面向?qū)嵤┑某蟪鞘畜w育專項規(guī)劃方法研究*
——以上海為例

鄒　玉

面向?qū)嵤┑某蟪鞘畜w育專項規(guī)劃方法研究*
——以上海為例

鄒玉

隨著我國體育發(fā)展重點由競技體育轉(zhuǎn)向群眾體育，側(cè)重于獨立占地的大中型體育場館規(guī)劃布局的既有體育專項規(guī)劃的編制已經(jīng)不能適應(yīng)體育設(shè)施多系統(tǒng)建設(shè)管理的特點和設(shè)施綜合設(shè)置的趨勢。這種特點和趨勢在土地資源稀缺的超大城市中尤為明顯。我國長期以來存在著公共體育設(shè)施管理建設(shè)打架，規(guī)劃實施性差等問題。探索超大城市體育專項規(guī)劃在規(guī)劃編制體系、規(guī)劃內(nèi)容、指標體系、平臺建設(shè)等方面的規(guī)劃方法，提高超大城市體育專項規(guī)劃的科學性和實施性。

體育專項規(guī)劃 ｜ 超大城市 ｜ 規(guī)劃方法 ｜ 實施 ｜ 上海

鄒玉

上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 規(guī)劃一所工程師，博士研究生

建國后競技體育成為我國體育發(fā)展中的重點。此時，體育發(fā)展著眼于世界各類大賽，特別是奧運會上奪取優(yōu)異的成績。以1995年國務(wù)院頒布的《全民健身計劃綱要》為轉(zhuǎn)折點，我國的體育事業(yè)發(fā)展重點逐漸轉(zhuǎn)向群眾體育。改革開放以前，我國的住區(qū)建設(shè)基本上照搬蘇聯(lián)模式，有限的資源只能用于解決最基本的住房問題，群眾體育設(shè)施建設(shè)無暇顧及且嚴重落后。改革開放以來，隨著人民生活水平的不斷提高，參與體育活動已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ钪胁豢苫蛉钡囊徊糠?。雖然群眾體育設(shè)施得到了長足的發(fā)展，但體育設(shè)施不能滿足市民體育活動需求的矛盾仍時有發(fā)生。例如2014年，上海市魯迅公園整修改造開放當日引來了百支健身隊伍搶地盤。

2014年10月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》（以下簡稱《意見》），首次把全民健身上升為國家戰(zhàn)略?！兑庖姟吠瑫r提出完善體育設(shè)施，城市社區(qū)建設(shè)15分鐘健身圈，人均體育場地面積達到2 m2，體育公共服務(wù)基本覆蓋全民。

國務(wù)院于2014年11月發(fā)布《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，城區(qū)常住人口1 000萬人以上的城市為超大城市。超大城市的公共體育設(shè)施呈現(xiàn)出以下幾個共同特點：首先，超大城市依托綜合性運動會的舉辦，大型體育設(shè)施相對較為完善。例如，北京市利用2008年舉辦奧運會，廣州市利用2010年舉辦亞運會興建了大量高等級大型體育場館。其次，超大城市土地資源更為稀缺。新一輪上海市城市總體規(guī)劃提出了建設(shè)用地負增長的目標。北京市也提出嚴守底線，嚴格控制建設(shè)用地增量。市民日益增長對體育鍛煉和體育設(shè)施的需求與土地資源緊約束的矛盾突出。再次，超大城市人口眾多，不同類型人群體育設(shè)施需求多樣化特點鮮明。

體育發(fā)展的重點從競技體育向群眾體育的同時，原有側(cè)重高等級競技體育設(shè)施和獨立占地的體育設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的規(guī)劃方法已經(jīng)不能適應(yīng)目前超大城市體育設(shè)施發(fā)展的特點、趨勢，難以滿足市民日益提高的健身鍛煉的需求，推動公共體育服務(wù)水平的提高。本文以上海市為例探討超大城市體育專項規(guī)劃方法和策略。

1　現(xiàn)實問題：現(xiàn)有專項規(guī)劃方法難以引導(dǎo)體育設(shè)施合理設(shè)置

1.1既有的衡量指標難以反應(yīng)體育設(shè)施現(xiàn)狀服務(wù)水平

城市規(guī)劃采用體育用地指標來衡量城市體育設(shè)施的配置水平，控制和管理未來體育設(shè)施的規(guī)模和布局。根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準（GB50137-2011）》對于體育用地的定義為體育場館和體育訓(xùn)練基地等用地，不包括學校等機構(gòu)專用的體育設(shè)施用地。此外，在居住用地內(nèi)服務(wù)設(shè)施用地包括了社區(qū)級的文化體育設(shè)施。在實際的規(guī)劃中，區(qū)級和社區(qū)級體育用地主要通過地方千人指標進行管控。

