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    新型城鎮(zhèn)化中的公共服務(wù)設(shè)施*
    ——內(nèi)涵界定與清單梳理

    2016-10-14 10:14:10劉海濤李一雙
    上海城市規(guī)劃 2016年4期

    劉海濤 王 偉 李一雙

    新型城鎮(zhèn)化中的公共服務(wù)設(shè)施*
    ——內(nèi)涵界定與清單梳理

    劉海濤王偉李一雙

    公共服務(wù)設(shè)施作為公共物品的主要具體形態(tài),是輸出公共服務(wù)的物質(zhì)載體。提供系統(tǒng)、完善的公共服務(wù)設(shè)施以滿足社會(huì)公共需求,是公共部門的重要職責(zé)。在以人為本的新型城鎮(zhèn)化背景下,提出了公共物品的社會(huì)建構(gòu)的本質(zhì),基于公共性、服務(wù)性和設(shè)施性3個(gè)屬性特征對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)涵進(jìn)行了嚴(yán)格界定,并且以組織/區(qū)域?yàn)橐暯牵瑢?duì)公共服務(wù)設(shè)施清單從社區(qū)、城市、農(nóng)村、區(qū)域4個(gè)方面進(jìn)行了全面梳理,勾勒出以組織/區(qū)域?yàn)楹诵牡亩鄬哟蔚墓卜?wù)設(shè)施體系。

    公共物品 | 公共服務(wù)設(shè)施 | 俱樂(lè)部理論

    劉海濤

    濟(jì)寧市城鄉(xiāng)規(guī)劃局調(diào)研員復(fù)旦大學(xué)公共管理博士后

    王偉(通訊作者)

    中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院副教授

    李一雙

    重慶兩江新區(qū)開(kāi)發(fā)投資集團(tuán)碩士

    實(shí)現(xiàn)有效的公共物品供給,是現(xiàn)代服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的終極目標(biāo)。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中,政府提供公共物品的職能的首要體現(xiàn),就是通過(guò)科學(xué)合理地規(guī)劃、設(shè)計(jì)與投資,適時(shí)、適地、適需地配置公共服務(wù)設(shè)施。中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路堅(jiān)持“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”,穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化,是“以人為本、公平共享”的原則性要求。而公共服務(wù)設(shè)施發(fā)揮著將公共資源轉(zhuǎn)化輸出為公共服務(wù)的核心功能,要追求公共服務(wù)產(chǎn)出的均等化,必須以作為物質(zhì)載體的公共服務(wù)設(shè)施為抓手。但是在目前的各類規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)中,“公共服務(wù)設(shè)施”還存在概念界定不明確,所涵蓋內(nèi)容不一致等問(wèn)題,這給各地的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃實(shí)施以及地方政府的基本公共服務(wù)績(jī)效考核開(kāi)展造成了一定的困

    惑。在此背景下,亟須對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)涵和內(nèi)容予以明確化、系統(tǒng)化,為踐行以人為本的新型城鎮(zhèn)化提供指引。

    1 公共物品的社會(huì)建構(gòu)本質(zhì)

    1.1公共物品的3種界定

    1.1.1非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性

    這是目前被廣泛認(rèn)同的界定方法,即從物品本身的消費(fèi)特性上進(jìn)行定義?!懊總€(gè)人對(duì)這種物品的消費(fèi),并不會(huì)減少任何個(gè)人對(duì)它的消費(fèi)”[1]。公共消費(fèi)品和私人消費(fèi)品的區(qū)別在于其總量和個(gè)人消費(fèi)之間是相等而不是相加關(guān)系。此外,“任何人都同等地消費(fèi),不管他是否為此付費(fèi)。換言之,我們必須將聯(lián)合消費(fèi)與排他原則的不適用性結(jié)合起來(lái)”[2]。根據(jù)排他性和競(jìng)爭(zhēng)性程度,所有的物品都可以劃分為私人物品、俱樂(lè)部物品、純公共物品和公共資源4類(圖1)。

