái)人口落戶條件上普遍采取了歧視低技能者的措施。有幸的是，最近政府的一些相關(guān)政策表述發(fā)生了一些小小的變化，李克強(qiáng)總理在2015年全國(guó)人民代表大會(huì)上作的政府工作報(bào)告中，在講到城市政策時(shí)說(shuō)，“控制超大城市人口規(guī)?！?，這個(gè)政策表述相比之前還是有變化。但與此同時(shí)，我們也注意到，在上海這樣的沿海特大城市，政府近來(lái)正在嘗試借助行政手段來(lái)減少外來(lái)人口數(shù)量，這類政策的實(shí)際效果值得懷疑，更與這座城市所希望的創(chuàng)新精神背道而馳。

由戶籍制度所導(dǎo)致的勞動(dòng)力流動(dòng)的不充分，也阻礙了城鄉(xiāng)和地區(qū)間差距的消除。城鄉(xiāng)收入差距始終是中國(guó)收入差距巨大的重要因素，而如果進(jìn)一步把地區(qū)間收入差距分解成城鄉(xiāng)收入差距和城市內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部收入差距，會(huì)發(fā)現(xiàn)地區(qū)間收入差距與城鄉(xiāng)間收入差距大有很大關(guān)系，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人均收入低，在很大程度上是因?yàn)檫@些地區(qū)農(nóng)村人口多，而農(nóng)村人均收入低。數(shù)據(jù)分析顯示，地區(qū)間收入差距中70%-80%可以由城鄉(xiāng)間收入差距來(lái)解釋。

由于城市化和經(jīng)濟(jì)集聚是與城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距同時(shí)發(fā)生的，因此，很容易引起兩者存在因果關(guān)系的誤解。事實(shí)上，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，城市化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)收入差距會(huì)縮小。韓國(guó)在1994年基本消除了城鄉(xiāng)收入差距，斯里蘭卡和中國(guó)臺(tái)灣也在1995年將城鄉(xiāng)收入比降至1.4以下。城市化降低收入差距的機(jī)制有兩條：首先，城市化過(guò)程中，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)率更高的城市部門，可以提高其勞動(dòng)生產(chǎn)率；其次，隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的減少，留在農(nóng)村的勞動(dòng)力可以獲得更多的人均耕地資源，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是，以戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)分割政策使得勞動(dòng)力流動(dòng)受到阻礙，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)的規(guī)模不足，流入城市后所獲得的收入和所享受的公共服務(wù)和城市居民還是有很大差距。

對(duì)“劉易斯拐點(diǎn)”的再認(rèn)識(shí)

近年來(lái)，有關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)是否迎來(lái)了“劉易斯拐點(diǎn)”的討論成為學(xué)界的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題之所以廣受關(guān)注，是因?yàn)樵诮?jīng)典的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，劉易斯拐點(diǎn)的到來(lái)意味著勞動(dòng)力成本將持續(xù)上升，對(duì)于中國(guó)這意味著憑借廉價(jià)勞動(dòng)力的成本優(yōu)勢(shì)將逐漸消失，產(chǎn)業(yè)升級(jí)將成為日益迫切的需要。在此，我們想說(shuō)的是，經(jīng)典的劉易斯二元經(jīng)濟(jì)理論，特別是其對(duì)于劉易斯拐點(diǎn)的討論，需要經(jīng)過(guò)修正才能被用于理解中國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，而這一修正的關(guān)鍵恰恰在于對(duì)戶籍制度及由此導(dǎo)致的勞動(dòng)力流動(dòng)的制度性障礙的認(rèn)識(shí)。

首先需要澄清的是“劉易斯拐點(diǎn)”這一概念。在劉易斯關(guān)于人口流動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的二元經(jīng)濟(jì)模型中，農(nóng)村被認(rèn)為存在大量的“剩余勞動(dòng)力”，這些勞動(dòng)力離開農(nóng)業(yè)并不會(huì)影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，因而即使城市工業(yè)部門對(duì)勞動(dòng)力的需求進(jìn)一步上升，農(nóng)村勞動(dòng)力仍然會(huì)在現(xiàn)行的不變工資水平下源源不斷地流向城市。只有當(dāng)邊際勞動(dòng)生產(chǎn)力為零的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力全部轉(zhuǎn)移完成后，農(nóng)村勞動(dòng)力減少將相應(yīng)減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)邊際勞動(dòng)生產(chǎn)力開始提升，此時(shí)，城市工業(yè)勞動(dòng)力需求的增加將與農(nóng)業(yè)部門競(jìng)爭(zhēng)，從而導(dǎo)致工資的上升。于是，以工資顯著上升為特點(diǎn)的“劉易斯拐點(diǎn)”就出現(xiàn)了。

