新型城鎮(zhèn)化中的公共服務(wù)設(shè)施*
——內(nèi)涵界定與清單梳理

劉海濤　王　偉　李一雙

新型城鎮(zhèn)化中的公共服務(wù)設(shè)施*
——內(nèi)涵界定與清單梳理

劉海濤王偉李一雙

公共服務(wù)設(shè)施作為公共物品的主要具體形態(tài)，是輸出公共服務(wù)的物質(zhì)載體。提供系統(tǒng)、完善的公共服務(wù)設(shè)施以滿足社會(huì)公共需求，是公共部門的重要職責(zé)。在以人為本的新型城鎮(zhèn)化背景下，提出了公共物品的社會(huì)建構(gòu)的本質(zhì)，基于公共性、服務(wù)性和設(shè)施性3個(gè)屬性特征對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)涵進(jìn)行了嚴(yán)格界定，并且以組織/區(qū)域?yàn)橐暯牵瑢?duì)公共服務(wù)設(shè)施清單從社區(qū)、城市、農(nóng)村、區(qū)域4個(gè)方面進(jìn)行了全面梳理，勾勒出以組織/區(qū)域?yàn)楹诵牡亩鄬哟蔚墓卜?wù)設(shè)施體系。

公共物品 ｜ 公共服務(wù)設(shè)施 ｜ 俱樂(lè)部理論

劉海濤

濟(jì)寧市城鄉(xiāng)規(guī)劃局調(diào)研員復(fù)旦大學(xué)公共管理博士后

王偉（通訊作者）

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院副教授

李一雙

重慶兩江新區(qū)開(kāi)發(fā)投資集團(tuán)碩士

實(shí)現(xiàn)有效的公共物品供給，是現(xiàn)代服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的終極目標(biāo)。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府提供公共物品的職能的首要體現(xiàn)，就是通過(guò)科學(xué)合理地規(guī)劃、設(shè)計(jì)與投資，適時(shí)、適地、適需地配置公共服務(wù)設(shè)施。中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路堅(jiān)持“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，是“以人為本、公平共享”的原則性要求。而公共服務(wù)設(shè)施發(fā)揮著將公共資源轉(zhuǎn)化輸出為公共服務(wù)的核心功能，要追求公共服務(wù)產(chǎn)出的均等化，必須以作為物質(zhì)載體的公共服務(wù)設(shè)施為抓手。但是在目前的各類規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)中，“公共服務(wù)設(shè)施”還存在概念界定不明確，所涵蓋內(nèi)容不一致等問(wèn)題，這給各地的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃實(shí)施以及地方政府的基本公共服務(wù)績(jī)效考核開(kāi)展造成了一定的困

惑。在此背景下，亟須對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)涵和內(nèi)容予以明確化、系統(tǒng)化，為踐行以人為本的新型城鎮(zhèn)化提供指引。

1　公共物品的社會(huì)建構(gòu)本質(zhì)

1.1公共物品的3種界定

1.1.1非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性

這是目前被廣泛認(rèn)同的界定方法，即從物品本身的消費(fèi)特性上進(jìn)行定義?！懊總€(gè)人對(duì)這種物品的消費(fèi)，并不會(huì)減少任何個(gè)人對(duì)它的消費(fèi)”[1]。公共消費(fèi)品和私人消費(fèi)品的區(qū)別在于其總量和個(gè)人消費(fèi)之間是相等而不是相加關(guān)系。此外，“任何人都同等地消費(fèi)，不管他是否為此付費(fèi)。換言之，我們必須將聯(lián)合消費(fèi)與排他原則的不適用性結(jié)合起來(lái)”[2]。根據(jù)排他性和競(jìng)爭(zhēng)性程度，所有的物品都可以劃分為私人物品、俱樂(lè)部物品、純公共物品和公共資源4類（圖1）。

