改革開放前新中國的海洋權(quán)益管理

王巧榮

(中國社會(huì)科學(xué)院 當(dāng)代中國研究所,北京 100009)

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·專題論文·

改革開放前新中國的海洋權(quán)益管理

王巧榮

(中國社會(huì)科學(xué)院 當(dāng)代中國研究所,北京 100009)

新中國成立后，國家海洋權(quán)益面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。起初是以美國為首的西方國家從海上對(duì)新中國進(jìn)行戰(zhàn)略擠壓，頻繁武裝侵?jǐn)_中國領(lǐng)海，隨后是周邊國家不斷對(duì)中國島礁、領(lǐng)海主權(quán)肆意踐踏和非法侵占。改革開放前,中國政府在徹底肅清西方列強(qiáng)對(duì)中國海權(quán)管理影響的基礎(chǔ)上，著手對(duì)國家的海洋權(quán)益進(jìn)行行政、安全及外交上的管理，為維護(hù)國家海洋權(quán)益作出了積極貢獻(xiàn)。但受當(dāng)時(shí)歷史條件的影響，這一時(shí)期中國對(duì)海洋權(quán)益的管理還存在一定的局限性。

新中國海洋權(quán)益領(lǐng)海國家海洋局

新中國成立之初，以美國為首的西方國家對(duì)新生人民政權(quán)采取敵視政策，他們從海上對(duì)新中國進(jìn)行戰(zhàn)略擠壓，頻繁武裝侵?jǐn)_中國領(lǐng)海。周邊國家不斷對(duì)中國島礁、領(lǐng)海主權(quán)肆意踐踏和非法侵占。新中國的海洋權(quán)益面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。改革開放前，中國政府在徹底肅清西方列強(qiáng)對(duì)中國海權(quán)管理影響的基礎(chǔ)上，著手對(duì)國家的海洋權(quán)益進(jìn)行行政、安全及外交上的管理。截止目前,學(xué)術(shù)界尚未見有專文對(duì)這一課題進(jìn)行研究。探討這一課題，對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國海洋權(quán)益管理極有意義。本文在揭示新中國面臨的主要海洋權(quán)益問題的基礎(chǔ)上，力求對(duì)改革開放前中國海洋管理的歷史狀況作出符合實(shí)際的評(píng)價(jià)。

一、海洋權(quán)益管理的內(nèi)涵及新中國面臨的主要海洋權(quán)益問題

(一)海洋權(quán)益管理的內(nèi)涵

海洋權(quán)益管理是指運(yùn)用國家力量或?qū)ｉT的管理隊(duì)伍，采用先進(jìn)的技術(shù)裝備手段和可行方式，根據(jù)國內(nèi)和國際海洋法律、法規(guī)對(duì)國家管轄海域?qū)嵤┯行Ч芾恚乐雇鈦砬址?、損害和破壞，以保證國家的海洋權(quán)益。海洋權(quán)益是國家在海洋上的權(quán)利和利益，是國家領(lǐng)土向海洋延伸形成的權(quán)利。依照1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)，國家海洋權(quán)益主要包括一國在內(nèi)水和領(lǐng)海、毗鄰區(qū)、海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、公海資源等方面應(yīng)享有的權(quán)益。在《聯(lián)合國海洋法公約》出臺(tái)前，各國對(duì)于海洋權(quán)益管理依據(jù)的是國內(nèi)相關(guān)法律、相關(guān)國際習(xí)慣法則。

中國對(duì)于海權(quán)的認(rèn)識(shí)始于19世紀(jì)中期。1864年普丹戰(zhàn)爭(zhēng)中，普魯士軍艦在中國的渤海灣捕獲一艘丹麥船。清政府依據(jù)美國人惠頓所著《國際法原理》中提及的關(guān)于領(lǐng)海規(guī)則，向普魯士提出抗議，該船最終獲釋。*王鐵崖：《國際法》，北京：法律出版社，1981年，第17頁。1875年，日本派艦到朝鮮(時(shí)為中國藩屬國)沿海測(cè)量，遭守軍轟擊，日駐北京公使森有禮提出抗議，李鴻章辯稱：“查萬國公法近岸十里即屬本國境地，日本既未通商,不應(yīng)前往測(cè)量，高麗發(fā)炮有因”。*故宮博物院：《清光緒朝中日交涉史料》第1冊(cè)，北京鉛印本，1932年，第15頁?？梢姡逭J(rèn)為，沿岸10里(約3海里)以內(nèi)是一國的領(lǐng)海。但清政府時(shí)期，沒有明確規(guī)定中國的領(lǐng)海范圍，僅在1899年12月中國與墨西哥締結(jié)的通商條約中明確規(guī)定了中國海關(guān)緝私區(qū)的范圍，內(nèi)稱：“彼此均以海岸去地3力克(每力克合中國10里)為水界，以退潮時(shí)為準(zhǔn)。界內(nèi)由本國稅關(guān)章程切實(shí)施行，并設(shè)法巡緝以杜走私、漏稅”。*王云五：《中外條約匯編》，上海：商務(wù)印書館，1933年，第485頁。1930年4月，民國政府頒布《領(lǐng)海范圍3海里令》，決定把領(lǐng)海范圍定為3海里，緝私界程定為12海里，*王云五：《國際關(guān)系》，臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館股份有限公司，1970年，第309頁。并于1934年6月制訂了《海關(guān)緝私條例》，規(guī)定在12海里以內(nèi)，海關(guān)有施行查緝走私之權(quán)；如船舶逃脫，可以施行緊追權(quán)。*海關(guān)署核定：《海關(guān)法規(guī)匯編》，海關(guān)總稅務(wù)司公署統(tǒng)計(jì)科印行，1937年，第591頁。