根據(jù)體育用地的定義和分類可以看出，體育用地僅僅包括了城市中幾乎全部的市區(qū)級體育場館和少量獨立占地的社區(qū)級體育設(shè)施，而把綜合設(shè)置的小型體育設(shè)施，以及學校等機構(gòu)專用的體育設(shè)施用地排除在規(guī)劃之外。這對于高等級體育設(shè)施尚未完善的城市的體育設(shè)施建設(shè)具有較強的指導(dǎo)作用。但國內(nèi)的超大城市，例如北京、上海、廣州等城市通過數(shù)十年的建設(shè)，特別是利用大型綜合性運動會的舉辦，市級和區(qū)級體育設(shè)施已經(jīng)較為完善。上海市各區(qū)的區(qū)級體育中心（包括一場兩館，分別是體育場，體育館和游泳館）已經(jīng)全覆蓋。因此，對于超大城市而言，單純使用體育用地已經(jīng)難以客觀反映體育設(shè)施現(xiàn)狀水平和引導(dǎo)未來規(guī)劃建設(shè)。

圖1　2013年底上海市各系統(tǒng)體育場地個數(shù)和面積比重

1.2既有的規(guī)劃內(nèi)容難以應(yīng)對體育設(shè)施絕大部分位于教育和其他系統(tǒng)內(nèi)的特點

根據(jù)第六次全國體育場地普查，截至到2013年底，全國教育系統(tǒng)管理的體育場地個數(shù)占38.98%，面積占53.01%；其他管理系統(tǒng)管理的體育場地個數(shù)占56.51%，面積占40.03%①摘自《第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)公報》。。兩者綜合占全國體育場地個數(shù)和面積均超過9成，遠遠大于體育系統(tǒng)。超大城市，例如上海教育系統(tǒng)和其他系統(tǒng)體育場地個數(shù)和面積的比重相類似（圖1）。不僅僅中國如此，這在全球其他國家中也是普遍的現(xiàn)象。例如，根據(jù)日本文部科學省的調(diào)查顯示：2002年日本體育場地個數(shù)的62%位于中小學內(nèi)。我國正在積極推進學校的體育場地開放工作，讓學校的體育場地更好的為社區(qū)市民提供體育鍛煉的場所。

學校體育設(shè)施的開放利用，對于提高社區(qū)的體育服務(wù)水平具有非常重要的提高作用，特別是那些已經(jīng)難以新增用地的地區(qū)。學校系統(tǒng)內(nèi)的體育設(shè)施不在體育專項規(guī)劃編制的考慮范圍內(nèi)，這顯然是不合理的。

1.3既有的分類體系不能整合規(guī)劃和體育系統(tǒng)對于體育設(shè)施分類分級差異

圖2　公共體育設(shè)施分類

體育系統(tǒng)一般把體育運動根據(jù)體育運動的目的和進行體育運動人群的特點，分類為競技體育和群眾體育。相對應(yīng)體育設(shè)施分為競技體育設(shè)施和群眾體育設(shè)施。競技體育設(shè)施指為專業(yè)運動員提供體育訓(xùn)練、教育、科研、醫(yī)療一體化的服務(wù)，滿足國內(nèi)外競技賽事需要的體育設(shè)施。群眾體育設(shè)施是以群眾健身、休閑為出發(fā)點，以社會效益、設(shè)施普及為根本目的。根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準（GB50137-2011）》對于體育用地的定義，規(guī)劃系統(tǒng)對于體育設(shè)施的管控集中在體育場、體育館和體育訓(xùn)練基地等大類設(shè)施。

體育系統(tǒng)對體育設(shè)施分級主要依據(jù)體育設(shè)施的管理權(quán)限，分為市屬和區(qū)屬等。市屬為市體育局負責建設(shè)并管理的體育設(shè)施。區(qū)屬為區(qū)體育局負責建設(shè)并管理的體育設(shè)施。城市規(guī)劃系統(tǒng)的分類主要依據(jù)服務(wù)人口的范圍和體育設(shè)施的等級與規(guī)模，分為市級、區(qū)級和社區(qū)級等。

