“存量時(shí)代”產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型更新規(guī)劃探索
——以中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例

張蓓蓉　趙　昀　蔣姣龍　楊心麗　熊　婭

“存量時(shí)代”產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型更新規(guī)劃探索
——以中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例

張蓓蓉趙昀蔣姣龍楊心麗熊婭

在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、土地資源剛性約束的背景下，諸多大城市開(kāi)始邁入存量發(fā)展的時(shí)代《。上海2040》以“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”為發(fā)展理念，提出了要注重對(duì)存量用地的更新利用，尤其是對(duì)存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型提升。以中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃為例，從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型下的功能訴求與存量空間的矛盾出發(fā)，探索存量產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)劃編制的創(chuàng)新方法。其規(guī)劃編制實(shí)踐對(duì)于上海乃至其他大城市存量產(chǎn)業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型更新規(guī)劃具有參考意義。

存量規(guī)劃 ｜ 功能轉(zhuǎn)型 ｜ 中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)

張蓓蓉

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院助理工程師，碩士

趙昀

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院工程師，碩士

蔣姣龍

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院工程師，碩士

楊心麗

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院工程師

熊婭

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院工程師，碩士

1　研究背景

經(jīng)歷過(guò)去20年中國(guó)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展之后，我國(guó)特大城市正面臨著土地資源環(huán)境剛性約束日益顯著的現(xiàn)實(shí)情境。2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，城市建設(shè)應(yīng)“嚴(yán)控增量，盤(pán)活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度”。作為國(guó)內(nèi)土地資源約束最突出的特大城市之一，上海在新一輪發(fā)展中提出要以規(guī)劃建設(shè)用地“負(fù)增長(zhǎng)”來(lái)倒逼城市轉(zhuǎn)型，在存量用地上謀求新的發(fā)展空間。在新一輪上海城市總體規(guī)劃工作——《上海2040》中，已明確了“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量調(diào)控”新思路。2015年5月正式實(shí)施的《上海市城市更新實(shí)施辦法》標(biāo)志著上海已正式進(jìn)入了以存量空間開(kāi)發(fā)為主的“內(nèi)涵式增長(zhǎng)”時(shí)代（簡(jiǎn)稱(chēng)“存量時(shí)代”）。

在“存量時(shí)代”，上海的既有產(chǎn)業(yè)用地盤(pán)活和增效成為了重要突破口。至2012年底，上海工業(yè)用地總量共約856 km2，占建設(shè)用地比重約28%，是國(guó)際對(duì)標(biāo)城市的310倍；且存在工業(yè)用地集聚度不高，土地利用績(jī)效水平差異較大的問(wèn)題[1]。因此，在存量發(fā)展背景下，對(duì)上海產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型更新規(guī)劃的創(chuàng)新研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

鑒于《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”）是在既有園區(qū)的存量建設(shè)空間上設(shè)立的，其新的發(fā)展訴求與存量空間的矛盾難以回避。在此背景下，本文結(jié)合“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”的控制性詳細(xì)規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)踐，探索存量型產(chǎn)業(yè)區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制方法創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地“內(nèi)涵式更新”，并滿(mǎn)足市場(chǎng)的靈活性要求。

表1　關(guān)于上海存量工業(yè)用地更新的相關(guān)政策

2　相關(guān)政策解讀

2.1與工業(yè)用地相關(guān)的“土地新政”

自2010年起，上海市政府陸續(xù)出臺(tái)關(guān)于存量工業(yè)用地再利用的相關(guān)政策文件，這些“土地新政”要求在嚴(yán)控新增建設(shè)用地的同時(shí)，更加注重從存量土地上挖掘新的發(fā)展空間。2014年4月，上海市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市規(guī)劃國(guó)土資源管理局制訂的《關(guān)于本市盤(pán)活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》，為閑置及低效利用工業(yè)用地的調(diào)整、升級(jí)提供了具體操作方法（表1）。

歸納起來(lái)，這些與存量工業(yè)用地更新相關(guān)的政策主要從提高建設(shè)控制指標(biāo)、鼓勵(lì)土地混合兼容、保障公共利益等方面，引導(dǎo)鼓勵(lì)存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型更新，并提高其土地使用效率。

2.2“土地新政”的要點(diǎn)

（1）提高建設(shè)容量

2010年頒布的《關(guān)于規(guī)劃土地政策支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整若干意見(jiàn)部分操作口徑的通知》（滬規(guī)土資綜[2010]952號(hào)）指出，對(duì)于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建的工業(yè)項(xiàng)目，建筑密度可提高至50%60%；對(duì)以多、高層廠房生產(chǎn)的高新產(chǎn)業(yè)，一般容積率上限按2.0控制，特殊的容積率上限可至3.0。