(二)改革開放前新中國海洋權(quán)益面臨的主要問題

新中國成立后，國家海洋權(quán)益面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)。西方列強(qiáng)對(duì)中國領(lǐng)水主權(quán)的侵害根深蒂固；美國對(duì)新中國采取敵視政策，不僅從海上擠壓中國的戰(zhàn)略空間，甚至直接侵入中國領(lǐng)海；從1950年代中后期起，周邊國家不斷對(duì)中國在南海、東海的主權(quán)進(jìn)行挑釁和侵占。

1.西方列強(qiáng)在中國領(lǐng)水的特權(quán)嚴(yán)重傷害了中國領(lǐng)水主權(quán)

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，西方列強(qiáng)強(qiáng)迫清政府簽訂一系列不平等條約，逐步攫取了中國沿岸貿(mào)易權(quán)、內(nèi)水航運(yùn)權(quán)、引水權(quán)及軍艦駐泊中國領(lǐng)水等特權(quán)，中國的領(lǐng)水主權(quán)遭受嚴(yán)重破壞。1842年，中英《南京條約》規(guī)定英商在五口通商處所繳納關(guān)稅稅率應(yīng)由中、英雙方“秉公議定”，中國從此逐步喪失關(guān)稅自主權(quán)。1858年，中英《天津條約》之附約《通商章程善后條約》中規(guī)定，“總理大臣”可以邀請(qǐng)英人幫辦稅務(wù)。隨后，英人李泰國受命列席《通商章程善后條約：海關(guān)稅則》會(huì)議，1859年李泰國被清政府任命為海關(guān)總稅務(wù)司，*孫修福：《中國近代海關(guān)史大事記》，北京：中國海關(guān)出版社，2005年，第14頁?？偫砗ｊP(guān)事務(wù)。從此，中國海關(guān)行政權(quán)一直被西方把持。在直接掌握中國海關(guān)行政權(quán)后，西方各國還任意擴(kuò)大海關(guān)管轄事務(wù)的范圍。他們?cè)诤ｊP(guān)設(shè)立海務(wù)部(后又分設(shè)工務(wù)部)，執(zhí)掌港務(wù)的管理，涉及燈塔、浮標(biāo)及一切便利航行設(shè)備的裝置和維修，沿海及內(nèi)地水道的測(cè)量，河海航道圖表的繪制，氣象的報(bào)告和記錄，等等。自此，中國港口管理權(quán)也完全落入列強(qiáng)之手。

1940年代初，國民政府先后通過與英國、比利時(shí)、挪威、瑞典、荷蘭、美國、法國、葡萄牙等國締結(jié)新約，取消了這些國家在華領(lǐng)水的特權(quán)，但由于西方列強(qiáng)在中國領(lǐng)水的特權(quán)根深蒂固，新約中的保留條款亦以潛在方式保留了他們?cè)谥袊I(lǐng)水的特權(quán)，加之國民政府的腐敗無能，中國領(lǐng)水主權(quán)遭受侵害的局面并沒有得到實(shí)質(zhì)性的改變，中國的海關(guān)、航運(yùn)、港口仍由英美等國把持。

2．美國在中國沿海的霸權(quán)行徑對(duì)中國海洋權(quán)益構(gòu)成威脅

新中國成立后，美國為確保其在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)新中國采取遏制和封鎖政策。1950年代初，美國先后與泰國、澳大利亞、新西蘭、菲律賓、日本、韓國等國簽訂雙邊安全條約，擠壓中國的戰(zhàn)略空間；1954年，又與英國、法國、泰國、菲律賓、澳大利亞、新西蘭和巴基斯坦等國簽訂了《東南亞集體防御條約》。通過建立這種軸心輻條式的聯(lián)盟結(jié)構(gòu)，美國加強(qiáng)了對(duì)中國沿海海權(quán)的控制，構(gòu)建了對(duì)中國的弧形包圍圈。

美國還悍然出兵，侵?jǐn)_和侵占中國領(lǐng)土、領(lǐng)海。1950年6月，美國第7艦隊(duì)侵入臺(tái)灣海峽。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1950年6月—1954年2月間，美艦侵入中國領(lǐng)海336次，計(jì)704艘艦只。*《美國蓄意對(duì)我國擴(kuò)大侵略制造緊張局勢(shì)》，《人民日?qǐng)?bào)》1954年7月29日，第4版。美國甚至公然占領(lǐng)中國島礁。1951年9月，美國根據(jù)其與日本締結(jié)的《舊金山對(duì)日和平條約》規(guī)定，以“作為唯一施政當(dāng)局”的身份，開始對(duì)北緯29。以南的西南諸島等進(jìn)行托管。并于 1952年2月29日、1953年12月25日，先后發(fā)布第68號(hào)令(即《琉球政府章典》)和第27號(hào)令(即關(guān)于“琉球列島的地理界限”布告)，擅自擴(kuò)大托管范圍，將中國領(lǐng)土釣魚島劃入其中。后至1971年6月17日，美國通過美日《關(guān)于琉球諸島及大東諸島的協(xié)定》，將釣魚島的“施政權(quán)”私相授受給日本。*《釣魚島是中國的固有領(lǐng)土》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年9月26日，第2版。這不僅是對(duì)中國主權(quán)的嚴(yán)重侵犯，也為中日釣魚島主權(quán)爭(zhēng)議埋下了禍根。截至1957年5月，美軍侵占中國南沙群島3個(gè)島嶼，在島上駐扎了航空隊(duì)。*《不容美軍侵占南沙群島》，《人民日?qǐng)?bào)》1957年5月23日，第5版。美國的這些侵略行為和霸權(quán)行徑，使中國人民生命財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅，也使中國海洋權(quán)益受到嚴(yán)重破壞。