由以上分析可以看到規(guī)劃系統(tǒng)和體育系統(tǒng)對體育設(shè)施分類和分級的概念相互交叉（圖2）。競技體育設(shè)施包括了高等級的體育場館和體育訓(xùn)練基地。而群眾體育設(shè)施也包括了一部分的體育場館，例如用于全民健身的綜合體育館等；但群眾體育設(shè)施也包括了大量的非獨立占地的體育場館，例如健身步道、健身路徑等。長期存在的兩類分級分類體系帶來了兩個系統(tǒng)體育規(guī)劃上的銜接的問題，而這個問題在既有的規(guī)劃中并沒有得到解決，往往是著重對于規(guī)劃系統(tǒng)內(nèi)的體育場館和訓(xùn)練基地進行規(guī)劃。

圖3　健身路徑（苑點）

圖4　健身步道

1.4既有的規(guī)劃重點難以適應(yīng)土地綜合利用等超大城市發(fā)展的趨勢

群眾體育設(shè)施中大量的體育設(shè)施并不是單獨用地，例如大量的健身苑點和健身步道。這些體育設(shè)施無論從數(shù)量還是從可以提供的有效體育鍛煉場地上來說，已經(jīng)遠遠大于獨立占地的體育設(shè)施。以上海市為例，全市69種場地類型中場地個數(shù)排名前5位的類型是：全民健身路徑（13 050個，占33.89%）（圖3）、籃球場（4 663個，占12.11%）、乒乓球房（館）（3 773個，占9.80%）、棋牌房（室）（3 549個，占9.22%）、城市健身步道（3 072個，占7.98%）（圖4）。這些體育場地大部分并不獨立占地，往往和居住用地、公園綠地、文化設(shè)施用地、道路用地結(jié)合設(shè)置。而這些設(shè)施的個數(shù)占到了上海市體育設(shè)施總量的73%。同時，超大城市往往都存在著土地資源的緊約束，土地混合利用和綜合使用越來越成為發(fā)展趨勢，比如體育設(shè)施與公園的結(jié)合，文化中心與全民健身中心的結(jié)合等等。這些體育設(shè)施在既有的體育專項規(guī)劃中都很少涉及。這顯示了既有的體育專項規(guī)劃重點更傾向于高等級競技類的體育設(shè)施的布局，而不適應(yīng)目前體育設(shè)施小型化，綜合設(shè)置的發(fā)展趨勢。

1.5小結(jié)

綜上，根據(jù)超大城市體育設(shè)施的特點和發(fā)展趨勢，既有的規(guī)劃方法已經(jīng)不能科學地指導(dǎo)體育設(shè)施建設(shè)，滿足市民日益增長的對體育設(shè)施的需求。同時，也不能滿足規(guī)劃系統(tǒng)和體育系統(tǒng)對未來體育設(shè)施方法的管控和實施的要求，引導(dǎo)體育設(shè)施合理設(shè)置，因此體育專項規(guī)劃的編制體系、內(nèi)容和方法急需進行改變和完善。

2　上海市公共體育設(shè)施現(xiàn)狀特點

解放前，上海市的公共體育設(shè)施主要是位于五角場的江灣體育場。建國后特別是改革開放后上海市公共體育設(shè)施進入了一個蓬勃發(fā)展的新時期。上海市以1993年舉辦東亞運動會和1997舉辦第八屆全運會為契機，公共體育設(shè)施實現(xiàn)了的飛躍式增長。共新建、改建38個現(xiàn)代化的體育場館，包括上海八萬人體育場、上海國際體操中心、上海仙霞網(wǎng)球中心等一系列大型場館均在此時期建成。21世紀以來，上海市公共體育設(shè)施的發(fā)展呈現(xiàn)出兩個突出的特點。一方面是依托國際單項賽事的舉辦，興建了一批符合國際標準高水平的單項比賽訓(xùn)練場館，包括上海國際賽車場、上海東方體育中心、上海旗忠網(wǎng)球中心等。另一方面是公共體育設(shè)施的建設(shè)重點逐漸轉(zhuǎn)向群眾體育設(shè)施，面向大眾的中小型體育設(shè)施得到了快速的發(fā)展。體育設(shè)施逐漸由大型化轉(zhuǎn)向小型化趨勢明顯。20052010年間，上海市建成健身苑點7 741個、公共體育場316處、農(nóng)民體育建設(shè)工程1 033個，建成健身步道859條共469 km。上海市人均體育場地面積也由1982年的0.41 m2上升到2013年的1.72 m2。