2013年頒布的《關(guān)于增設(shè)研發(fā)總部類(lèi)用地相關(guān)工作的試點(diǎn)意見(jiàn)》（滬規(guī)土資地[2013]153號(hào)）制定了研發(fā)總部類(lèi)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度按照同地區(qū)商務(wù)辦公用地標(biāo)準(zhǔn)。提出在符合相關(guān)要求的條件下，最高容積率不超過(guò)4.0，建筑高度最高按不大于60 m控制。

（2）鼓勵(lì)土地混合兼容

根據(jù)《關(guān)于增設(shè)研發(fā)總部類(lèi)用地相關(guān)工作的試點(diǎn)意見(jiàn)》（滬規(guī)土資地[2013]153號(hào)），研發(fā)總部類(lèi)用地中可允許兼容不大于10%的各類(lèi)設(shè)施，包括人才公寓、專(zhuān)家樓、公共服務(wù)設(shè)施等。雖然這一政策已是近年來(lái)少有的鼓勵(lì)存量工業(yè)用地功能混合兼容的政策，但其允許兼容的比例較低，且可兼容的功能類(lèi)型較少。

在目前實(shí)行的《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》中，雖然對(duì)混合用地進(jìn)行了定義，但在實(shí)際操作中混合比例以及混合方式均沒(méi)有明確指引，可實(shí)施性不高。

（3）保障公共利益

《關(guān)于本市盤(pán)活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》（滬府辦[2014]25號(hào)）提出，整體轉(zhuǎn)型區(qū)域應(yīng)按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、公益優(yōu)先”的要求，優(yōu)先保障公益性設(shè)施的建設(shè)，后進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)。規(guī)劃公共綠地、廣場(chǎng)用地及地塊開(kāi)放空間用地占比應(yīng)不低于15%，規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施用地占比應(yīng)不低于10%。提高支路路網(wǎng)密度，道路間距控制在200 m以下，支路路網(wǎng)密度控制在6 km/km2以上。

另外，2015年實(shí)施的《上海市城市更新實(shí)施辦法細(xì)則》通過(guò)給予建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)等市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)更新過(guò)程中公共開(kāi)放空間和公共設(shè)施的建設(shè)，但僅針對(duì)商業(yè)商辦建筑的更新改造。

3　“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”功能訴求與存量空間的矛盾

3.1“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”的設(shè)立與發(fā)展態(tài)勢(shì)

2013年9月，“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”正式成立。這一新的政策區(qū)由若干現(xiàn)狀園區(qū)所組成，包括了外高橋片區(qū)（外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)）、洋山片區(qū)（洋山保稅港區(qū)）、浦東機(jī)場(chǎng)片區(qū)（浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)），總面積共約28.78 km2 [2]。作為推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的“試驗(yàn)田”、上海“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的先行區(qū)，“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”面臨著由以往“綜保區(qū)”向新的“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求[3]。政策上，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以“負(fù)面清單”管理方式擴(kuò)大地區(qū)準(zhǔn)入行業(yè)，除工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)外，允許金融、貿(mào)易等多類(lèi)型行業(yè)進(jìn)駐。自其成立2個(gè)月，新注冊(cè)企業(yè)超過(guò)800家，貿(mào)易類(lèi)占約60%，服務(wù)企業(yè)約占30%，金融機(jī)構(gòu)約占2%。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新的功能訴求和市場(chǎng)需求的旺盛態(tài)勢(shì)必定與前身為綜合保稅區(qū)的存量空間存在矛盾；換言之，以往綜合保稅區(qū)的發(fā)展均以工業(yè)物流園區(qū)為定位，必然難以適應(yīng)和滿(mǎn)足自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展所帶來(lái)的新需求。

3.2新功能與存量空間的矛盾

（1）用地性質(zhì)單一，難以滿(mǎn)足功能復(fù)合需求

“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”各片區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地共計(jì)1 151.59 hm2，占總用地的42%。其中，外高橋片區(qū)工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地734 hm2，占總用地的61%。浦東機(jī)場(chǎng)片區(qū)工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地186 hm2，占總用地的46%。洋山片區(qū)工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地137.9 hm2，占總用地的32%（圖1，圖2）。無(wú)論是整體還是各片區(qū)均呈現(xiàn)出用地性質(zhì)單一，以工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地為主體的現(xiàn)狀用地特征。