圖1　競(jìng)爭(zhēng)性排他性二維視角劃分的物品類別

圖2　公共物品的社會(huì)建構(gòu)過(guò)程

1.1.2公共選擇過(guò)程決定著公共物品

不同的供給制度安排實(shí)質(zhì)上會(huì)改變物品的消費(fèi)特征，而供給制度是公共選擇的產(chǎn)物。布坎南就認(rèn)為公共物品是由公共選擇所確立的供給過(guò)程所決定的，與物品本身的消費(fèi)特征無(wú)關(guān)。“任何集團(tuán)或者社團(tuán)因?yàn)槿魏卧驔Q定通過(guò)集體組織提供的商品或服務(wù)，都將被定義為公共商品或服務(wù)”[3]?；诖耍涮岢隽艘粋€(gè)比公共物品更廣義的“俱樂(lè)部物品”概念。因此，隱含在供給方式背后的公共選擇才真正定義了公共物品。公共物品對(duì)組織內(nèi)部成員來(lái)說(shuō)兼具消費(fèi)的非對(duì)抗性和非排他性，而對(duì)組織外部的成員來(lái)說(shuō)則剛好相反[4]。

1.1.3外部性定義的公共物品

外部性是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體造成的有利的或不利的影響。公共物品和外部性之間有很強(qiáng)的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)主體行為的外部影響波及面達(dá)到一定范圍以后，就形成了一種“公益”或“公害”。對(duì)“技術(shù)創(chuàng)新”這種“公益”的需求以及對(duì)“環(huán)境污染”這種公害的避免，都成為一種社會(huì)的公共需求，從而使技術(shù)和環(huán)境成為公共物品。

1.2對(duì)傳統(tǒng)界定方法的反思

首先，“非排他性”并不是公共物品本身的特性，往往是排他的實(shí)現(xiàn)存在客觀上的技術(shù)困難，或者排他的成本過(guò)高，以及從倫理道德上不應(yīng)該采取排他措施。對(duì)于是否存在競(jìng)爭(zhēng)性也應(yīng)該具體情況具體分析，其背后的本質(zhì)是物品的供求狀況。車流量少的高速公路顯然不存在競(jìng)爭(zhēng)性，而一旦車流量超過(guò)某個(gè)界限就會(huì)產(chǎn)生擁擠，競(jìng)爭(zhēng)性開(kāi)始顯現(xiàn)[5]，再比如開(kāi)放公共空間、公共網(wǎng)絡(luò)也存在類似的性質(zhì)。

其次，用供給方式及其確立的公共選擇程序來(lái)說(shuō)明什么是公共物品，雖然看似擺脫了物品本身的特征論，但是公眾在通過(guò)公共選擇確定供給方式的時(shí)候也與他們所持有的對(duì)該物品特征的認(rèn)識(shí)有關(guān)，即將邏輯進(jìn)一步往后倒推，忽略程序性因素，終究是什么原因決定了某些物品必須由政府供給而成為公共物品。答案是社會(huì)公眾的共同需要，才決定了最初的公共品出現(xiàn)。而公共需求也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民文化素質(zhì)和消費(fèi)習(xí)慣等因素而改變。

再者，用是否存在外部性來(lái)確定公共物品也并不是一個(gè)有效的辦法，相對(duì)于公共選擇過(guò)程，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性程度進(jìn)行評(píng)價(jià)進(jìn)而確定是否是公共物品，顯得更為困難。而如果能夠找到將外部性內(nèi)化的合理制度安排，也許并不需要將原本由市場(chǎng)供給的私人物品轉(zhuǎn)化為公共物品而進(jìn)行政府供給，如排污權(quán)市場(chǎng)的建立可以是對(duì)政府行政排污監(jiān)管的一種有效替代。

1.3公共物品的社會(huì)建構(gòu)本質(zhì)