近年來，上海全市的體育場地面積逐年增加，但總體上跟不上上海總?cè)丝诘脑鲩L速度，2013年對比2003年上海市體育場地面積增長了42%，體育場地數(shù)量增長了167%。人均場地面積比2003年的人均1.75 m2減少了0.03 m2。截止到2013年底，上海人均體育場地面積1.72 m2，與國內(nèi)其他超大城市相比存在一定的差距，與歐美大城市的差距更大（表1）。

體育設(shè)施類型結(jié)構(gòu)方面，上海市群眾體育設(shè)施結(jié)構(gòu)較難滿足居民、特別是中青年居民健身的需要。相比于國外同等級城市和國內(nèi)其他大城市，缺乏綜合性群眾體育中心建設(shè)，較難滿足群眾的多種健身需求。

體育設(shè)施布局方面，上海市體育設(shè)施存在一定的不均衡性。中心城區(qū)由于人口密集，因此在人均體育場地和用地等指標相對其他郊區(qū)（縣）較低，但集中了大部分的高等級的體育設(shè)施。同時分布較為分散，市民可達性高。各郊區(qū)（縣）體育設(shè)施分布相對集中，人均指標較高。西部各郊區(qū)（縣），例如嘉定區(qū)、青浦區(qū)、松江區(qū)等在體育用地占建設(shè)用地比重，人均體育用地、市區(qū)級體育設(shè)施數(shù)量等方面均高于東部的浦東新區(qū)、寶山區(qū)、奉賢區(qū)和崇明縣。

圖5　a　體育專項規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系銜接示意圖

圖5　b　公園內(nèi)的健身苑點

體育設(shè)施利用率方面，上海市公共體育設(shè)施存在利用率偏低問題。根據(jù)2011年數(shù)據(jù)，上海市學校體育場地的開放率已經(jīng)達到了80%，但是從現(xiàn)狀調(diào)研情況來看，不少學校的體育場地存在著開放時間較少、開放場館有限等眾多問題。

體育設(shè)施類型和設(shè)置方面，上海市公共體育設(shè)施類型逐漸豐富，由獨立設(shè)置轉(zhuǎn)向綜合設(shè)置。2004年閔行區(qū)建設(shè)了上海市第一個體育公園，吸引了大量健身休閑的市民。街鎮(zhèn)社區(qū)體育中心往往采取與街鎮(zhèn)文化中心結(jié)合設(shè)置的形式，設(shè)置乒乓球房、百姓健身房等體育設(shè)施。閔行區(qū)在有條件的街鎮(zhèn)建設(shè)了獨立設(shè)置的社區(qū)體育活動中心，包括了“5+X”②其中，“5”為游泳池、健身房、乒乓球房、籃球、羽毛球房，X為根據(jù)街鎮(zhèn)需求設(shè)置的其他體育健身項目，例如足球場、門球場等。的體育設(shè)施類型。松江區(qū)、閔行區(qū)、崇明縣已經(jīng)建成或正在規(guī)劃與道路和公園結(jié)合建設(shè)自行車健身綠道等體育設(shè)施。

3　方法探索與實證研究

3.1構(gòu)建與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃相銜接的體育專項編制體系

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》，城市規(guī)劃的體系分為城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃2個層次。城市總體規(guī)劃是一項系統(tǒng)工作，除了主要解決城市空間布局和土地利用外，幾乎涉及各行各業(yè)。專項規(guī)劃是在城市總體規(guī)劃的統(tǒng)籌下，對城市相關(guān)專項要素中，從公眾利益出發(fā)所進行的系統(tǒng)性研究和規(guī)劃部署。體育專項規(guī)劃是體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和公共體育設(shè)施的空間布局規(guī)劃?？刂菩栽敿氁?guī)劃控制建設(shè)用地性質(zhì)、使用強度和空間環(huán)境，作為城市規(guī)劃管理的依據(jù)，并指導(dǎo)修建性詳細規(guī)劃的編制。體育設(shè)施的相關(guān)配置主要是根據(jù)國家和各地的控制性詳細規(guī)劃技術(shù)準則進行落地。