通過(guò)對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)狀企業(yè)發(fā)展訴求的問(wèn)卷調(diào)研，反映出的問(wèn)題主要集中在規(guī)劃調(diào)整上。其中，希望改變控規(guī)中土地使用性質(zhì)占多數(shù)，且大部分希望由原來(lái)的單一用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)合用地，僅有少部分企業(yè)希望規(guī)劃完全改變?cè)锌卦數(shù)挠玫匦再|(zhì)①來(lái)源：沈果毅，劉旭暉，蔣姣龍.轉(zhuǎn)型發(fā)展期城市規(guī)劃市場(chǎng)適應(yīng)性探討——以中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例[J].上海城市規(guī)劃，2014（4）：35。。因此，如何在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面體現(xiàn)用地功能復(fù)合是產(chǎn)業(yè)區(qū)存量規(guī)劃需要突破和創(chuàng)新的重要方面。

（2）建設(shè)余量有限，產(chǎn)業(yè)升級(jí)面臨空間制約

“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”總用地僅為28.78 km2（擴(kuò)區(qū)前），現(xiàn)狀已建設(shè)用地為25.83 km2，占總用地的89.75%，當(dāng)前可建設(shè)余量為4.8 km2，未出讓建設(shè)用地已少于9%。尤其是外高橋片區(qū)已建設(shè)量占總用地的91%，現(xiàn)有建設(shè)余量極其有限（表2）。然而，未來(lái)總部經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、跨境電商等新增功能業(yè)態(tài)的諸多企業(yè)將進(jìn)駐自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，新產(chǎn)業(yè)格局對(duì)商務(wù)辦公、貿(mào)易服務(wù)、高端制造等方面的空間需求遠(yuǎn)超過(guò)既有規(guī)劃所能提供的空間。因此，土地存量不足將成為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大瓶頸；出路之一是依托存量用地，進(jìn)行更新規(guī)劃和深度挖掘存量空間資源。

圖1　上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)既有規(guī)劃用地比例（單位：%）

圖2　上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)狀用地比例（單位：%）

表2　上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)土地存量情況一覽表

（3）開(kāi)發(fā)強(qiáng)度偏低，土地使用效率有待提升

“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”現(xiàn)狀各片區(qū)的總體開(kāi)發(fā)強(qiáng)度偏低；由于二層以上倉(cāng)儲(chǔ)物流廠房的建設(shè)成本較大，相當(dāng)部分用地僅按容積率指標(biāo)下限進(jìn)行建設(shè)。如外高橋片區(qū)，既有規(guī)劃對(duì)其工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制為0.63.0。從現(xiàn)狀已開(kāi)發(fā)的地塊看，部分工業(yè)用地的容積率低于下限指標(biāo)0.6，可見(jiàn)土地使用效率存在提升的較大潛力。

（4）設(shè)施配套欠缺，整體環(huán)境品質(zhì)亟需改善

由于以往綜合保稅區(qū)的發(fā)展重產(chǎn)業(yè)輕生活，且區(qū)位上距中心城較遠(yuǎn)。因此，現(xiàn)狀存在公共配套設(shè)施欠缺，整體綠化景觀、空間品質(zhì)較差的問(wèn)題。其中，外高橋片區(qū)由于開(kāi)發(fā)較早且位于中心城，周邊地區(qū)發(fā)展較為成熟，公共服務(wù)設(shè)施配套相對(duì)較為完善。而浦東機(jī)場(chǎng)和洋山片區(qū)由于開(kāi)發(fā)時(shí)間較晚，園區(qū)內(nèi)部及周邊尚未形成成熟的公共服務(wù)中心，尤其是餐飲、酒店、銀行等商業(yè)設(shè)施嚴(yán)重匱乏。隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的逐步推進(jìn)，國(guó)際物流、人流、資金流和信息流的集聚必將增大對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的需求。因此，規(guī)劃需要適當(dāng)增加配套公共服務(wù)設(shè)施，滿(mǎn)足就業(yè)者和管理者的日常工作和生活所需。