公共物品概念實(shí)際上是一個(gè)社會(huì)建構(gòu)的過(guò)程，其融合了公眾認(rèn)知、公共需求、公共選擇、制度安排和供給方式幾大要素（圖2）。首先是社會(huì)發(fā)展引致某種新的社會(huì)公共需求的出現(xiàn)，而對(duì)這種需求的滿足的方式是多種的，可以采用私人產(chǎn)品的市場(chǎng)供給方式，也可以通過(guò)組織進(jìn)行供給。在供給方式的選擇上，社會(huì)成員的偏好仍然是兼顧效率和公平的有效的供給方式，如果私人市場(chǎng)是一種有效的解決辦法，那么就不需要構(gòu)建一種公共物品來(lái)滿足社會(huì)公共需求。然而考慮到這種需求品的特征（非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性及其現(xiàn)實(shí)決定因素）、需求的外部性，因此對(duì)于某些需求可能只能采取組織提供的方式，從而啟動(dòng)公共選擇程序讓組織來(lái)提供這種物品，也就建構(gòu)起了某些類型物品的公共物品屬性。在公共選擇的過(guò)程中，實(shí)際上已經(jīng)囊括了社會(huì)成員對(duì)社會(huì)公共需求以及這種需求滿足品的特性的認(rèn)識(shí)評(píng)判。

2　公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)涵與特征

2.1公共服務(wù)與公共設(shè)施

公共物品只是一個(gè)抽象的理論概念，實(shí)際中其可以具化為公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、公共設(shè)施、公共資源、公共秩序5類（圖3）。公共服務(wù)就是由政府或其他社會(huì)組織提供的滿足公民生活、生存與發(fā)展的某種直接需求，能使公民受益或享受的服務(wù)。其特點(diǎn)包括：（1）以非物質(zhì)性形態(tài)存在，即一種無(wú)形的公共物品；（2）通過(guò)公共生產(chǎn)提供（主要是勞動(dòng)力），具有人工性；（3）是最終消費(fèi)品，公民直接消費(fèi)這種服務(wù)；（4）空間上可轉(zhuǎn)移性強(qiáng)，尤其是對(duì)設(shè)施依賴程度弱的公共服務(wù)，轉(zhuǎn)移公共服務(wù)供給機(jī)構(gòu)和人員即可實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移。公共設(shè)施是指由政府或其他社會(huì)組織提供的、給社會(huì)公眾使用或享用的公共建筑或設(shè)備。其特點(diǎn)包括：（1）以物質(zhì)性形態(tài)存在，包括建筑和設(shè)備 ；（2）通過(guò)公共生產(chǎn)提供，具有人工性；（3）多數(shù)是中間品，是提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)；（4）空間上不可轉(zhuǎn)移，是一種社會(huì)固定資產(chǎn)。

圖3　公共物品子概念間的區(qū)分

圖4　公共服務(wù)設(shè)施的概念界定

2.2公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)涵界定

“公共服務(wù)設(shè)施”是“公共服務(wù)”和“公共設(shè)施”的交集（圖4）。廣義的公共服務(wù)包括能夠看得到的具有實(shí)物形態(tài)的公共服務(wù)設(shè)施（如教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、文化體育設(shè)施）以及一些非物質(zhì)形態(tài)的公共服務(wù)（如社會(huì)保障體系、就業(yè)與再就業(yè)服務(wù)等）。而公共設(shè)施則囊括了公共服務(wù)設(shè)施和公共生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施，前者屬于社會(huì)型公共物品范疇，而后者屬于資本型公共物品?！盎竟卜?wù)設(shè)施”是目前官方和學(xué)界常用的另一個(gè)概念，“基本”對(duì)應(yīng)著較低消費(fèi)需求層次和發(fā)展階段初期。