在原有的規(guī)劃體系中，體育一般納入公共服務(wù)設(shè)施章節(jié)，主要統(tǒng)籌獨立占地的大中型體育設(shè)施。體育專項規(guī)劃往往應(yīng)對申辦或舉辦綜合性體育賽事的需求而進行編制，例如廣州為舉辦第十六屆亞運會，編制了《亞運城市——廣州：面向2010年亞運會的城市規(guī)劃建設(shè)綱要》、《亞運城市行動計劃》、《第十六屆亞運會場館布局建設(shè)規(guī)劃》等系列規(guī)劃，以指導(dǎo)體育設(shè)施建設(shè)。若沒有體育賽事的驅(qū)動，體育專項規(guī)劃一般不作為城市總體規(guī)劃的重點專項進行編制，大多數(shù)城市的體育專項規(guī)劃相對缺失。

對于超大城市而言，人口眾多，一個區(qū)的人口可能就已經(jīng)達到了一個大城市的人口規(guī)模。例如2014年末上海市閔行區(qū)現(xiàn)狀人口達到254萬。全市總體層面的體育專項規(guī)劃編制目標是指導(dǎo)全市的體育發(fā)展和設(shè)施布局，重點統(tǒng)籌市級、區(qū)級體育設(shè)施布局?？傮w層面的體育專項很難針對每個區(qū)縣均有比較明確的指導(dǎo)，許多規(guī)劃的體育設(shè)施若后續(xù)缺少與城市規(guī)劃銜接便無法落地。目前以技術(shù)準則為依據(jù)的控制性詳細規(guī)劃編制側(cè)重單元內(nèi)的獨立體育用地，一方面與全市體育專項規(guī)劃缺少銜接，考慮到區(qū)縣體育設(shè)施的均衡布局，另一方面無法充分研究和規(guī)劃非獨立占地的體育設(shè)施布局。

表1　2013年底國內(nèi)超大城市現(xiàn)狀人均體育場地

體育專項規(guī)劃編制體系與城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系不銜接的現(xiàn)象，導(dǎo)致了體育規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，對面向全民健身的公共體育設(shè)施規(guī)劃滯后乃至缺位，規(guī)劃編制和城市建設(shè)不能滿足廣大人民群眾對于運動健身和體育設(shè)施的需求。為保障體育專項規(guī)劃的科學性和可實施性，本文認為應(yīng)采用“市級組織綱領(lǐng)性規(guī)劃+區(qū)級組織編制布局性規(guī)劃”的模式進行體育專項規(guī)劃的編制，形成與城市規(guī)劃相銜接的體育專項規(guī)劃編制體系（圖5）。總體層面編制全市體育專項規(guī)劃和區(qū)縣體育專項規(guī)劃。全市體育專項規(guī)劃主要確定全市長期發(fā)展目標和指標，體育設(shè)施布局的原則，明確各級各類體育設(shè)施布局，為重大體育設(shè)施預(yù)留空間。分解指標對各個區(qū)體育設(shè)施發(fā)展提出分類指導(dǎo)策略。區(qū)（縣）體育專項規(guī)劃應(yīng)明確區(qū)縣體育發(fā)展目標和指標。梳理全區(qū)現(xiàn)狀體育設(shè)施，明確區(qū)內(nèi)市級、區(qū)級、社區(qū)級體育設(shè)施布局、項目類型、用地面積和建筑面積。分解區(qū)內(nèi)指標和明確體育設(shè)施配置到各個街鎮(zhèn)及單元，指導(dǎo)控制性詳細規(guī)劃中各類體育設(shè)施的空間落地。無論是市層面還是區(qū)層面的總體規(guī)劃也應(yīng)由體育部門或2個部門牽頭，多個部門參與的規(guī)劃形式，確保編制組織上的多方參與。

圖6　規(guī)劃自行車綠道示意圖

《上海市公共體育設(shè)施布局規(guī)劃（2012 2020）》（以下簡稱“上海市體育專項規(guī)劃”）由上海市規(guī)劃和土地資源管理局和上海市體育局共同牽頭組織編制。上海市發(fā)改委、市教委、市建交委、市規(guī)土局、市房管局、市綠化局、市旅游局、市文廣局、市總工會共同參與編制工作。體育專項規(guī)劃作為各相關(guān)部門交流的平臺，有利地促進了全市范圍內(nèi)布局體育公園、文體中心、自行車綠道等綜合設(shè)置的體育設(shè)施（圖6，圖7），促進學校場地進一步擴大開放時間和開放體育設(shè)施數(shù)量，保障了體育專項規(guī)劃的可實施性。