    圖1 競(jìng)爭(zhēng)性排他性二維視角劃分的物品類別

    圖2 公共物品的社會(huì)建構(gòu)過(guò)程

    1.1.2公共選擇過(guò)程決定著公共物品

    不同的供給制度安排實(shí)質(zhì)上會(huì)改變物品的消費(fèi)特征,而供給制度是公共選擇的產(chǎn)物。布坎南就認(rèn)為公共物品是由公共選擇所確立的供給過(guò)程所決定的,與物品本身的消費(fèi)特征無(wú)關(guān)。“任何集團(tuán)或者社團(tuán)因?yàn)槿魏卧驔Q定通過(guò)集體組織提供的商品或服務(wù),都將被定義為公共商品或服務(wù)”[3]?;诖耍涮岢隽艘粋€(gè)比公共物品更廣義的“俱樂(lè)部物品”概念。因此,隱含在供給方式背后的公共選擇才真正定義了公共物品。公共物品對(duì)組織內(nèi)部成員來(lái)說(shuō)兼具消費(fèi)的非對(duì)抗性和非排他性,而對(duì)組織外部的成員來(lái)說(shuō)則剛好相反[4]。

    1.1.3外部性定義的公共物品

    外部性是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體造成的有利的或不利的影響。公共物品和外部性之間有很強(qiáng)的聯(lián)系,經(jīng)濟(jì)主體行為的外部影響波及面達(dá)到一定范圍以后,就形成了一種“公益”或“公害”。對(duì)“技術(shù)創(chuàng)新”這種“公益”的需求以及對(duì)“環(huán)境污染”這種公害的避免,都成為一種社會(huì)的公共需求,從而使技術(shù)和環(huán)境成為公共物品。

    1.2對(duì)傳統(tǒng)界定方法的反思

    首先,“非排他性”并不是公共物品本身的特性,往往是排他的實(shí)現(xiàn)存在客觀上的技術(shù)困難,或者排他的成本過(guò)高,以及從倫理道德上不應(yīng)該采取排他措施。對(duì)于是否存在競(jìng)爭(zhēng)性也應(yīng)該具體情況具體分析,其背后的本質(zhì)是物品的供求狀況。車流量少的高速公路顯然不存在競(jìng)爭(zhēng)性,而一旦車流量超過(guò)某個(gè)界限就會(huì)產(chǎn)生擁擠,競(jìng)爭(zhēng)性開(kāi)始顯現(xiàn)[5],再比如開(kāi)放公共空間、公共網(wǎng)絡(luò)也存在類似的性質(zhì)。

    其次,用供給方式及其確立的公共選擇程序來(lái)說(shuō)明什么是公共物品,雖然看似擺脫了物品本身的特征論,但是公眾在通過(guò)公共選擇確定供給方式的時(shí)候也與他們所持有的對(duì)該物品特征的認(rèn)識(shí)有關(guān),即將邏輯進(jìn)一步往后倒推,忽略程序性因素,終究是什么原因決定了某些物品必須由政府供給而成為公共物品。答案是社會(huì)公眾的共同需要,才決定了最初的公共品出現(xiàn)。而公共需求也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民文化素質(zhì)和消費(fèi)習(xí)慣等因素而改變。

    再者,用是否存在外部性來(lái)確定公共物品也并不是一個(gè)有效的辦法,相對(duì)于公共選擇過(guò)程,對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性程度進(jìn)行評(píng)價(jià)進(jìn)而確定是否是公共物品,顯得更為困難。而如果能夠找到將外部性內(nèi)化的合理制度安排,也許并不需要將原本由市場(chǎng)供給的私人物品轉(zhuǎn)化為公共物品而進(jìn)行政府供給,如排污權(quán)市場(chǎng)的建立可以是對(duì)政府行政排污監(jiān)管的一種有效替代。

    1.3公共物品的社會(huì)建構(gòu)本質(zhì)