因此，公共服務(wù)設(shè)施具有3重屬性：（1）公共性：公共服務(wù)設(shè)施具有公共物品的性質(zhì)，它在供給和消費(fèi)的過(guò)程中并不進(jìn)行完全的排他，具有明顯的正效益外溢特征。從供給角度來(lái)理解這種公共性，就是如果離開(kāi)公共部門的介入，其無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我供給。由于商業(yè)性服務(wù)設(shè)施的供給可以完全交給市場(chǎng)完成，讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，其并不屬于公共服務(wù)設(shè)施范疇①我國(guó)的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范（GB50180—93）（2002年版）》將商業(yè)、飲食、修理、銀行等商業(yè)性服務(wù)設(shè)施也列為公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)容，但這并不符公共服務(wù)設(shè)施的“公共屬性”，因?yàn)樯虡I(yè)性服務(wù)設(shè)施明顯不具備公共品的特征。理論上來(lái)說(shuō)，商業(yè)類服務(wù)設(shè)施并不屬于公共服務(wù)設(shè)施范疇，其只屬于服務(wù)設(shè)施公共規(guī)劃范疇。。（2）服務(wù)性：公共服務(wù)設(shè)施向受眾群體直接輸出服務(wù)，這些服務(wù)與公眾的衣食住行、生活、生存、發(fā)展、娛樂(lè)等需求直接息息相關(guān)。公共服務(wù)設(shè)施更呈現(xiàn)出消費(fèi)性的特點(diǎn)，而非生產(chǎn)性。農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施就不屬于公共服務(wù)設(shè)施范疇。（3）設(shè)施性：公共服務(wù)設(shè)施是公共服務(wù)的有形的物質(zhì)載體，其形態(tài)要么是設(shè)備，要么是建筑。它排除了一些不具有物質(zhì)載體的公共服務(wù)，如社會(huì)保障、就業(yè)與再就業(yè)服務(wù)等。因此，公共服務(wù)設(shè)施可以定義為：由政府直接或間接供給的，向廣大社會(huì)公眾輸出教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)的物質(zhì)載體。

3　多層級(jí)的公共服務(wù)設(shè)施清單

以上對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施的探討，還都只是停留在理論和概念層面。而現(xiàn)實(shí)中的公共服務(wù)設(shè)施到底包括哪些？它們又具有怎樣的公共物品特征？如果能夠較為完整地列出這個(gè)清單，對(duì)于劃清政府活動(dòng)邊界是非常具有指導(dǎo)意義的。然而，僅僅從公共服務(wù)設(shè)施的公共性程度、滿足的需求層次②該分類是按照馬斯洛需求層次理論對(duì)公共物品進(jìn)行分類，包括安全需求（國(guó)防、治安）、生存需求（住、行、醫(yī)療、環(huán)境等）、發(fā)展需求（教育、文化、體育等）、制度保障（法治、制度、行政管理等）。參見(jiàn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組的成果《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共治理研究》。來(lái)列出此清單，雖然對(duì)于我們認(rèn)識(shí)不同的公共服務(wù)設(shè)施本身的類型特征是有益的，但是能夠?yàn)楣卜?wù)設(shè)施的供給管理提供的幫助卻比較有限。再次審視公共物品理論，可以發(fā)現(xiàn)基于組織/區(qū)域?qū)参锲愤M(jìn)行分類是一個(gè)恰當(dāng)?shù)倪x擇，可以按該標(biāo)準(zhǔn)整理出一個(gè)多層次的公共服務(wù)設(shè)施清單。

3.1以組織/區(qū)域劃分公共服務(wù)設(shè)施

對(duì)于公共物品，我們總習(xí)慣性地認(rèn)為它是滿足全社會(huì)的公共需要，由全社會(huì)公共同付費(fèi)（繳納稅費(fèi)）并且共同消費(fèi)。但絕大多數(shù)公共物品都有其特定有限地受益區(qū)域，或者說(shuō)公共物品只有在特定區(qū)域內(nèi)才是公共的。俱樂(lè)部理論將自愿聚合在一起的人們組成“俱樂(lè)部”，俱樂(lè)部向各位會(huì)員提供公共物品，成本由各位會(huì)員分擔(dān)，俱樂(lè)部之外的成員是無(wú)法享受這種公共物品的?！霸谶@里，適度的分享團(tuán)體多于一個(gè)人或一家人，但小于一個(gè)無(wú)限的數(shù)目，公共的范圍是有限的”[6]。簡(jiǎn)而言之，社會(huì)不是無(wú)差異的一整塊，總是存在一些局部性的公共需求（會(huì)員的共同需求），需要成立某種局部性的組織（俱樂(lè)部），來(lái)提供局部性的公共物品（俱樂(lè)部物品）。如果把俱樂(lè)部擴(kuò)展成一個(gè)集合的概念，那么大到一個(gè)國(guó)家，它也是一個(gè)俱樂(lè)部，其成員就是所有擁有該國(guó)國(guó)籍的公民，由全民共享的公共物品（如國(guó)防）對(duì)于他國(guó)公民也存在排他性。小到一個(gè)家庭，它也是一個(gè)俱樂(lè)部，其成員由家庭血緣關(guān)系確定，家庭的財(cái)產(chǎn)具有內(nèi)部的公共性。因此，“公共需求——公共組織——公共物品”的區(qū)域匹配存在邏輯上的一致性，既任何公共組織總是為它所治理區(qū)域的成員提供區(qū)域性公共物品以滿足該區(qū)域的成員的公共需求。因此，與公共物品相聯(lián)系的就是一個(gè)由各類社會(huì)組織組成的完整組織系列，這個(gè)系列的一極是最小的公共組織(可由兩個(gè)人組成)，另外一極是最大的組織(超國(guó)家的全球性組織)。在這兩極之間，排列著從小到大的各種社會(huì)組織(國(guó)家靠近極大的端點(diǎn))。其中，每個(gè)組織都有自己的公共物品，家庭有家庭的公共物品，企業(yè)有企業(yè)的公共物品，地區(qū)有地區(qū)的公共物品，國(guó)家有國(guó)家的公共物品[7]。