圖7　體育主題公園規(guī)劃布局示意圖

上海市體育專項規(guī)劃明確了各區(qū)（縣）應(yīng)根據(jù)全市規(guī)劃，結(jié)合現(xiàn)狀情況，會同有關(guān)部門編制分區(qū)公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，落實各類各級公共體育設(shè)施。編制完成后報同級人民政府批準后實施。《上海市公共體育設(shè)施布局規(guī)劃（20122040）》經(jīng)由上海市市政府批準后，先后有普陀區(qū)、閔行區(qū)、嘉定區(qū)等相關(guān)區(qū)縣在此規(guī)劃的指導(dǎo)下開展了區(qū)縣體育專項規(guī)劃的編制工作。以閔行區(qū)為例，在區(qū)縣規(guī)劃編制的過程中，與詳細性規(guī)劃進行了有效的銜接。為控制性詳細規(guī)劃中體育相關(guān)內(nèi)容進行了有效的指導(dǎo)。

3.2突破條線分割管理體系， 綜合標準和政策的規(guī)劃內(nèi)容

由于體育設(shè)施分屬不同的體育主管部門的特點突出，體育管理部門能夠規(guī)劃管理的體育設(shè)施十分有限，因此體育專項規(guī)劃必須突破目前條線分割的管理體系，實現(xiàn)各個條線對于體育設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的統(tǒng)籌。我國城市區(qū)級、社區(qū)級及以下體育設(shè)施均是通過各類標準予以配置和引導(dǎo)建設(shè)的。因此，體育設(shè)施標準的制定就顯得尤為重要，標準的設(shè)定是實現(xiàn)全市人均體育場地和用地目標的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)社區(qū)級體育設(shè)施落地，促進小型體育設(shè)施綜合配置的重要手段。上海市體育專項規(guī)劃中的標準研究發(fā)現(xiàn)，對比國內(nèi)其他超大城市和特大城市，上海市的用地標準相對較低，同時缺少了體育場地的指標控制，和綜合性體育設(shè)施配置的引導(dǎo)。針對上海市特點，標準研究提出修正和完善公共體育設(shè)施配置原則、分級分類標準、設(shè)施配置類型、體育場地和用地指標。標準研究的相關(guān)內(nèi)容一旦得到批準，將成為指導(dǎo)下一層次控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃編制的主要依據(jù)，也是劃土地系統(tǒng)、體育系統(tǒng)、綠化系統(tǒng)、文化系統(tǒng)等各部門綜合設(shè)置體育設(shè)施的重要依據(jù)，將有力地促進體育設(shè)施的實施（表2）。

對于教育系統(tǒng)和綠化系統(tǒng)，標準的制定還不足以統(tǒng)籌體育設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)和充分利用。以學校體育場地開放為例，國內(nèi)各城市近年來作出了很多有益的探索和嘗試，國內(nèi)也有不少學者進行了研究。學校場地開放難的核心問題還在于管理職責的明確和經(jīng)費的來源。這與在公園綠地中建設(shè)體育場地遇到的問題也相類似。例如，上海市閔行體育公園2004年建成后受到市民的廣泛歡迎，但由于缺少對體育公園的相關(guān)規(guī)范和政策，到2014年全市現(xiàn)狀僅有3座體育公園。這些體育設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)除了在總體規(guī)劃層面進行引導(dǎo)和設(shè)置外，還應(yīng)在編制規(guī)劃的同時或者之后，出臺相應(yīng)的政策法規(guī)明確管理職責和經(jīng)費來源，促進體育設(shè)施的綜合設(shè)置和現(xiàn)有體育場館的有效利用（表3）。

上海市體育專項規(guī)劃的政策設(shè)想包括了上海市“體綠結(jié)合”規(guī)劃建設(shè)、“文體結(jié)合”規(guī)劃建設(shè)，促進學校體育場地“分隔工程”和進一步開放等市體育局與市教委、市綠化局、市旅游局、市文廣局、市總工會等單位共同形成促進上海市公共體育設(shè)施建設(shè)等部門政策。這些政策對各部門的建設(shè)管理權(quán)限、指標測算、資金來源等問題進行明確，才能真正推動體育設(shè)施結(jié)合綠化、旅游、文化等社會事業(yè)融合發(fā)展、混合使用的可實施性。促進本規(guī)劃中結(jié)合綠地、郊野公園布局體育公園，結(jié)合旅游布局體育休閑基地，結(jié)合道路建設(shè)自行車健身綠道，結(jié)合文化中心布局全民健身中心等融合發(fā)展結(jié)合設(shè)置的規(guī)劃設(shè)想。