（5）既有規(guī)劃難以適應(yīng)，優(yōu)化調(diào)整勢(shì)在必行

原批準(zhǔn)的控規(guī)在土地性質(zhì)、地塊劃分、指標(biāo)確定、公共服務(wù)等方面均難以適應(yīng)自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)自由靈活、空間需求巨大、服務(wù)能級(jí)提升和環(huán)境品質(zhì)建設(shè)等需求。傳統(tǒng)控詳規(guī)劃編制中土地用途管控過(guò)嚴(yán)，管理手段缺乏彈性，存量土地盤(pán)活沒(méi)有通道，難以適應(yīng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不斷拓展的功能業(yè)態(tài)和靈活多變的市場(chǎng)發(fā)展需求。因此，對(duì)既有控規(guī)加以?xún)?yōu)化調(diào)整已是勢(shì)在必行，且亟需創(chuàng)新規(guī)劃控制方法。

4　“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”存量空間更新規(guī)劃的創(chuàng)新實(shí)踐

為了適應(yīng)發(fā)展需求和克服存在的矛盾，有關(guān)方面組織編制了“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”的控規(guī)。這一規(guī)劃的基本特征是存量規(guī)劃和創(chuàng)新實(shí)踐，不同于增量規(guī)劃，存量規(guī)劃的更新改造不僅只局限于物質(zhì)空間設(shè)計(jì)，而且還需思考如何將政策設(shè)計(jì)與空間規(guī)劃同步更新[4]，使空間規(guī)劃與后期的規(guī)劃管理工作相匹配，實(shí)現(xiàn)存量產(chǎn)業(yè)用地“內(nèi)涵式更新”，因而規(guī)劃理念和方法的創(chuàng)新是其靈魂。已編制的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》以創(chuàng)新理念、市場(chǎng)導(dǎo)向、以人為本為基本理念，以前期評(píng)估為問(wèn)題導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型為目標(biāo)導(dǎo)向，積極探索產(chǎn)業(yè)升級(jí)需求下的存量產(chǎn)業(yè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制方法，取得了較好效果。其創(chuàng)新實(shí)踐大致可歸納為以下幾方面。

4.1界定剛性與彈性要素， 底線(xiàn)思維與彈性規(guī)劃并舉

在轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻擴(kuò)大，加快了各種市場(chǎng)資源要素的匯集。因此，城市規(guī)劃作為政府職能，應(yīng)在規(guī)劃層面保障公共利益，提升公共服務(wù)和環(huán)境水平。守住建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)、嚴(yán)控人口規(guī)模、改善生態(tài)環(huán)境、確保城市運(yùn)行安全4大發(fā)展底線(xiàn)。對(duì)于底線(xiàn)要素剛性控制，市場(chǎng)要素彈性控制。規(guī)劃明確剛性管控內(nèi)容包括：整個(gè)街坊內(nèi)的主導(dǎo)功能、建筑規(guī)模、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、建筑高度、公益性公共服務(wù)設(shè)施、交通和市政設(shè)施的內(nèi)容和規(guī)模、道路紅線(xiàn)、市政通廊、綠化水系等控制線(xiàn)。以上內(nèi)容調(diào)整嚴(yán)格控制，確保地區(qū)功能導(dǎo)向、公益要求、環(huán)境品質(zhì)。在嚴(yán)守剛性要素不突破的基礎(chǔ)上，探索彈性規(guī)劃的可能性，以提升規(guī)劃實(shí)施的靈活性，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的不確定性。

4.2優(yōu)化土地用途管制， 探索“功能分區(qū)+引導(dǎo)表”的新模式

既有上?？匾?guī)編制管理對(duì)土地用途管控嚴(yán)格，單一用地性質(zhì)的管控方式難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提升發(fā)展下對(duì)土地復(fù)合功能的訴求。因此，規(guī)劃提出功能分區(qū)的概念，旨在改變以往控規(guī)中單一用地性質(zhì)管控，以“功能分區(qū)+引導(dǎo)表”的新模式，鼓勵(lì)土地復(fù)合，功能混合。

（1）功能分區(qū)：為了明確該分區(qū)內(nèi)的主導(dǎo)用地性質(zhì)。規(guī)劃提出服務(wù)分區(qū)、綜合分區(qū)、物流分區(qū)3大功能分區(qū)類(lèi)型，與之對(duì)應(yīng)的主導(dǎo)用地性質(zhì)為公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)用地（圖3）。

圖3　3類(lèi)功能分區(qū)示意圖

（2）土地用途和建筑功能兼容引導(dǎo)表：為了明確除主導(dǎo)用地性質(zhì)以外可兼容的土地用途以及建筑功能。在符合規(guī)劃、安全、環(huán)保等要求，兼顧相鄰用地單位的意見(jiàn)下，引入菜單式“土地用途和建筑功能兼容引導(dǎo)表”，釋放市場(chǎng)配置活力，提高土地復(fù)合使用。若混合功能與該地區(qū)指定的用地性質(zhì)總體上協(xié)調(diào)，但在交通、環(huán)境、安全或基礎(chǔ)設(shè)施方面可能影響規(guī)劃，則需經(jīng)規(guī)劃論證研究允許（圖4、圖5）。