因此，從便于供給管理的原則出發(fā)對(duì)公共物品進(jìn)行清單列舉時(shí)，組織是一個(gè)比較合適的維度，而各個(gè)層級(jí)的政府組織又是與其所轄區(qū)域?qū)?yīng)，因此，公共物品也就相應(yīng)地可以分為：社區(qū)公共物品、城市公共物品、農(nóng)村公共物品、區(qū)域公共物品、全國(guó)性公共物品、跨國(guó)公共物品、全球性公共物品（表1）。

同樣，對(duì)于作為公共物品的公共服務(wù)設(shè)施而言，也可以采用這種方式加以分類進(jìn)而列出清單，公共服務(wù)設(shè)施可以分為：社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、城市公共服務(wù)設(shè)施、農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施、區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施。

3.2社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施清單

社區(qū)（community）是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體，它包括一定數(shù)量的人口、一定范圍的地域、一定規(guī)模的設(shè)施、一定特征的文化、一定類型的組織。在國(guó)外研究的語(yǔ)境中根據(jù)研究群體的范圍分布，社區(qū)是一個(gè)可大可小的概念，小至鄰里，大致整個(gè)城市甚至跨區(qū)域。在這里，社區(qū)是一個(gè)居住單元的概念，既包括農(nóng)村社區(qū)，也包括城市社區(qū)。在中國(guó)，城市社區(qū)界限相對(duì)明顯，尤其是對(duì)于封閉式管理的社區(qū)。而在農(nóng)村地區(qū)由于聚居度比較低，農(nóng)村社區(qū)的概念還在形成之中，行政村組成為農(nóng)村社區(qū)相對(duì)清晰的邊界?！冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范（GB50180-93）》主要根據(jù)人口規(guī)模將城市社區(qū)分為居住區(qū)、居住小區(qū)和居住組團(tuán)。

作為居住單元的社區(qū)概念，是指一定數(shù)量的人口在一定范圍內(nèi)居住，并存在相應(yīng)的社區(qū)組織進(jìn)行治理并為社區(qū)成員提供公共服務(wù)設(shè)施，在這個(gè)過(guò)程中逐漸形成的具有邊界居住區(qū)域，這種邊界可能是有形的，如封閉院墻、道路、河道等分界線，往往也包括行政的、文化的或者組織上的隱形邊界。社區(qū)囊括了居住區(qū)、小區(qū)和組團(tuán)的概念，但是不做嚴(yán)格的人口規(guī)模區(qū)分，而且其包括了農(nóng)村社區(qū)、小城鎮(zhèn)社區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)。目前比較成熟的城市社區(qū)形態(tài)是以大型商業(yè)居住樓盤(pán)為物理邊界。