    公共物品概念實(shí)際上是一個(gè)社會(huì)建構(gòu)的過(guò)程,其融合了公眾認(rèn)知、公共需求、公共選擇、制度安排和供給方式幾大要素(圖2)。首先是社會(huì)發(fā)展引致某種新的社會(huì)公共需求的出現(xiàn),而對(duì)這種需求的滿足的方式是多種的,可以采用私人產(chǎn)品的市場(chǎng)供給方式,也可以通過(guò)組織進(jìn)行供給。在供給方式的選擇上,社會(huì)成員的偏好仍然是兼顧效率和公平的有效的供給方式,如果私人市場(chǎng)是一種有效的解決辦法,那么就不需要構(gòu)建一種公共物品來(lái)滿足社會(huì)公共需求。然而考慮到這種需求品的特征(非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性及其現(xiàn)實(shí)決定因素)、需求的外部性,因此對(duì)于某些需求可能只能采取組織提供的方式,從而啟動(dòng)公共選擇程序讓組織來(lái)提供這種物品,也就建構(gòu)起了某些類型物品的公共物品屬性。在公共選擇的過(guò)程中,實(shí)際上已經(jīng)囊括了社會(huì)成員對(duì)社會(huì)公共需求以及這種需求滿足品的特性的認(rèn)識(shí)評(píng)判。

    2 公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)涵與特征

    2.1公共服務(wù)與公共設(shè)施

    公共物品只是一個(gè)抽象的理論概念,實(shí)際中其可以具化為公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、公共設(shè)施、公共資源、公共秩序5類(圖3)。公共服務(wù)就是由政府或其他社會(huì)組織提供的滿足公民生活、生存與發(fā)展的某種直接需求,能使公民受益或享受的服務(wù)。其特點(diǎn)包括:(1)以非物質(zhì)性形態(tài)存在,即一種無(wú)形的公共物品;(2)通過(guò)公共生產(chǎn)提供(主要是勞動(dòng)力),具有人工性;(3)是最終消費(fèi)品,公民直接消費(fèi)這種服務(wù);(4)空間上可轉(zhuǎn)移性強(qiáng),尤其是對(duì)設(shè)施依賴程度弱的公共服務(wù),轉(zhuǎn)移公共服務(wù)供給機(jī)構(gòu)和人員即可實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移。公共設(shè)施是指由政府或其他社會(huì)組織提供的、給社會(huì)公眾使用或享用的公共建筑或設(shè)備。其特點(diǎn)包括:(1)以物質(zhì)性形態(tài)存在,包括建筑和設(shè)備 ;(2)通過(guò)公共生產(chǎn)提供,具有人工性;(3)多數(shù)是中間品,是提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的基礎(chǔ);(4)空間上不可轉(zhuǎn)移,是一種社會(huì)固定資產(chǎn)。

    圖3 公共物品子概念間的區(qū)分

    圖4 公共服務(wù)設(shè)施的概念界定

    2.2公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)涵界定

    “公共服務(wù)設(shè)施”是“公共服務(wù)”和“公共設(shè)施”的交集(圖4)。廣義的公共服務(wù)包括能夠看得到的具有實(shí)物形態(tài)的公共服務(wù)設(shè)施(如教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、文化體育設(shè)施)以及一些非物質(zhì)形態(tài)的公共服務(wù)(如社會(huì)保障體系、就業(yè)與再就業(yè)服務(wù)等)。而公共設(shè)施則囊括了公共服務(wù)設(shè)施和公共生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施,前者屬于社會(huì)型公共物品范疇,而后者屬于資本型公共物品?!盎竟卜?wù)設(shè)施”是目前官方和學(xué)界常用的另一個(gè)概念,“基本”對(duì)應(yīng)著較低消費(fèi)需求層次和發(fā)展階段初期。