圖4　土地用途和建筑功能引導(dǎo)表示意圖

圖5　綜合分區(qū)土地用途和建筑功能引導(dǎo)表

（3）兼容比例：由基層規(guī)劃管理部門(mén)確定用地性質(zhì)和混合功能兼容比例。例如，服務(wù)分區(qū)以商辦用地為主，商辦用途的建筑面積占街坊總建筑面積的比重應(yīng)達(dá)到70%以上，可兼容與引導(dǎo)表相符的其他混合功能建筑量為30%。

4.3鼓勵(lì)彈性管控方式， 應(yīng)對(duì)市場(chǎng)不確定性

擬改變傳統(tǒng)控規(guī)細(xì)化到地塊的管控方式，設(shè)計(jì)了“組團(tuán)—街坊—地塊”3級(jí)管控方式，將規(guī)劃管控由地塊層級(jí)控制轉(zhuǎn)向街坊層級(jí)控制（表3）。在明確街坊開(kāi)發(fā)建設(shè)總量要求，保證市政交通、公共服務(wù)設(shè)施、綠地廣場(chǎng)等公益性設(shè)施落地的基礎(chǔ)上，給予地塊層次的管控一定彈性，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的不確定性，提高規(guī)劃的可操作性和可實(shí)施性。在街坊主導(dǎo)功能不改變、公益性設(shè)施不減少、公共環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不降低、對(duì)外部不產(chǎn)生不良影響的前提下，可對(duì)地塊的兼容功能比例、地塊邊界劃分、設(shè)施布局位置、地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等進(jìn)行彈性管控（圖6）。

圖6　控規(guī)圖則中3級(jí)彈性管控示意圖

表3　三級(jí)管控要素一覽表

4.4落實(shí)以人為本的理念， 打造高品質(zhì)服務(wù)城區(qū)

以方便人的活動(dòng)、促進(jìn)人的交流、改善人居環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，規(guī)劃明確了地區(qū)公共設(shè)施、開(kāi)放空間發(fā)展短板，形成項(xiàng)目清單。補(bǔ)充公共設(shè)施、改善公共環(huán)境、提升公共交通，完善慢行系統(tǒng)，滿(mǎn)足新產(chǎn)業(yè)格局發(fā)展的需求，全面提高自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的綜合服務(wù)能級(jí)和水平。

圖7　針對(duì)公共服務(wù)設(shè)施需求的企業(yè)問(wèn)卷調(diào)研分析

（1）提高公共服務(wù)水平：原保稅區(qū)均以工業(yè)物流園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)配置公共服務(wù)設(shè)施，不能滿(mǎn)足轉(zhuǎn)型發(fā)展需求。規(guī)劃針對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)員工全面調(diào)研以及對(duì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求（圖7），鼓勵(lì)結(jié)合二次開(kāi)發(fā)綜合設(shè)置公益性公共服務(wù)設(shè)施，兼顧相鄰用地單位的意見(jiàn)，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施具體的門(mén)類(lèi)、規(guī)模和開(kāi)放程度進(jìn)行統(tǒng)籌，有效提升自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)水平。規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施用地占城市建設(shè)用地的比例應(yīng)不低于10%。

（2）優(yōu)化綠地系統(tǒng)布局：改變工業(yè)物流園區(qū)附屬綠地內(nèi)部性、封閉性和利用水平低的現(xiàn)狀，對(duì)公共綠地和附屬綠地進(jìn)行分類(lèi)控制，強(qiáng)化綠地體系的系統(tǒng)性和開(kāi)放性。通過(guò)鼓勵(lì)二次開(kāi)發(fā)過(guò)程中逐步將附屬綠地沿公共開(kāi)放體系進(jìn)行線(xiàn)狀及點(diǎn)狀的公開(kāi)共享，使園區(qū)綠地得到系統(tǒng)性的改善，提升整體環(huán)境品質(zhì)，滿(mǎn)足通行交往需求。規(guī)劃公共綠地、廣場(chǎng)用地及地塊開(kāi)放空間用地占比不低于15%，地塊附屬綠地宜沿城市支路或公共通道布局，并向公眾開(kāi)放。