表1　治理區(qū)域與公共組織、公共需求、公共物品對(duì)照

表2　社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施清單

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，是指那些為了便利社區(qū)居民生活、滿足身心健康發(fā)展需要、方便社區(qū)管理等而提供的為社區(qū)內(nèi)成員共享的服務(wù)設(shè)施。它嚴(yán)格區(qū)別于社區(qū)中的商業(yè)性服務(wù)和設(shè)施，由于其對(duì)于社區(qū)外居民具有明顯地排他性而與全范圍的城市和農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施相區(qū)別。城市社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施的種類和數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)村社區(qū)，因此以城市社區(qū)為樣本列出了其公共服務(wù)設(shè)施的清單（表2）。

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的主要服務(wù)群體是社區(qū)公眾，其供給的資金來(lái)源主要有社區(qū)成員共繳費(fèi)分擔(dān)、政府資本以及社會(huì)資本，供給管理的主體為社區(qū)組織。政府制定規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)對(duì)這類公共服務(wù)設(shè)施的供給具有一定強(qiáng)制性的要求。

表3　城市公共服務(wù)設(shè)施清單

3.3城市公共服務(wù)設(shè)施清單

城市是指國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)市建制的地域，包括直轄市、市、鎮(zhèn)③不同人口規(guī)模等級(jí)和行政等級(jí)的城市，其配置的公共服務(wù)設(shè)施的種類、規(guī)模等級(jí)有所差異，在本文中不做進(jìn)一步的劃分。。城市是以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口聚集為主要特征的居民點(diǎn)，對(duì)于城市而言，它是由一個(gè)個(gè)城市社區(qū)組成。如果社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)的范圍局限于社區(qū)內(nèi)部，那么城市公共服務(wù)設(shè)施則跨越了社區(qū)的界限，其配置依賴于城市公共部門。因此，城市公共服務(wù)設(shè)施是指那些為了便利市民生活、滿足市民身心健康發(fā)展需要、方便城市管理而提供的為廣大市民共享的服務(wù)設(shè)施（表3）。它嚴(yán)格區(qū)別于城市中的商業(yè)性服務(wù)和設(shè)施，由市政當(dāng)局進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)劃和提供。城鎮(zhèn)常住居民和戶籍居民是城市公共服務(wù)設(shè)施的主要受益者，因此它與農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施有明顯的區(qū)別。城市公共服務(wù)設(shè)施占據(jù)了公共物品內(nèi)容的絕大部分，因此，提供城市公共服務(wù)設(shè)施是市政當(dāng)局的主要工作。

城市公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)容和種類相當(dāng)繁多，而且相當(dāng)部分內(nèi)容與市政公用設(shè)施交叉。在規(guī)劃中通常將市政公用設(shè)施進(jìn)行單列，但是按照“公共性”、“服務(wù)性”和“設(shè)施性”的3重屬性來(lái)界定，那么相當(dāng)部分的市政公用設(shè)施仍然屬于公共服務(wù)設(shè)施范疇，如公共廁所、公共交通服務(wù)、城市環(huán)衛(wèi)等等。《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范（GB50180-93）》中將居住區(qū)的市政公用設(shè)施列入了公共服務(wù)設(shè)施范疇，而《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范（GB50442-2008）》和《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188-2007）》中的公共設(shè)施并不包含市政公用設(shè)施，主要指向的是公共服務(wù)設(shè)施，規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)間也存在概念范疇界定上的不一致。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施與城市公共服務(wù)設(shè)施在內(nèi)容上應(yīng)該是一脈相承的，只是在配置規(guī)模和等級(jí)上呈現(xiàn)出一定的差異。筆者認(rèn)為，應(yīng)該把相當(dāng)部分符合“公共性”、“服務(wù)性”和“設(shè)施性”的市政公用設(shè)施納入公共服務(wù)設(shè)施范疇。.4 農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施清單