    因此,公共服務(wù)設(shè)施具有3重屬性:(1)公共性:公共服務(wù)設(shè)施具有公共物品的性質(zhì),它在供給和消費(fèi)的過(guò)程中并不進(jìn)行完全的排他,具有明顯的正效益外溢特征。從供給角度來(lái)理解這種公共性,就是如果離開(kāi)公共部門的介入,其無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我供給。由于商業(yè)性服務(wù)設(shè)施的供給可以完全交給市場(chǎng)完成,讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用,其并不屬于公共服務(wù)設(shè)施范疇①我國(guó)的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范(GB50180—93)(2002年版)》將商業(yè)、飲食、修理、銀行等商業(yè)性服務(wù)設(shè)施也列為公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)容,但這并不符公共服務(wù)設(shè)施的“公共屬性”,因?yàn)樯虡I(yè)性服務(wù)設(shè)施明顯不具備公共品的特征。理論上來(lái)說(shuō),商業(yè)類服務(wù)設(shè)施并不屬于公共服務(wù)設(shè)施范疇,其只屬于服務(wù)設(shè)施公共規(guī)劃范疇。。(2)服務(wù)性:公共服務(wù)設(shè)施向受眾群體直接輸出服務(wù),這些服務(wù)與公眾的衣食住行、生活、生存、發(fā)展、娛樂(lè)等需求直接息息相關(guān)。公共服務(wù)設(shè)施更呈現(xiàn)出消費(fèi)性的特點(diǎn),而非生產(chǎn)性。農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施就不屬于公共服務(wù)設(shè)施范疇。(3)設(shè)施性:公共服務(wù)設(shè)施是公共服務(wù)的有形的物質(zhì)載體,其形態(tài)要么是設(shè)備,要么是建筑。它排除了一些不具有物質(zhì)載體的公共服務(wù),如社會(huì)保障、就業(yè)與再就業(yè)服務(wù)等。因此,公共服務(wù)設(shè)施可以定義為:由政府直接或間接供給的,向廣大社會(huì)公眾輸出教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)的物質(zhì)載體。

    3 多層級(jí)的公共服務(wù)設(shè)施清單

    以上對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施的探討,還都只是停留在理論和概念層面。而現(xiàn)實(shí)中的公共服務(wù)設(shè)施到底包括哪些?它們又具有怎樣的公共物品特征?如果能夠較為完整地列出這個(gè)清單,對(duì)于劃清政府活動(dòng)邊界是非常具有指導(dǎo)意義的。然而,僅僅從公共服務(wù)設(shè)施的公共性程度、滿足的需求層次②該分類是按照馬斯洛需求層次理論對(duì)公共物品進(jìn)行分類,包括安全需求(國(guó)防、治安)、生存需求(住、行、醫(yī)療、環(huán)境等)、發(fā)展需求(教育、文化、體育等)、制度保障(法治、制度、行政管理等)。參見(jiàn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組的成果《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共治理研究》。來(lái)列出此清單,雖然對(duì)于我們認(rèn)識(shí)不同的公共服務(wù)設(shè)施本身的類型特征是有益的,但是能夠?yàn)楣卜?wù)設(shè)施的供給管理提供的幫助卻比較有限。再次審視公共物品理論,可以發(fā)現(xiàn)基于組織/區(qū)域?qū)参锲愤M(jìn)行分類是一個(gè)恰當(dāng)?shù)倪x擇,可以按該標(biāo)準(zhǔn)整理出一個(gè)多層次的公共服務(wù)設(shè)施清單。