在中國(guó)現(xiàn)實(shí)背景下對(duì)劉易斯模型的應(yīng)用需要謹(jǐn)慎。無(wú)論是劉易斯理論，還是舒爾茨理論，所刻畫的都是一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，不存在勞動(dòng)力從農(nóng)村流向城市的制度性障礙，工資完全由勞動(dòng)力市場(chǎng)的供給與需求曲線共同決定，不存在任何壟斷性的市場(chǎng)力量來(lái)改變由市場(chǎng)決定的工資水平。相應(yīng)地，流入城市的勞動(dòng)力規(guī)模也是由市場(chǎng)供求共同決定的。在這一意義上，劉易斯理論和舒爾茨理論并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。但是，中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的制度背景有兩個(gè)關(guān)鍵特征與劉易斯模型的假設(shè)不符，其一是城市內(nèi)部因戶籍而存在的社會(huì)分割，其二是勞動(dòng)力市場(chǎng)的非競(jìng)爭(zhēng)性。這兩點(diǎn)恰恰又決定了中國(guó)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)與工資水平變化的特征，也正因此，不能簡(jiǎn)單地將近年來(lái)的工資上升現(xiàn)象視作“劉易斯拐點(diǎn)”。

在全國(guó)范圍內(nèi)，勞動(dòng)力的短缺和工資上漲并不是同步的。換句話說(shuō)，在不存在勞動(dòng)力流動(dòng)障礙的劉易斯模型里，如果出現(xiàn)劉易斯拐點(diǎn)，那就是全國(guó)范圍內(nèi)同步出現(xiàn)勞動(dòng)力短缺和工資上漲，而不會(huì)在一個(gè)國(guó)家的不同地區(qū)不同步地出現(xiàn)劉易斯拐點(diǎn)。

中國(guó)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)

最后，我們從產(chǎn)業(yè)升級(jí)的角度來(lái)討論戶籍制度改革的意義。中國(guó)的改革開放伴隨著轟轟烈烈的全球化進(jìn)程，隨之而來(lái)的則是大規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在中國(guó)的東部沿海地區(qū)與國(guó)際國(guó)內(nèi)資本形成集聚，中國(guó)也因此而成為全球的制造業(yè)大國(guó)。然而，圍繞戶籍制度而形成的制度約束既不利于城市化過(guò)程中集聚效應(yīng)的充分發(fā)揮，又可能導(dǎo)致勞動(dòng)力成本的過(guò)快上升。這將意味著中國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的下降，可能使中國(guó)難以繼制造業(yè)大國(guó)之后進(jìn)一步成為制造業(yè)強(qiáng)國(guó)。為此，政府提出了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的目標(biāo)，試圖以此提升中國(guó)制造業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。于是，一個(gè)隨之而來(lái)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是：這一目標(biāo)能夠繞開戶籍制度改革而順利實(shí)現(xiàn)嗎？

我們不妨借助以下的圖示來(lái)回答這一問(wèn)題。如圖所示，在全球化的背景之下，中國(guó)的工業(yè)化推動(dòng)了城市化的進(jìn)程。但是，戶籍制度的障礙導(dǎo)致城市化過(guò)程中難以同步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化，而工業(yè)化則直接面臨如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的挑戰(zhàn)。即使暫時(shí)不考慮戶籍制度改革這一問(wèn)題，僅從產(chǎn)業(yè)升級(jí)來(lái)看，作為中國(guó)未來(lái)產(chǎn)業(yè)工人主體的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，他們能否適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的需要？能否完成必要的人力資本積累？與技術(shù)進(jìn)步和固定資產(chǎn)的更新相比，這些問(wèn)題受到較少的關(guān)注，但忽視它們的后果卻可能是嚴(yán)重的。作為兩大重要的生產(chǎn)要素，勞動(dòng)力中的高技能者與資本更可能是互補(bǔ)的，低技能者與資本更可能是互替的。隨著資本品的不斷積累，技能型勞動(dòng)力就會(huì)越來(lái)越成為瓶頸，缺少了他們，資本積累的邊際回報(bào)會(huì)越來(lái)越低，產(chǎn)業(yè)升級(jí)也就難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，如果低技能勞動(dòng)者不能提升人力資本水平，那么經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也必定會(huì)伴隨收入兩極分化的加劇，這也不是我們所希望看到的結(jié)果。