表2　國內(nèi)主要城市體育設(shè)施標準

3.3評估管控的雙指標體系， 整合多體系的分類分級體系

體育場地為體育系統(tǒng)衡量指標，指可供訓(xùn)練、比賽、健身活動的場地有效面積③引自《第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)公報》。。包括了教育系統(tǒng)、企業(yè)單位內(nèi)部，乃至經(jīng)營性的體育健身房等場館。作為體育系統(tǒng)內(nèi)衡量體育設(shè)施服務(wù)水平的核心指標之一。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》中提出到2025年全國體育場地的人均指標為2.0 m2/人的發(fā)展目標。人均體育場地更能全面的反映該地區(qū)體育設(shè)施服務(wù)水平。人均體育用地能夠更準確地反映該地區(qū)大中型、政府主導(dǎo)的公共體育設(shè)施的服務(wù)水平，同時也能更好地管控規(guī)劃大中型體育設(shè)施的設(shè)置、規(guī)模和空間布局。因此，體育專項規(guī)劃應(yīng)采用規(guī)劃系統(tǒng)和體育系統(tǒng)的雙指標管控，即保障獨立占地的大中型體育設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，也保障科學衡量體育設(shè)施的總體服務(wù)水平，保障體育設(shè)施服務(wù)的均等化。

上海市體育專項規(guī)劃主要從人均體育場地和人均體育用地兩個指標系統(tǒng)對上海市各區(qū)縣體育服務(wù)水平進行了評估（圖8，圖9）。更準確、全面的總結(jié)了各區(qū)縣的體育設(shè)施特點和評估了體育設(shè)施的現(xiàn)狀建設(shè)水平。通過人均體育場地和人均體育用地的分析可以得出上海市浦西各區(qū)，例如嘉定區(qū)等體育設(shè)施現(xiàn)狀建設(shè)水平在全市處于領(lǐng)先水平，浦東新區(qū)、奉賢區(qū)人均體育場地較高，人均體育用地指標較低，反映出浦東新區(qū)和奉賢區(qū)非獨立占地的中小型體育設(shè)施和市場主導(dǎo)的經(jīng)營性體育設(shè)施較多。人均體育場地和體育用地均反映出中心城區(qū)體育設(shè)施服務(wù)在全市較弱的特點。在規(guī)劃指標方面，對全市的人均體育場地面積和人均體育用地面積規(guī)劃期限的指標進行了規(guī)定。同時，對各區(qū)縣的人均體育場地面積和人均體育用地面積雙指標提出了規(guī)劃管控要求。

表3　各類體育場館的主管單位一覽表

圖8　2011年上海市各區(qū)（縣）人均體育場地分級圖

圖9　上海市各區(qū)（縣）2011年人均體育用地分級圖

應(yīng)對規(guī)劃系統(tǒng)和體育系統(tǒng)的分類分級，規(guī)劃探索將體育專業(yè)特點與城市規(guī)劃技術(shù)體系充分結(jié)合，將原有交叉的分級分類體系進行有序劃分。針對專業(yè)運動員訓(xùn)練的競技體育訓(xùn)練設(shè)施在公共體育設(shè)施體系內(nèi)相對獨立，在選址與布局上并不以人口為導(dǎo)向，與其他公共體育設(shè)施布局存在較大的區(qū)別。因此，將競技體育訓(xùn)練設(shè)施從競技體育設(shè)施中單獨分為一種類型。根據(jù)目前體育設(shè)施重點專項群眾體育設(shè)施的發(fā)展趨勢，體育專項規(guī)劃應(yīng)將全部體育設(shè)施進行綜合考慮，在傳統(tǒng)的體育系統(tǒng)下群眾體育和競技體育分類的基礎(chǔ)上，將公共體育設(shè)施分為群眾體育設(shè)施、賽事體育設(shè)施和競技體育訓(xùn)練設(shè)施3類。在分級配置方面，更多的結(jié)合規(guī)劃系統(tǒng)的分級標準，按照服務(wù)人口、規(guī)模等級和主要功能，將全市公共體育設(shè)施分為“市級、區(qū)級、社區(qū)級”3級或者“市級、區(qū)級、居住區(qū)級、居住小區(qū)級”4級。無論是分類還是分級，均是以體育設(shè)施全覆蓋的規(guī)劃管控和引導(dǎo)為目標。