3.周邊國家對(duì)中國南海、東海島礁的挑釁和侵占嚴(yán)重威脅中國的主權(quán)與領(lǐng)土完整

1946年，國民政府根據(jù)《開羅宣言》《波茨坦公告》等規(guī)定，派人員分赴西沙、南沙群島進(jìn)行接收，在島上舉行了接收儀式，樹立碑石，并派兵駐守南沙太平島。*麥蘊(yùn)瑜等：《1946年我國收復(fù)南海群島實(shí)紀(jì)》，《廣東文史資料》第62輯，廣州：廣東人民出版社，1990年，第1—3頁。隨后，國民政府重新命名東沙、西沙、中沙、南沙4群島名稱及各島、礁、灘的名稱。*韓振華：《我國南海諸島史料匯編》，北京：東方出版社，1988年，第184—192頁。然而，從1956年起，南越政府、菲律賓等國先后以各種手段侵?jǐn)_和侵占中國南海部分島礁及海域。同年4月，南越政府派遣由40余人組成的保安排，以接替法軍為由，侵占我西沙群島珊瑚島。*韓振華：《我國南海諸島史料匯編》，第674頁。5月，菲律賓副總統(tǒng)兼外長加西亞在一次記者會(huì)上宣稱：南中國海上包括太平島和南威島在內(nèi)的一群島嶼，距離菲律賓最近，理應(yīng)屬于菲律賓。*《“外交部”南海諸島檔案資料匯編》，臺(tái)北：臺(tái)灣“外交部”研究設(shè)計(jì)委員會(huì)編印，1995年，第842頁。1970年代起，南越政府、菲律賓開始瘋狂侵占我西沙、南沙部分島礁。1971年7月11日，菲律賓總統(tǒng)馬科斯公然聲稱，南沙群島是所謂“有爭(zhēng)議的”島嶼，“占領(lǐng)是決定性的因素，占領(lǐng)就是控制”。*《我國領(lǐng)土南沙群島不容侵犯》，《人民日?qǐng)?bào)》1971年7月17日，第5版。在此之前，菲律賓已經(jīng)侵占了中國南沙群島中的馬歡島、費(fèi)信島、南鑰島、中業(yè)島。1971年下半年，菲律賓又先后侵占了西月島、北子島、禮樂灘。*李國強(qiáng)：《南中國海研究：歷史與現(xiàn)狀》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，2003年，第261頁。1973年8月底，南越政府非法侵占中國南沙、西沙群島的6個(gè)島嶼，并宣布將中國南沙群島中的南威、太平等10余個(gè)島嶼，劃歸其福綏省管轄。*中國人民解放軍軍事科學(xué)院歷史研究部：《中國人民解放軍的七十年》，北京：軍事科學(xué)出版社，2000年，第389頁。1975年，越南民主共和國統(tǒng)一越南后，不僅改變其曾經(jīng)承認(rèn)西沙和南沙群島主權(quán)屬于中國的立場(chǎng)，還瘋狂侵占南沙群島部分的島礁，并對(duì)全部西沙、南沙群島提出所謂領(lǐng)土主權(quán)的要求。

日本也不斷就釣魚島主權(quán)問題進(jìn)行挑釁。隨著美日“歸還”沖繩協(xié)定的簽訂，日本佐藤政府一再叫嚷釣魚島等島嶼是“日本領(lǐng)土”，在從美國手中“接管”沖繩“施政權(quán)”的同時(shí)，聲言要用武力“保衛(wèi)尖閣群島”，并公然決定把釣魚島等島嶼納入日本的“防空識(shí)別圈”。*《佐藤政府依仗同美帝簽訂“歸還”沖繩協(xié)定陰謀侵吞中國領(lǐng)土釣魚島等島嶼》，《人民日?qǐng)?bào)》1971年12月31日，第6版。1972年1月4日，日本外相福田糾夫在會(huì)見記者時(shí)說：“尖閣列島無論從歷史上還是從條約上來看，是我國(日本)的固有領(lǐng)土，沒有一點(diǎn)懷疑”。*《佐藤政府妄圖侵占中國領(lǐng)土野心再次暴露》，《人民日?qǐng)?bào)》1972年1月13日，第5版。3月8日，日本外務(wù)省發(fā)表《關(guān)于尖閣列島所有權(quán)問題的基本見解》，闡述日本政府對(duì)于釣魚島主權(quán)歸屬問題的主張，*《釣魚島是中國的固有領(lǐng)土》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年9月26日，第2版。為日本侵占釣魚島提供“事實(shí)”依據(jù)。

二、改革開放前新中國海洋權(quán)益管理的主要舉措及成就

(一)肅清西方列強(qiáng)在中國領(lǐng)水的特權(quán)，建立國家領(lǐng)水管理制度

為徹底肅清近百年來西方列強(qiáng)在中國領(lǐng)水形成的特權(quán)，新中國積極采取措施，初步建立起內(nèi)水和領(lǐng)海管理制度，加強(qiáng)了對(duì)海洋權(quán)益的管轄和維護(hù)。