    3.1以組織/區(qū)域劃分公共服務(wù)設(shè)施

    對(duì)于公共物品,我們總習(xí)慣性地認(rèn)為它是滿足全社會(huì)的公共需要,由全社會(huì)公共同付費(fèi)(繳納稅費(fèi))并且共同消費(fèi)。但絕大多數(shù)公共物品都有其特定有限地受益區(qū)域,或者說(shuō)公共物品只有在特定區(qū)域內(nèi)才是公共的。俱樂(lè)部理論將自愿聚合在一起的人們組成“俱樂(lè)部”,俱樂(lè)部向各位會(huì)員提供公共物品,成本由各位會(huì)員分擔(dān),俱樂(lè)部之外的成員是無(wú)法享受這種公共物品的?!霸谶@里,適度的分享團(tuán)體多于一個(gè)人或一家人,但小于一個(gè)無(wú)限的數(shù)目,公共的范圍是有限的”[6]。簡(jiǎn)而言之,社會(huì)不是無(wú)差異的一整塊,總是存在一些局部性的公共需求(會(huì)員的共同需求),需要成立某種局部性的組織(俱樂(lè)部),來(lái)提供局部性的公共物品(俱樂(lè)部物品)。如果把俱樂(lè)部擴(kuò)展成一個(gè)集合的概念,那么大到一個(gè)國(guó)家,它也是一個(gè)俱樂(lè)部,其成員就是所有擁有該國(guó)國(guó)籍的公民,由全民共享的公共物品(如國(guó)防)對(duì)于他國(guó)公民也存在排他性。小到一個(gè)家庭,它也是一個(gè)俱樂(lè)部,其成員由家庭血緣關(guān)系確定,家庭的財(cái)產(chǎn)具有內(nèi)部的公共性。因此,“公共需求——公共組織——公共物品”的區(qū)域匹配存在邏輯上的一致性,既任何公共組織總是為它所治理區(qū)域的成員提供區(qū)域性公共物品以滿足該區(qū)域的成員的公共需求。因此,與公共物品相聯(lián)系的就是一個(gè)由各類社會(huì)組織組成的完整組織系列,這個(gè)系列的一極是最小的公共組織(可由兩個(gè)人組成),另外一極是最大的組織(超國(guó)家的全球性組織)。在這兩極之間,排列著從小到大的各種社會(huì)組織(國(guó)家靠近極大的端點(diǎn))。其中,每個(gè)組織都有自己的公共物品,家庭有家庭的公共物品,企業(yè)有企業(yè)的公共物品,地區(qū)有地區(qū)的公共物品,國(guó)家有國(guó)家的公共物品[7]。

    因此,從便于供給管理的原則出發(fā)對(duì)公共物品進(jìn)行清單列舉時(shí),組織是一個(gè)比較合適的維度,而各個(gè)層級(jí)的政府組織又是與其所轄區(qū)域?qū)?yīng),因此,公共物品也就相應(yīng)地可以分為:社區(qū)公共物品、城市公共物品、農(nóng)村公共物品、區(qū)域公共物品、全國(guó)性公共物品、跨國(guó)公共物品、全球性公共物品(表1)。

    同樣,對(duì)于作為公共物品的公共服務(wù)設(shè)施而言,也可以采用這種方式加以分類進(jìn)而列出清單,公共服務(wù)設(shè)施可以分為:社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、城市公共服務(wù)設(shè)施、農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施、區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施。

    3.2社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施清單

    社區(qū)(community)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體,它包括一定數(shù)量的人口、一定范圍的地域、一定規(guī)模的設(shè)施、一定特征的文化、一定類型的組織。在國(guó)外研究的語(yǔ)境中根據(jù)研究群體的范圍分布,社區(qū)是一個(gè)可大可小的概念,小至鄰里,大致整個(gè)城市甚至跨區(qū)域。在這里,社區(qū)是一個(gè)居住單元的概念,既包括農(nóng)村社區(qū),也包括城市社區(qū)。在中國(guó),城市社區(qū)界限相對(duì)明顯,尤其是對(duì)于封閉式管理的社區(qū)。而在農(nóng)村地區(qū)由于聚居度比較低,農(nóng)村社區(qū)的概念還在形成之中,行政村組成為農(nóng)村社區(qū)相對(duì)清晰的邊界?!冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范(GB50180-93)》主要根據(jù)人口規(guī)模將城市社區(qū)分為居住區(qū)、居住小區(qū)和居住組團(tuán)。

    作為居住單元的社區(qū)概念,是指一定數(shù)量的人口在一定范圍內(nèi)居住,并存在相應(yīng)的社區(qū)組織進(jìn)行治理并為社區(qū)成員提供公共服務(wù)設(shè)施,在這個(gè)過(guò)程中逐漸形成的具有邊界居住區(qū)域,這種邊界可能是有形的,如封閉院墻、道路、河道等分界線,往往也包括行政的、文化的或者組織上的隱形邊界。社區(qū)囊括了居住區(qū)、小區(qū)和組團(tuán)的概念,但是不做嚴(yán)格的人口規(guī)模區(qū)分,而且其包括了農(nóng)村社區(qū)、小城鎮(zhèn)社區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)。目前比較成熟的城市社區(qū)形態(tài)是以大型商業(yè)居住樓盤(pán)為物理邊界。