既然農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本積累如此之重要，那么我們又當(dāng)如何從政策上通過(guò)加快未來(lái)產(chǎn)業(yè)工人的人力資本積累來(lái)為產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供高技能的勞動(dòng)力保障呢？如圖1.2所示，我們不妨從基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)教育三個(gè)方面加以考慮?，F(xiàn)有的研究告訴我們，外來(lái)人口在進(jìn)入城市勞動(dòng)力市場(chǎng)之前，由于城鄉(xiāng)和地區(qū)間教育資源配置的不均等，人力資本初始稟賦較低。至于高等教育，一方面，“異地高考”改革的推行在優(yōu)質(zhì)教育資源最為集中的特大城市面臨較大阻力，另一方面，大學(xué)生就業(yè)難與技校畢業(yè)生短缺同時(shí)并存的現(xiàn)象說(shuō)明，高校擴(kuò)招后的大學(xué)教育已經(jīng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性脫節(jié)。也就是說(shuō)，即使借助“異地高考”改革讓外來(lái)人口能夠更好地分享大城市優(yōu)質(zhì)的高等教育資源，這恐怕也不是使中國(guó)制造業(yè)人力資本適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要的最佳手段。產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要更多面向?qū)嶋H應(yīng)用的技能型人才，相比之下職業(yè)教育更能滿足這一現(xiàn)實(shí)需要。然而，農(nóng)村的職業(yè)培訓(xùn)效果并不理想，農(nóng)村的職業(yè)教育質(zhì)量并不高。

那么，怎樣才能有效地提高外來(lái)務(wù)工者進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)前人力資本的初始稟賦？一個(gè)可行的解決方案就是，讓更多的外來(lái)人口在成為城市產(chǎn)業(yè)工人之前，接受優(yōu)質(zhì)的職業(yè)教育。基于CFPS數(shù)據(jù)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在控制了地區(qū)間生活成本差異、就業(yè)所在地對(duì)生產(chǎn)的正外部性、本地人身份、就職行業(yè)等因素后，在東部或較發(fā)達(dá)地區(qū)接受高等職業(yè)教育者仍然具有顯著更高的人力資本回報(bào)。該研究認(rèn)為，職業(yè)教育回報(bào)在空間上的差異可能由兩方面的因素造成。第一，與普通高等教育類似，職業(yè)教育資源也存在地區(qū)間的配置不均，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部或沿海地區(qū)在師資等方面更有優(yōu)勢(shì)。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集程度更高，當(dāng)?shù)芈殬I(yè)教育享受信息優(yōu)勢(shì)。一方面，教育的供給更接近市場(chǎng)需求，更易于了解現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)技能的要求，因而能更有針對(duì)性地培養(yǎng)適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的職業(yè)教育人才；另一方面，職業(yè)教育學(xué)校與本地產(chǎn)業(yè)密切聯(lián)系，本地產(chǎn)業(yè)能夠提供具有足夠吸引力的就業(yè)崗位，也提高了需求與供給匹配的效率。這項(xiàng)研究一個(gè)直接的政策含義是，應(yīng)當(dāng)讓制造業(yè)從業(yè)人員的主體──大量的城市外來(lái)人口──到東部或經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)接受職業(yè)教育。

然而，目前職業(yè)教育的招生卻以區(qū)域性的本地招生為主，特大城市針對(duì)外來(lái)務(wù)工人員隨遷子女在城市接受職業(yè)教育的政策還沒(méi)有完全放開，大部分省份對(duì)職業(yè)教育外省生源比例也加以限制，各學(xué)校上報(bào)的外省生源名額還需征得生源省份的發(fā)改委、教育主管部門同意；除此之外，部分地區(qū)高等職業(yè)院校的自主招生名額只針對(duì)本地區(qū)的中職學(xué)生。雖然北京、上海等大城市已出臺(tái)相關(guān)政策允許外來(lái)人口子女就讀本地職業(yè)教育，但仍然存在一定的限制門檻。例如，上海市出臺(tái)的《2012年上海市全日制普通中等職業(yè)學(xué)校自主招收在滬進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女方案》，要求隨遷子女必須是應(yīng)屆初中畢業(yè)生，而且只有在上海完成全日制中職教育學(xué)習(xí)后，才可以參加上海高職學(xué)校的自主招生考試；北京市出臺(tái)的《2014年進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在京參加高等職業(yè)學(xué)校招生考試實(shí)施辦法》則要求隨遷子女必須具有北京學(xué)籍且父母在北京連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)已滿6年。

上述事實(shí)告訴我們，即便僅僅從產(chǎn)業(yè)升級(jí)的角度加以考慮，戶籍身份所造成的受教育權(quán)利的差異也應(yīng)當(dāng)盡快消除。如果政府能夠在政策上及時(shí)做出調(diào)整，讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的子女在大城市享有包括職業(yè)教育在內(nèi)的平等受教育權(quán)利，那么這些未來(lái)的城市產(chǎn)業(yè)工人既能夠更好地適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)技能勞動(dòng)力的需求，也能夠因此在城市獲得更好的發(fā)展前景，從而得以在城市安居樂(lè)業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)市民化。這也同時(shí)意味著，大城市因此能夠補(bǔ)充更多的勞動(dòng)力供給，緩解勞動(dòng)力成本的過(guò)快上升。