1.建立內(nèi)水管理制度

建立海關(guān)管理制度，是肅清西方列強(qiáng)在中國領(lǐng)水特權(quán)的有效保證。以毛澤東為首的中共第一代領(lǐng)導(dǎo)集體非常重視海關(guān)管理工作。早在解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利進(jìn)軍中，秦皇島、天津、北京、南京、上海、青島、福州、烏魯木齊等地的軍管會(huì)即相繼接管了當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)。1949年10月25日，中央人民政府海關(guān)總署在北京正式成立，*海關(guān)總署辦公廳：《海關(guān)總署全宗指南 1949—2006》，北京：海關(guān)出版社，2007年，第3頁。由中央人民政府政務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國海關(guān)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)，并受政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的指導(dǎo)。*中央人民政府法制委員會(huì)：《中央人民政府法令匯編 (1949—1950)》，北京：法律出版社，1982年，第439頁。隨后，中國政府先后頒布《關(guān)于設(shè)立海關(guān)原則和調(diào)整全國海關(guān)機(jī)構(gòu)的指示》《中華人民共和國暫行海關(guān)法》《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出口稅則》及其實(shí)施條例等法令，中國開始真正行使獨(dú)立的海關(guān)管理權(quán)。

與此同時(shí)，新中國逐步建立航運(yùn)、港口等管理制度。1949年6月14日，上海軍管會(huì)頒布《外籍輪船進(jìn)出口管理暫行辦法》*《銀行周刊》1949年第26—27期，第12頁。，廢除了列強(qiáng)在中國的航務(wù)特權(quán)。廣州、天津等地的軍管會(huì)在接管各城市后，也都頒布了類似的管理辦法。為加強(qiáng)沿海港口的管理，1950年3月，政務(wù)院決定統(tǒng)一全國航務(wù)管理制度。在交通部下設(shè)航務(wù)總局，領(lǐng)導(dǎo)航務(wù)建設(shè)、管理工作。*中央人民政府法制委員會(huì)：《中央人民政府法令匯編 (1949—1950)》，第519—522頁。同年7月26日，政務(wù)院財(cái)經(jīng)委員會(huì)作出統(tǒng)一航務(wù)港務(wù)管理的指示，要求制定統(tǒng)一的航務(wù)港務(wù)管理規(guī)章制度，建立統(tǒng)一的航務(wù)港務(wù)管理機(jī)構(gòu)。并決定在天津、廣州、上海、青島、大連等港口設(shè)立港務(wù)局，負(fù)責(zé)港務(wù)統(tǒng)一管理工作。*中央人民政府法制委員會(huì)：《中央人民政府法令匯編 (1949—1950)》，第523—526頁。1952年3月，上海區(qū)港務(wù)局接管由外國引航員控制的“銅沙引水公會(huì)”，辭退解放后留用的外籍引水員，海港引航工作全部由中國人員接管。至此，中國政府收回了自1844年以來所喪失的引水權(quán)。*羅鈺如、曾呈奎：《當(dāng)代中國的海洋事業(yè)》，北京：當(dāng)代中國出版社，1985年，第234頁。交通部先后公布了一系列管理規(guī)定，如《外籍輪船進(jìn)出口管理暫行辦法》(1952年)、《海港引水暫行通則》(1953年)、《船舶登記章程》(1953年)、《進(jìn)出口船舶聯(lián)合檢查通則》(1961年)等，新中國內(nèi)水管理制度初步建立。

2.初步建立領(lǐng)海管理制度

1958年9月，中國政府發(fā)表《關(guān)于中國領(lǐng)海的聲明》，明確規(guī)定了中國的領(lǐng)海寬度為12海里，這對(duì)于維護(hù)新中國主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整具有十分重要的意義。近代以來，中國領(lǐng)海遭到西方列強(qiáng)的肆意踐踏。新中國成立后，雖然已經(jīng)收回了航運(yùn)權(quán)，但在臺(tái)灣海峽通行的美國軍艦經(jīng)常駛?cè)胫袊箨懷睾?2海里以內(nèi)甚至更近的海域，危及中國領(lǐng)土主權(quán)的安全。對(duì)此，《聲明》規(guī)定：一切外國飛機(jī)、軍用船舶，未經(jīng)中國政府許可，不得進(jìn)入中國的領(lǐng)海及其上空。任何外國船舶在我國領(lǐng)海航行，必須遵守中國政府的有關(guān)法令。這在一定程度上制約了美國侵犯中國領(lǐng)海主權(quán)的行為，標(biāo)志著新中國領(lǐng)海制度的初步建立。1958年10—12月，根據(jù)周恩來總理的指示，人民海軍完成了自鴨綠江口至北侖河口的領(lǐng)?；€點(diǎn)測(cè)量，共測(cè)定控制點(diǎn)和方位點(diǎn)316個(gè)，地形和水深圖64幅，*國土資源部中國地質(zhì)調(diào)查局：《新中國海洋地質(zhì)工作大事記(1949—1999)》，北京：海洋出版社，2000年，第8頁。為中國政府進(jìn)一步完善領(lǐng)海制度提供了依據(jù)。