    表1 治理區(qū)域與公共組織、公共需求、公共物品對(duì)照

    表2 社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施清單

    社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施,是指那些為了便利社區(qū)居民生活、滿足身心健康發(fā)展需要、方便社區(qū)管理等而提供的為社區(qū)內(nèi)成員共享的服務(wù)設(shè)施。它嚴(yán)格區(qū)別于社區(qū)中的商業(yè)性服務(wù)和設(shè)施,由于其對(duì)于社區(qū)外居民具有明顯地排他性而與全范圍的城市和農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施相區(qū)別。城市社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施的種類和數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)村社區(qū),因此以城市社區(qū)為樣本列出了其公共服務(wù)設(shè)施的清單(表2)。

    社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的主要服務(wù)群體是社區(qū)公眾,其供給的資金來(lái)源主要有社區(qū)成員共繳費(fèi)分擔(dān)、政府資本以及社會(huì)資本,供給管理的主體為社區(qū)組織。政府制定規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)對(duì)這類公共服務(wù)設(shè)施的供給具有一定強(qiáng)制性的要求。

    表3 城市公共服務(wù)設(shè)施清單

    3.3城市公共服務(wù)設(shè)施清單

    城市是指國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)市建制的地域,包括直轄市、市、鎮(zhèn)③不同人口規(guī)模等級(jí)和行政等級(jí)的城市,其配置的公共服務(wù)設(shè)施的種類、規(guī)模等級(jí)有所差異,在本文中不做進(jìn)一步的劃分。。城市是以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口聚集為主要特征的居民點(diǎn),對(duì)于城市而言,它是由一個(gè)個(gè)城市社區(qū)組成。如果社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)的范圍局限于社區(qū)內(nèi)部,那么城市公共服務(wù)設(shè)施則跨越了社區(qū)的界限,其配置依賴于城市公共部門。因此,城市公共服務(wù)設(shè)施是指那些為了便利市民生活、滿足市民身心健康發(fā)展需要、方便城市管理而提供的為廣大市民共享的服務(wù)設(shè)施(表3)。它嚴(yán)格區(qū)別于城市中的商業(yè)性服務(wù)和設(shè)施,由市政當(dāng)局進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)劃和提供。城鎮(zhèn)常住居民和戶籍居民是城市公共服務(wù)設(shè)施的主要受益者,因此它與農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施有明顯的區(qū)別。城市公共服務(wù)設(shè)施占據(jù)了公共物品內(nèi)容的絕大部分,因此,提供城市公共服務(wù)設(shè)施是市政當(dāng)局的主要工作。

    城市公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)容和種類相當(dāng)繁多,而且相當(dāng)部分內(nèi)容與市政公用設(shè)施交叉。在規(guī)劃中通常將市政公用設(shè)施進(jìn)行單列,但是按照“公共性”、“服務(wù)性”和“設(shè)施性”的3重屬性來(lái)界定,那么相當(dāng)部分的市政公用設(shè)施仍然屬于公共服務(wù)設(shè)施范疇,如公共廁所、公共交通服務(wù)、城市環(huán)衛(wèi)等等。《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范(GB50180-93)》中將居住區(qū)的市政公用設(shè)施列入了公共服務(wù)設(shè)施范疇,而《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范(GB50442-2008)》和《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)(GB50188-2007)》中的公共設(shè)施并不包含市政公用設(shè)施,主要指向的是公共服務(wù)設(shè)施,規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)間也存在概念范疇界定上的不一致。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施與城市公共服務(wù)設(shè)施在內(nèi)容上應(yīng)該是一脈相承的,只是在配置規(guī)模和等級(jí)上呈現(xiàn)出一定的差異。筆者認(rèn)為,應(yīng)該把相當(dāng)部分符合“公共性”、“服務(wù)性”和“設(shè)施性”的市政公用設(shè)施納入公共服務(wù)設(shè)施范疇。.4 農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施清單