城鄉(xiāng)之間對(duì)公共物品的需求存在差異，按這種差異可以將公共品分為基礎(chǔ)性公共品差異性公共品兩大類。前者是指所有公民無(wú)論是城市居民，還是農(nóng)村居民)具有同等意的公共品，也就是那些對(duì)社會(huì)公眾的生存和展具有基礎(chǔ)作用的公共品，如公共安全、社管理、基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、社會(huì)救濟(jì)、基本基礎(chǔ)設(shè)施等等。這些公共品所滿足的是公基本的社會(huì)公共需要，因此，無(wú)論是城市居，還是農(nóng)村居民，對(duì)這類公共品的需求是無(wú)異的。差異性公共品是指由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平、社會(huì)環(huán)境、人文風(fēng)俗等的不同，城鄉(xiāng)居存在需求差異的公共品，如專業(yè)教育、文體業(yè)、科技服務(wù)等。因此，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施與市公共服務(wù)設(shè)施在配置上也存在差異。相對(duì)言，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的種類較少，而且其足的公共需求層次較低。農(nóng)村地區(qū)人口密度小，居住相對(duì)分散，這與公共設(shè)施配置中對(duì)規(guī)模效應(yīng)的要求相背離，出于公平與效益的權(quán)衡，這也限制了農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的發(fā)展。農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施是指滿足農(nóng)村居民基本的教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障等權(quán)利，滿足鄉(xiāng)村居民基本生活需要，能夠以具體的物質(zhì)形態(tài)表現(xiàn)出來(lái)的公共服務(wù)[8]，其清單如表4。

3.5區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施清單

區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施是指服務(wù)半徑跨越城鄉(xiāng)和城際，其供給過(guò)程需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)作的一類公共服務(wù)設(shè)施④公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)半徑與制度設(shè)計(jì)和規(guī)模等級(jí)定位有關(guān)，高等教育機(jī)構(gòu)、大型醫(yī)院等類似的公共服務(wù)設(shè)施本身的規(guī)模等級(jí)定位較高（如市級(jí)、縣級(jí)等），并且對(duì)城鄉(xiāng)居民以及本地和外地居民不存在排他性時(shí)，其就具備了一定的區(qū)域輻射能力，也可以認(rèn)為是區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施。。城市和農(nóng)村的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)范圍為所在的社區(qū)，而跨越社區(qū)邊界，比社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)范圍更廣一層的是城市和農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施，而區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施則進(jìn)一步跨越了一個(gè)個(gè)具有清晰邊界的城市和農(nóng)村的邊界，實(shí)現(xiàn)一種更廣區(qū)域的全覆蓋。這類公共服務(wù)的設(shè)施種類相對(duì)較少，主要為公共交通服務(wù)（表5）。但是其對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域協(xié)同治理又是至關(guān)重要的。

表4　農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施清單

表5　區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施清單

因此，無(wú)論是城市居民還是農(nóng)村居民，其同時(shí)享用的公共服務(wù)設(shè)施都是多層級(jí)的，從社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施到城市/農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施再到區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施。不同層級(jí)的公共服務(wù)設(shè)施對(duì)應(yīng)不同的服務(wù)范圍和相應(yīng)的供給管理組織。人們通過(guò)享用公共服務(wù)設(shè)施提供的服務(wù)而獲得的效用也同樣是多層次的疊加（圖5）。

但是，以上的清單更重要的是參考價(jià)值，在實(shí)際的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃中，要注重實(shí)際公共需求調(diào)研，將“多層次”與“多水平”結(jié)合起來(lái)。公共服務(wù)均等化并不等于整齊劃一，公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃，應(yīng)符合“適時(shí)、適地、適需”3個(gè)特點(diǎn)，即適應(yīng)地方的發(fā)展階段與水平，適應(yīng)地方的特點(diǎn)與能力，適應(yīng)當(dāng)?shù)孛癖姷牧?xí)俗與需求。比如，在城市發(fā)展的不同階段，公共服務(wù)設(shè)施供給的側(cè)重點(diǎn)就有所不同。在城鎮(zhèn)化起步期，市政公用、生活公用類服務(wù)設(shè)施應(yīng)該優(yōu)先考慮，路、網(wǎng)、水、電、氣等城市運(yùn)轉(zhuǎn)所需的基礎(chǔ)要素必須應(yīng)該首先得到滿足。在城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，則應(yīng)該逐漸把注意力轉(zhuǎn)移到公共安全、公共管理以及醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、教育、文化娛樂(lè)等發(fā)展性需求上來(lái)，補(bǔ)足短板，逐漸構(gòu)建完整的城市公共服務(wù)設(shè)施體系。在城鎮(zhèn)化成熟期，在進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施維護(hù)和更新?lián)Q代的同時(shí)，需要下足功夫識(shí)別新的需求，識(shí)別小范圍的需求，識(shí)別被忽視的需求，如果之前是廣撒網(wǎng)式地提高公共服務(wù)的覆蓋面，那么該階段就需要針對(duì)性地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，讓公共服務(wù)設(shè)施體系日臻完善。