(二)建立海上安全保障力量，對(duì)中國海洋權(quán)益進(jìn)行安全管理

新中國的海洋權(quán)益安全管理保障力量主要是海軍和公安邊防部隊(duì)。

1.新中國領(lǐng)導(dǎo)人非常重視海上軍事力量的建設(shè)。早在1949年1月8日中共中央政治局通過的《目前形勢(shì)和黨在一九四九年的任務(wù)》中就指出，1949年和1950年我們應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取組成一支能夠使用的空軍，及一支保衛(wèi)沿海沿江的海軍。*中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編(一九二一—一九四九)》第26冊(cè)，北京:中央文獻(xiàn)出版社,2001年,第27頁。同年4月23日，中國人民解放軍的第一支海軍——華東軍區(qū)海軍宣告成立。這一天也被中央軍委確定為中華人民共和國海軍的成立日。*盧如春等：《海軍史》，北京：解放軍出版社，1989年，第15頁。10月，毛澤東在會(huì)見即將上任的海軍司令員蕭勁光時(shí)說道：有海就要有海軍。過去我們有海無防，受人欺侮。我們把海軍搞起來，就不怕帝國主義欺侮了。*肖勁光：《肖勁光回憶錄 續(xù)集》，北京：解放軍出版社，1989年，第2頁。1950年4月14日，海軍部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)成立，人民海軍正式成為中國人民解放軍的一個(gè)軍種。雖然起步較晚、一窮二白，但經(jīng)過逐步發(fā)展，到1970年代中期，人民海軍已成為一支多兵種合成、初具現(xiàn)代化水平的近岸防御力量。1974年西沙海戰(zhàn)中，人民海軍為捍衛(wèi)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整做出了重要貢獻(xiàn)。

2．公安邊防部隊(duì)的體制適時(shí)發(fā)展變化。為穩(wěn)定邊境地區(qū)的社會(huì)秩序，1949年11月，公安部設(shè)立邊防保衛(wèi)局，直接領(lǐng)導(dǎo)全國的邊防保衛(wèi)工作。*劉尚煜：《公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部全書》下，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，1998年，第1542頁。12 月，第一次全國公安會(huì)議制定了《整頓各級(jí)人民公安武裝的方案》，規(guī)定自1950 年 1 月至 5 月，將各地公安武裝統(tǒng)一整編為“中國人民公安部隊(duì)”，隸屬于各級(jí)公安機(jī)關(guān)。在海防地區(qū)組建邊防公安機(jī)構(gòu)和武裝部隊(duì)。*董純樸：《中國警察史》，長春：吉林人民出版社，2005年，第122—123頁。之后，公安部根據(jù)《中央批轉(zhuǎn)公安部第一次全國邊防保衛(wèi)工作會(huì)議的決議》精神，對(duì)各地的邊防機(jī)構(gòu)和部隊(duì)進(jìn)行了整編。除中蘇、中蒙邊境外，各大區(qū)和邊疆省、市先后成立了邊防局(處或科)、邊防分局、邊防團(tuán)、海防大隊(duì)、派出所和檢查站，隸屬于公安機(jī)關(guān)。云南、西藏邊境及深圳、珠海一線的邊防任務(wù)，由進(jìn)駐該地區(qū)的解放軍野戰(zhàn)部隊(duì)擔(dān)任；*軍事科學(xué)院軍事歷史研究所：《中國人民解放軍八十年大事記(1927—2007)》，北京：軍事科學(xué)出版社，2007年,第291頁。受中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，公安部門的邊防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)。1953年底1954年初，全國軍事系統(tǒng)黨的高級(jí)干部會(huì)議又決定對(duì)各軍區(qū)、軍種的編制進(jìn)行調(diào)整。會(huì)后，各軍種陸續(xù)開始整編工作。1955年5月，國防部批準(zhǔn)公安部隊(duì)整編定型、定額方案和整編實(shí)施計(jì)劃。在這次整編中，邊防公安部隊(duì)撥歸各軍區(qū)建制序列。共組建和擴(kuò)建10個(gè)海上巡邏隊(duì)、2個(gè)邊防總站、89個(gè)邊境檢查站、3個(gè)邊防偵察站，擔(dān)負(fù)國境警衛(wèi)、邊防檢查、海上巡邏、邊防偵察等任務(wù)。*《中國人民解放軍軍史》編寫組：《中國人民解放軍軍史》第5卷，北京：軍事科學(xué)出版社，2011年，第29頁。7月18日，根據(jù)國防部的命令，中國人民公安部隊(duì)改為中國人民解放軍公安軍，公安部隊(duì)司令部改稱為公安軍司令部。*《中國人民解放軍軍史》編寫組：《中國人民解放軍軍史》第5卷，第29頁。1957年1月22日，根據(jù)中共中央軍委的決定，撤銷中國人民解放軍公安軍及其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)；公安軍邊防部隊(duì)交所在省軍區(qū)領(lǐng)導(dǎo)指揮。*鄭惠、張靜如等：《中國共產(chǎn)黨通志》(中)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1997年，第1681頁。1958年8月，中共中央批準(zhǔn)《關(guān)于公安部隊(duì)整編問題的報(bào)告》，決定將人民解放軍序列內(nèi)所屬的公安部隊(duì)移交國家公安部，編入人民警察序列，改為人民武裝警察部隊(duì)。1963年1月16日，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，中央軍委、公安部下發(fā)《關(guān)于改變公安部隊(duì)名稱的命令》，明確自該年2月1日起，“中國人民武裝警察部隊(duì)”改為“中國人民公安部隊(duì)”，其建制和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系仍按原規(guī)定不變。*靳娟娟、金天義：《新疆邊防管理與邊防建設(shè)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第169頁。1966年7月1日，撤銷中國人民解放軍公安部隊(duì)的番號(hào)，統(tǒng)一整編為中國人民解放軍，*李俊亭、楊金河:《中國武裝力量通覽(1949—1989)》，北京：人民出版社，1990年，第55—56頁。邊境防衛(wèi)與管理任務(wù)交由中國人民解放軍擔(dān)負(fù)。新中國建立后，無論中國公安邊防部隊(duì)的稱謂、體制如何沿革，邊防部隊(duì)的職責(zé)基本上是打擊小股敵特竄擾，堵截偷渡外逃，查緝走私販毒等犯罪活動(dòng)，以及出入境檢查，口岸邊防檢查，邊境及海上治安管理，捍衛(wèi)國家領(lǐng)海主權(quán)的安全，等等。