    城鄉(xiāng)之間對(duì)公共物品的需求存在差異,按這種差異可以將公共品分為基礎(chǔ)性公共品差異性公共品兩大類。前者是指所有公民無(wú)論是城市居民,還是農(nóng)村居民)具有同等意的公共品,也就是那些對(duì)社會(huì)公眾的生存和展具有基礎(chǔ)作用的公共品,如公共安全、社管理、基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、社會(huì)救濟(jì)、基本基礎(chǔ)設(shè)施等等。這些公共品所滿足的是公基本的社會(huì)公共需要,因此,無(wú)論是城市居,還是農(nóng)村居民,對(duì)這類公共品的需求是無(wú)異的。差異性公共品是指由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平、社會(huì)環(huán)境、人文風(fēng)俗等的不同,城鄉(xiāng)居存在需求差異的公共品,如專業(yè)教育、文體業(yè)、科技服務(wù)等。因此,農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施與市公共服務(wù)設(shè)施在配置上也存在差異。相對(duì)言,農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的種類較少,而且其足的公共需求層次較低。農(nóng)村地區(qū)人口密度小,居住相對(duì)分散,這與公共設(shè)施配置中對(duì)規(guī)模效應(yīng)的要求相背離,出于公平與效益的權(quán)衡,這也限制了農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的發(fā)展。農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施是指滿足農(nóng)村居民基本的教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障等權(quán)利,滿足鄉(xiāng)村居民基本生活需要,能夠以具體的物質(zhì)形態(tài)表現(xiàn)出來(lái)的公共服務(wù)[8],其清單如表4。

    3.5區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施清單

    區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施是指服務(wù)半徑跨越城鄉(xiāng)和城際,其供給過(guò)程需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)作的一類公共服務(wù)設(shè)施④公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)半徑與制度設(shè)計(jì)和規(guī)模等級(jí)定位有關(guān),高等教育機(jī)構(gòu)、大型醫(yī)院等類似的公共服務(wù)設(shè)施本身的規(guī)模等級(jí)定位較高(如市級(jí)、縣級(jí)等),并且對(duì)城鄉(xiāng)居民以及本地和外地居民不存在排他性時(shí),其就具備了一定的區(qū)域輻射能力,也可以認(rèn)為是區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施。。城市和農(nóng)村的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)范圍為所在的社區(qū),而跨越社區(qū)邊界,比社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)范圍更廣一層的是城市和農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施,而區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施則進(jìn)一步跨越了一個(gè)個(gè)具有清晰邊界的城市和農(nóng)村的邊界,實(shí)現(xiàn)一種更廣區(qū)域的全覆蓋。這類公共服務(wù)的設(shè)施種類相對(duì)較少,主要為公共交通服務(wù)(表5)。但是其對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域協(xié)同治理又是至關(guān)重要的。

    表4 農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施清單

    表5 區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施清單

    因此,無(wú)論是城市居民還是農(nóng)村居民,其同時(shí)享用的公共服務(wù)設(shè)施都是多層級(jí)的,從社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施到城市/農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施再到區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施。不同層級(jí)的公共服務(wù)設(shè)施對(duì)應(yīng)不同的服務(wù)范圍和相應(yīng)的供給管理組織。人們通過(guò)享用公共服務(wù)設(shè)施提供的服務(wù)而獲得的效用也同樣是多層次的疊加(圖5)。