（3）重建慢行交通系統(tǒng)：完善交通組織，實(shí)現(xiàn)客貨運(yùn)分流，重建慢行交通環(huán)境。著重優(yōu)化公共交通系統(tǒng)，提高區(qū)域客運(yùn)服務(wù)水平。結(jié)合綠地、廣場(chǎng)等公共空間塑造安全、舒適的慢行交通環(huán)境，根本改變傳統(tǒng)工業(yè)物流園區(qū)只考慮貨運(yùn)流線(xiàn)，忽視人行交通的問(wèn)題。

4.5順應(yīng)規(guī)劃管理創(chuàng)新的需求， 政策設(shè)計(jì)與空間規(guī)劃相協(xié)同

從規(guī)劃管理角度，擬通過(guò)引入市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用；從而在調(diào)動(dòng)各方積極性和盤(pán)活存量資源的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)功能提升、布局優(yōu)化及環(huán)境改善。如：建設(shè)指定的公益性公共服務(wù)設(shè)施、公共開(kāi)放空間的地塊不計(jì)容積率；對(duì)于外高橋片區(qū)，若提供公益性公共服務(wù)設(shè)施、公共開(kāi)放空間的地塊可以給予與公益性公共服務(wù)設(shè)施、公共開(kāi)放空間相等建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)，但各種獎(jiǎng)勵(lì)面積疊加后不超過(guò)總建筑面積的10%。

存量用地權(quán)利人在轉(zhuǎn)變用地性質(zhì)、提高開(kāi)發(fā)規(guī)模時(shí)，要相應(yīng)提供公共綠地、開(kāi)放空間、公共停車(chē)、市政設(shè)施等公益性?xún)?nèi)容。經(jīng)營(yíng)性用地盤(pán)活的同時(shí)，同步實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善、交通優(yōu)化、品質(zhì)提升。

規(guī)劃土地政策聯(lián)動(dòng)，實(shí)施全生命周期管理。與控規(guī)相配套，制定下發(fā)《關(guān)于中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合用地規(guī)劃和土地管理的試點(diǎn)意見(jiàn)》（滬規(guī)土資地規(guī)[2014]443號(hào)），對(duì)土地供應(yīng)、轉(zhuǎn)讓管理和后續(xù)監(jiān)管等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。土地出讓合同中納入規(guī)劃條件、持有比例、產(chǎn)業(yè)效能、環(huán)保節(jié)能、綠色建筑等相關(guān)要求，明確土地受讓人的權(quán)利、義務(wù)，并進(jìn)行全過(guò)程管理，保障規(guī)劃實(shí)施[5]。

5　結(jié)語(yǔ)

目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科對(duì)于存量規(guī)劃的理論和實(shí)踐研究較多集中在總體規(guī)劃層面，而控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)際是規(guī)劃編制體系中與市場(chǎng)利益分配最密切相關(guān)的環(huán)節(jié)。本文基于《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》編制的創(chuàng)新實(shí)踐事例，探討存量時(shí)代下上海產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型更新規(guī)劃的新理念與新方法。雖然相比其他存量型產(chǎn)業(yè)區(qū)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)具有其特殊性，但在控規(guī)層面如何提高土地復(fù)合利用、加強(qiáng)彈性管控方式、區(qū)分剛性與彈性要素、完善產(chǎn)業(yè)區(qū)整體品質(zhì)等創(chuàng)新規(guī)劃理念應(yīng)具有普遍價(jià)值，似可為其他同樣面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展課題的產(chǎn)業(yè)區(qū)所借鑒。

（致謝：《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》由上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局、上海市規(guī)劃編審中心、中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)、上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院聯(lián)合編制完成。在此，衷心感謝各參與單位對(duì)該項(xiàng)目的悉心指導(dǎo)。）

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Transition of Industrial District and Planning Renovation: A Case Study of China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone

With the fast development of urbanization and under the constraint of land resources, urban planning should be transformed from increment approach to internal exploitation. Under the Shanghai’s strategy of creative transforming development, urban planners should pay more attention to the redevelopment of built areas, particularly to the industrial lands. In this paper, based on the analysis of contradiction between functional transition and built areas, new and creative planning methods for existing industrial districts are introduced, taking the regulatory planning of China (Shanghai) Free Trade Zone as an example. It is hoped that the new practice could provide a reference for the planning of other industrial zones that are under or facing functional transition in Shanghai and other metropolises.

Built area planning | Functional transition | China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone

1673-8985（2016）04-0120-05

TU981

A