(三)成立國家海洋局，著手開展對(duì)中國海洋權(quán)益的綜合管理

新中國建立之初，沒有成立專門的海洋開發(fā)和管理機(jī)構(gòu)。從中央到地方，根據(jù)海洋自然資源的屬性及其產(chǎn)業(yè)開發(fā)特點(diǎn)，形成了以行業(yè)部門管理為主的海洋行政管理模式。國家和各級(jí)政府的水產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)海洋漁業(yè)的管理，交通部門負(fù)責(zé)海上交通安全管理，石油部門負(fù)責(zé)海上油氣的開發(fā)管理，輕工業(yè)部門負(fù)責(zé)海鹽業(yè)的管理。由于當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平較低，對(duì)海洋空間和資源的開發(fā)利用規(guī)模比較小，各涉海行業(yè)之間以及行業(yè)內(nèi)部的矛盾不太突出，涉海行業(yè)部門的主要職能是進(jìn)行生產(chǎn)管理。隨著時(shí)代發(fā)展，對(duì)海洋的管理不單是涉及到各行業(yè)生產(chǎn)的局部問題，而發(fā)展為事關(guān)國家利益和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略。因此必須建立相應(yīng)的海洋管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)海洋的全面管理。1963年5月，國家科委制定《海洋科學(xué)發(fā)展十年規(guī)劃(草案)》時(shí)，邀請(qǐng)了一些專家對(duì)此進(jìn)行論證。在此基礎(chǔ)上，毛漢禮、文圣常等29名海洋專家學(xué)者就當(dāng)時(shí)海洋工作中存在的一些問題，寫信給黨中央、國務(wù)院，建議成立國家海洋局。*國家機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室：《中國政府機(jī)構(gòu)》第1卷，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，1990年，第602頁。1964年7月22日，國家海洋局正式成立，*《全國人大常委會(huì)舉行第一百二十四次會(huì)議》，《人民日?qǐng)?bào)》1964年7月23日，第1版。負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理海洋資源和海洋環(huán)境調(diào)查、資料收集整編和海洋公益服務(wù)。中國從此有了專門的海洋工作管理機(jī)構(gòu)。

國家海洋局成立后，依據(jù)國務(wù)院賦予的職責(zé)，按照為國防建設(shè)和國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的基本方針，先后組建了海洋科技情報(bào)研究所、海洋水文氣象預(yù)報(bào)總臺(tái)，接管沿海各地的海洋臺(tái)站，著手開展海洋情報(bào)收集和發(fā)布中國近海部分海區(qū)天氣預(yù)報(bào)及海浪預(yù)報(bào)工作；陸續(xù)在青島、寧波、廣州三地組建了北海分局、東海分局、南海分局，在各分局成立海洋調(diào)查大隊(duì)和海洋調(diào)查隊(duì)，開展中國沿海標(biāo)準(zhǔn)斷面的海洋調(diào)查工作；組建了第一、第二、第三海洋研究所、海洋儀器研究所、東北海洋工作站等機(jī)構(gòu)，開展中國河口港灣和海岸帶的調(diào)查工作。從20世紀(jì)70年代起，國家海洋局開始承擔(dān)國家下達(dá)的大量海洋科研任務(wù)，成為中國海洋調(diào)查和科學(xué)研究的主體力量。*楊文鶴等：《二十世紀(jì)中國海洋要事(1901—2000)》，北京：海洋出版社，2003年，第88—89頁。

(四)發(fā)表聲明，利用外交手段捍衛(wèi)中國海洋權(quán)益

面對(duì)中國海洋主權(quán)安全面臨的諸多挑戰(zhàn)，中國政府多次發(fā)表針對(duì)性聲明，明確宣示中國海洋主權(quán)，表明中國維護(hù)中國領(lǐng)土、領(lǐng)海完整的原則立場(chǎng)。