    但是,以上的清單更重要的是參考價(jià)值,在實(shí)際的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃中,要注重實(shí)際公共需求調(diào)研,將“多層次”與“多水平”結(jié)合起來(lái)。公共服務(wù)均等化并不等于整齊劃一,公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃,應(yīng)符合“適時(shí)、適地、適需”3個(gè)特點(diǎn),即適應(yīng)地方的發(fā)展階段與水平,適應(yīng)地方的特點(diǎn)與能力,適應(yīng)當(dāng)?shù)孛癖姷牧?xí)俗與需求。比如,在城市發(fā)展的不同階段,公共服務(wù)設(shè)施供給的側(cè)重點(diǎn)就有所不同。在城鎮(zhèn)化起步期,市政公用、生活公用類服務(wù)設(shè)施應(yīng)該優(yōu)先考慮,路、網(wǎng)、水、電、氣等城市運(yùn)轉(zhuǎn)所需的基礎(chǔ)要素必須應(yīng)該首先得到滿足。在城鎮(zhèn)化發(fā)展階段,則應(yīng)該逐漸把注意力轉(zhuǎn)移到公共安全、公共管理以及醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、教育、文化娛樂(lè)等發(fā)展性需求上來(lái),補(bǔ)足短板,逐漸構(gòu)建完整的城市公共服務(wù)設(shè)施體系。在城鎮(zhèn)化成熟期,在進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施維護(hù)和更新?lián)Q代的同時(shí),需要下足功夫識(shí)別新的需求,識(shí)別小范圍的需求,識(shí)別被忽視的需求,如果之前是廣撒網(wǎng)式地提高公共服務(wù)的覆蓋面,那么該階段就需要針對(duì)性地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè),讓公共服務(wù)設(shè)施體系日臻完善。

    4 結(jié)語(yǔ)

    除了以本身消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征、公共選擇過(guò)程和外部性來(lái)理解公共物品,公共物品其實(shí)質(zhì)上更是一種社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物,其融合了公眾認(rèn)知、公共需求、公共選擇、制度安排和供給方式5大要素。公共服務(wù)設(shè)施,作為公共物品的主要具體形態(tài),其內(nèi)涵通過(guò)公共性、服務(wù)性、設(shè)施性3個(gè)屬性特征得以明確界定,即由政府直接或間接供給的,向廣大社會(huì)公眾輸出教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)的物質(zhì)載體。建立以組織/區(qū)域?yàn)榉诸悩?biāo)準(zhǔn)的多層級(jí)公共服務(wù)設(shè)施清單體系,是進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施供給管理的一個(gè)可行路徑。這為地方政府走實(shí)以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路明確了目標(biāo),也為考核地方政府新型城鎮(zhèn)化績(jī)效提供了重要依據(jù)。

    圖5 公共服務(wù)設(shè)施層級(jí)疊加

    為了使清單對(duì)公共服務(wù)設(shè)施供給發(fā)揮總體統(tǒng)籌作用,當(dāng)務(wù)之急是需要對(duì)現(xiàn)有涉及公共服務(wù)設(shè)施的相關(guān)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正,實(shí)現(xiàn)口徑統(tǒng)一、范疇一致,避免不協(xié)調(diào)和相互矛盾。再者,應(yīng)逐步建立起以公共服務(wù)設(shè)施為核心指標(biāo)的全國(guó)公共服務(wù)水平綜合評(píng)價(jià)體系,將評(píng)價(jià)結(jié)果作為各地基本公共服務(wù)績(jī)效考核的重要標(biāo)準(zhǔn),以促使地方政府在公共服務(wù)提供上積極作為。此外,各地在參照清單開(kāi)展工作的同時(shí),要建立起完善的體制機(jī)制,將“四個(gè)明確”落到實(shí)處:(1)明確不同層級(jí)公共組織在公共服務(wù)設(shè)施配置上的職責(zé)與分工,做到各司其職和有效協(xié)作;(2)明確不同層級(jí)公共服務(wù)設(shè)施的受益群體、成本分擔(dān)主體、供給主體和管理運(yùn)營(yíng)主體;(3)明確不同區(qū)域、不同群體的各類型公共需求差異,以及對(duì)公共服務(wù)設(shè)施提出的切合實(shí)際的要求;(4)明確各類公共服務(wù)設(shè)施的公共程度和經(jīng)營(yíng)性質(zhì),以選擇恰當(dāng)?shù)墓┙o模式。

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