4　結(jié)語(yǔ)

除了以本身消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征、公共選擇過(guò)程和外部性來(lái)理解公共物品，公共物品其實(shí)質(zhì)上更是一種社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，其融合了公眾認(rèn)知、公共需求、公共選擇、制度安排和供給方式5大要素。公共服務(wù)設(shè)施，作為公共物品的主要具體形態(tài)，其內(nèi)涵通過(guò)公共性、服務(wù)性、設(shè)施性3個(gè)屬性特征得以明確界定，即由政府直接或間接供給的，向廣大社會(huì)公眾輸出教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)的物質(zhì)載體。建立以組織/區(qū)域?yàn)榉诸悩?biāo)準(zhǔn)的多層級(jí)公共服務(wù)設(shè)施清單體系，是進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施供給管理的一個(gè)可行路徑。這為地方政府走實(shí)以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路明確了目標(biāo)，也為考核地方政府新型城鎮(zhèn)化績(jī)效提供了重要依據(jù)。

圖5　公共服務(wù)設(shè)施層級(jí)疊加

為了使清單對(duì)公共服務(wù)設(shè)施供給發(fā)揮總體統(tǒng)籌作用，當(dāng)務(wù)之急是需要對(duì)現(xiàn)有涉及公共服務(wù)設(shè)施的相關(guān)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正，實(shí)現(xiàn)口徑統(tǒng)一、范疇一致，避免不協(xié)調(diào)和相互矛盾。再者，應(yīng)逐步建立起以公共服務(wù)設(shè)施為核心指標(biāo)的全國(guó)公共服務(wù)水平綜合評(píng)價(jià)體系，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為各地基本公共服務(wù)績(jī)效考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，以促使地方政府在公共服務(wù)提供上積極作為。此外，各地在參照清單開(kāi)展工作的同時(shí)，要建立起完善的體制機(jī)制，將“四個(gè)明確”落到實(shí)處：（1）明確不同層級(jí)公共組織在公共服務(wù)設(shè)施配置上的職責(zé)與分工，做到各司其職和有效協(xié)作；（2）明確不同層級(jí)公共服務(wù)設(shè)施的受益群體、成本分擔(dān)主體、供給主體和管理運(yùn)營(yíng)主體；（3）明確不同區(qū)域、不同群體的各類型公共需求差異，以及對(duì)公共服務(wù)設(shè)施提出的切合實(shí)際的要求；（4）明確各類公共服務(wù)設(shè)施的公共程度和經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，以選擇恰當(dāng)?shù)墓┙o模式。

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Public Service Facilities in New Urbanization: Defnition and Summary

As the main specific forms of public goods, public service facilities (PSF) are the material carrier of public service output. Providing PSF systematically and perfectly to meet the public demands is an important responsibility of the public sector. Under the background of human-oriented new urbanization, this paper puts forward an essence: the social construction of public goods and defines the connotation of PSF strictly based on three attributive characters: public, service and facilities. In the perspective of organization/area, this paper lists the contents of PSF in four aspects: community, urban, rural, region, and draws an outline of the multi-level system of PSF.

Public goods | Public service facilities | Club theory

1673-8985（2016）04-0084-07

TU981

A

國(guó)家自然基金青年課題“城市有機(jī)更新中土地再開(kāi)發(fā)復(fù)雜決策的支持方法研究”（41301123），中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心項(xiàng)目“中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)程中的地方政府行為研究”（項(xiàng)目號(hào)：024050314002/004）。