針對(duì)美英等西方國家片面締結(jié)的《舊金山對(duì)日和約》草案中，故意不提日本放棄的南威島和西沙群島的主權(quán)權(quán)利歸還問題，1951年8月15日，周恩來外長發(fā)表嚴(yán)正聲明，指出：西沙群島和南威島正如整個(gè)南沙群島及中沙群島、東沙群島一樣，向?yàn)橹袊I(lǐng)土，在日本帝國主義發(fā)動(dòng)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)雖一度淪陷，但日本投降后已為當(dāng)時(shí)中國政府全部接收。中華人民共和國在南威島和西沙群島之不可侵犯的主權(quán)，不論美英對(duì)日和約草案有無規(guī)定及如何規(guī)定，不受任何影響。*《中華人民共和國中央人民政府外交部部長周恩來關(guān)于美英對(duì)日和約草案及舊金山會(huì)議的聲明》，《人民日?qǐng)?bào)》1951年8月16日，第1版。這是新中國第一次明確向世界宣示中國南海諸島的主權(quán)權(quán)利。針對(duì)菲律賓方面以距離菲律賓較近為由，對(duì)中國南沙群島提出的主權(quán)要求，1956年5月29日，中國政府發(fā)表聲明指出：中國對(duì)于南沙群島的合法主權(quán)，絕不容許任何國家以任何借口和采取任何方式加以侵犯。*《中華人民共和國政府鄭重聲明中國對(duì)南沙群島的主權(quán)絕不容許侵犯》，《人民日?qǐng)?bào)》1956年5月30日，第1版。針對(duì)菲律賓侵占中國南沙島礁、馬科斯公然宣稱南沙群島存在“爭(zhēng)議”的行徑與言論，1971年7月16日，中國人民解放軍總參謀長在朝鮮駐華大使玄峻極舉行的宴會(huì)上，重申中國對(duì)南沙群島等南海島嶼具有無可爭(zhēng)辯的合法主權(quán)，要求菲律賓政府立即停止對(duì)中國領(lǐng)土的侵犯，從南沙群島撤出它的一切人員。*《在玄峻極大使舉行的宴會(huì)上黃永勝的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》1971年7月17日，第1版。1974年1月11日，中國外交部發(fā)言人發(fā)表聲明，抗議南越西貢當(dāng)局將中國南威、太平等10多個(gè)南沙群島的島嶼劃歸綏南省管轄。*《我外交部發(fā)言人發(fā)表聲明》，《人民日?qǐng)?bào)》1974年1月12日，第1版。

1971年12月30日，中國外交部就日本單方面非法占領(lǐng)釣魚島的行徑發(fā)表聲明稱：釣魚島、黃尾嶼、赤尾嶼、北小島、南小島等島嶼是臺(tái)灣的附屬島嶼，它們和臺(tái)灣一樣，自古以來就是中國領(lǐng)土不可分割的一部分。美日兩國政府在歸還沖繩的協(xié)定中，把中國釣魚島等島嶼列入“歸還區(qū)域”完全是非法的，這絲毫不能改變中華人民共和國擁有釣魚島等島嶼主權(quán)的事實(shí)。*《中華人民共和國外交部聲明》，《人民日?qǐng)?bào)》1971年12月31日，第1版。

上述抗議、聲明和談話盡管沒能完全阻止個(gè)別周邊國家對(duì)中國島礁、領(lǐng)海的侵占行為，但它宣示了中國的立場(chǎng)和態(tài)度，依照國際法有關(guān)規(guī)定，中國保留了時(shí)機(jī)成熟時(shí)收回這些領(lǐng)土主權(quán)的權(quán)利。

三、改革開放前新中國海洋管理的局限性

(一)對(duì)于海洋權(quán)益的認(rèn)識(shí)存在片面性。就地緣特征而言，中國是世界上少見的陸海兼有的大國，陸疆和海疆都十分遼闊。雖然早在春秋戰(zhàn)國時(shí)，中國人就認(rèn)識(shí)到海洋可以“興鹽漁之利，通舟楫之便”，中國的造船和航海技術(shù)曾一度在世界上處于領(lǐng)先地位，但由于長期受內(nèi)陸文明的影響，中國人特別是歷朝歷代統(tǒng)治者普遍高度重視陸疆的穩(wěn)定與安全，陸權(quán)意識(shí)始終占據(jù)主導(dǎo)地位，海洋權(quán)益意識(shí)則一直屬于次要地位。改革開放前，盡管新中國領(lǐng)導(dǎo)人已意識(shí)到近代外敵入侵都是來自海上，但由于中國在海上長期受到以美國為首的西方國家的圍堵和封鎖，現(xiàn)有的國力也很難使中國在海上有所作為，再加上漫長的陸地邊境危機(jī)叢生，因此，這一時(shí)期的中國把維護(hù)國家安全的戰(zhàn)略重點(diǎn)、立足點(diǎn)主要放在陸疆安全上。基于傳統(tǒng)安全戰(zhàn)略思維，改革開放前新中國領(lǐng)導(dǎo)人的海權(quán)意識(shí)主要根植于領(lǐng)土、領(lǐng)海主權(quán)安全的思想，重點(diǎn)是維護(hù)和捍衛(wèi)國家領(lǐng)土主權(quán)、領(lǐng)海的安全和完整；對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)利益重視不夠，依托海洋走出國門、發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略意識(shí)基本沒有形成；對(duì)海洋重要性的認(rèn)識(shí)還僅僅停留于海洋是抵御外敵入侵的“天然屏障”的思維模式。這實(shí)質(zhì)上是傳統(tǒng)陸權(quán)至上國防觀念的重要體現(xiàn)。

(二)對(duì)于海洋安全管理的戰(zhàn)略性考慮不充分。由于受海洋權(quán)益認(rèn)識(shí)局限性的影響，新中國領(lǐng)導(dǎo)人在國家海洋權(quán)益安全管理上以海防理念為主導(dǎo)，即主要是捍衛(wèi)國家領(lǐng)土、主權(quán)安全與完整。中國海軍從建立到1970年代末一直執(zhí)行的近岸防御戰(zhàn)略，就是這一理念的集中體現(xiàn)。應(yīng)該看到，當(dāng)時(shí)中國海軍的近岸防御戰(zhàn)略是與中國面臨的安全環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況及中國海軍實(shí)力狀況相適應(yīng)的。由于國際上始終存在著超級(jí)大國的海上威脅，加之對(duì)外貿(mào)易渠道被封鎖和受到限制，中國海軍海上活動(dòng)的空間極為狹小，只能在近岸(大約40海里)履行保衛(wèi)海防和抵御侵略的使命。這一戰(zhàn)略在保衛(wèi)國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整方面發(fā)揮了重要作用，并為后來人民海軍的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。但同時(shí)也應(yīng)承認(rèn)，由于海上軍事力量薄弱，中國海軍難以控制周邊近海，使得1960年代末以后中國領(lǐng)海中一些遠(yuǎn)離大陸的島嶼逐漸遭到周邊鄰國的瘋狂侵占。歷史證明，中國有漫長的海岸線，有遼闊的海洋國土和已經(jīng)倍受聯(lián)合國海洋法大會(huì)關(guān)注的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，沒有強(qiáng)大的海軍根本無法保障領(lǐng)土的完整和有效維護(hù)國家的海洋權(quán)益。

(三)海洋權(quán)益的維護(hù)囿于“敵友”關(guān)系的分野。改革開放前新中國所處的歷史大背景為美蘇對(duì)抗的冷戰(zhàn)時(shí)代，以美蘇為首的兩大陣營在全球范圍內(nèi)的對(duì)峙、對(duì)抗對(duì)國際安全局勢(shì)產(chǎn)生了決定性影響。為了給新中國的生存和發(fā)展?fàn)I造一個(gè)安全的環(huán)境，中國政府當(dāng)時(shí)不得不把對(duì)美蘇兩國的外交作為中國外交設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，先后采取了“一邊倒”“反蘇反霸”和“一條線”戰(zhàn)略，雖然這些戰(zhàn)略針對(duì)對(duì)象各不相同，但這些戰(zhàn)略的共同點(diǎn)是敵友分明，以對(duì)抗為特征。這些戰(zhàn)略在維護(hù)國家重要的安全利益、提高中國的國際地位方面發(fā)揮了積極作用。但這種以敵友劃線的戰(zhàn)略對(duì)中國海洋權(quán)益管理維護(hù)也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，如北部灣中部白尾龍島歷史上曾是中國的領(lǐng)土，1957年，出于與越南的友好關(guān)系及與胡志明的“同志加兄弟”友誼，中國把該島移交給了越南，這為后來中國在北部灣區(qū)域與越南劃界時(shí)維護(hù)國家海洋權(quán)益帶來了一定麻煩。再如在《聯(lián)合國海洋法公約》形成期間，中國已經(jīng)恢復(fù)了聯(lián)合國的合法席位，在國際上的政治地位不斷提高，話語權(quán)迅速增強(qiáng)，中國代表也參加了該公約制定的全過程。但遺憾的是，當(dāng)時(shí)中國政府在這過程中受“敵友”觀的制約，沒能根據(jù)中國周邊海域的地理特征、人文環(huán)境以及歷史傳統(tǒng)等特點(diǎn)提出對(duì)中國維護(hù)海洋權(quán)益有利的提案或建設(shè)性意見，這也在一定程度上為后來中國與鄰國的海上劃界問題留下了隱患。

(四)海洋權(quán)益的經(jīng)營遭受“文革”的干擾。1950年代，中國政府重視對(duì)南海諸島的管轄和經(jīng)營。廣東省海南行政區(qū)有關(guān)部門不斷派遣人員到西沙群島調(diào)查勘測(cè)、捕撈水產(chǎn)、開采磷肥、建立氣象臺(tái)，并對(duì)西沙群島的漁民進(jìn)行管理。1959年3月，海南行政區(qū)在西沙群島的永興島設(shè)立了“西、南、中沙群島辦事處”。1969年3月，該辦事處改稱“廣東省西沙、中沙、南沙群島革命委員會(huì)”。*《中國對(duì)西沙群島和南沙群島的主權(quán)無可爭(zhēng)辯》，《人民日?qǐng)?bào)》1980年1月31日，第1版。但在“文革”時(shí)期這些管轄和建設(shè)都受到一定程度的破壞，從而給那些覬覦中國領(lǐng)海主權(quán)多年的國家提供了可乘之機(jī)。上文所述中國政府在不同場(chǎng)合關(guān)于中國海島的主權(quán)宣示，雖然使個(gè)別國家肆意侵占、蠶食中國島礁和領(lǐng)海的行徑有所收斂，但中國南海海域部分島礁不時(shí)被一些周邊國家侵占的局面沒有改變。這盡管是由多種原因造成的，但深究起來，缺乏對(duì)中國所宣示的海洋權(quán)利進(jìn)行相應(yīng)的持續(xù)有效的管理經(jīng)營實(shí)為重要原因。

(責(zé)任編輯仲華)

Management of China’s Maritime Rights and Interests from 1949 to 1978

WangQiaorong

(Institute of Contemporary China Study, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100009)

China’s maritime rights and interests faced serious challenges from 1949 to 1978. Firstly, US-led western countries practiced strategic squeeze from the sea against new China and conducted frequent armed intrusions into Chinese territorial waters. Then, some neighboring countries did not cease their attempts of illegal occupation of Chinese islands and reefs and of willful trample upon the sovereignty of China’s territorial waters. Before the reform and opening up, the government of China started to eliminate Western powers’ influence on the management of China’s maritime rights, and began its management of the national maritime rights and interests by administrative, security and diplomatic means, which protected to a certain degree China’s maritime rights and interests. However, from 1949 to 1978, the historical conditions during that period set limitations for the management of the maritime rights and interests.

the new China; maritime rights and interests; territorial waters; the State Oceanic Administration

王巧榮，中國社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國研究所研究員，法學(xué)博士。

K27； E297

A

1009-3451(2016)03-0100-08