上海市體育專項規(guī)劃以公共需求為導(dǎo)向，結(jié)合上海市全民健身、社會體育事業(yè)發(fā)展以及國際性大都市的城市發(fā)展需求，將公共體育設(shè)施分為群眾體育設(shè)施、賽事體育設(shè)施和競技體育訓(xùn)練設(shè)施3類。根據(jù)公共體育設(shè)施服務(wù)人口、規(guī)模等級和主要功能，對接上海市現(xiàn)行規(guī)劃標準，分為“市級、區(qū)級、社區(qū)級”3級。規(guī)劃基本做到了對覆蓋全市的各級各類公共體育設(shè)施均進行了規(guī)劃引導(dǎo)（圖10，圖11，表4）。

3.4搭建面向?qū)嵤┖烷L效管理的“大數(shù)據(jù)”的信息平臺

圖10　體育賽事設(shè)施規(guī)劃布局圖

圖11　一線競技體育訓(xùn)練設(shè)施規(guī)劃布局圖

表4　各類公共體育設(shè)施概念一覽表

體育設(shè)施的建設(shè)重點已經(jīng)由競技體育設(shè)施轉(zhuǎn)向群眾體育設(shè)施。針對不同年齡，不同收入水平，不同教育背景的人群對于體育設(shè)施有著不同的需求。公共體育設(shè)施作為市民基本服務(wù)設(shè)施的一種，規(guī)劃應(yīng)從市民的需求出發(fā)。因此，除了運用指標進行衡量現(xiàn)狀服務(wù)水平和規(guī)劃指標之外，市民的滿意度等調(diào)研也應(yīng)是體育專項規(guī)劃的重要方法之一。利用問卷調(diào)研或者其他體育鍛煉的多元數(shù)據(jù)，對于應(yīng)對多元化社區(qū)構(gòu)成和差異化體育需求，了解市民訴求，更科學地規(guī)劃體育設(shè)施具有重要的作用。

由國家體育總局組織，我國的體育設(shè)施每10年會進行一次全面的普查工作。體育普查工作側(cè)重于體育設(shè)施類型、體育場地規(guī)模等數(shù)據(jù)，沒有將體育普查的數(shù)據(jù)與空間上做進一步的對接，使得普查結(jié)果無法對于體育服務(wù)均好性，改善體育設(shè)施空間布局提供支撐。體育專項規(guī)劃通過數(shù)據(jù)平臺，統(tǒng)籌各系統(tǒng)體育設(shè)施的功能類型、空間布局、管理利用等內(nèi)容。數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)對多系統(tǒng)體育設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃、管理和動態(tài)監(jiān)控，實現(xiàn)規(guī)劃的長效管理。

《上海市公共體育設(shè)施布局規(guī)劃（20122020）》首次將上海市體育設(shè)施信息與城市地理信息數(shù)據(jù)平臺進行整合，建立現(xiàn)狀和規(guī)劃公共體育設(shè)施數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫可以實現(xiàn)主要設(shè)施空間布局查詢、設(shè)施服務(wù)水平分析等管理決策功能，建立可視化“數(shù)字管理”新模式。公共體育設(shè)施數(shù)據(jù)庫為形成全市公共體育設(shè)施時時更新的動態(tài)平臺打下基礎(chǔ)，為涉及多部門系統(tǒng)的體育設(shè)施規(guī)劃管理和后續(xù)專項規(guī)劃編制提供支撐，為后續(xù)規(guī)劃的評估與監(jiān)控提供了基礎(chǔ)。與此同時，在上海市下層次區(qū)縣體育專項規(guī)劃，例如閔行區(qū)、普陀區(qū)體育專項規(guī)劃編制的過程中，普遍采用了公眾問卷調(diào)研的規(guī)劃手段，從使用者角度調(diào)查使用偏好和滿意度，應(yīng)對不同人群特征提出針對性的體育設(shè)施的完善策略。

4　結(jié)語與討論

綜上，應(yīng)對體育設(shè)施多部門規(guī)劃管理的特點和設(shè)施中小型化綜合設(shè)置的趨勢，既有的專項規(guī)劃方法已經(jīng)難以引導(dǎo)體育設(shè)施的合理設(shè)置，特別是針對我國大型體育設(shè)施完善，土地資源緊缺的超大城市。本文在既有的管理體制下從規(guī)劃編制體系、規(guī)劃內(nèi)容、分級分類和指標體系、信息平臺搭建等方面探討了面向?qū)嵤┑捏w育專項規(guī)劃的編制方法。本文研究的一些設(shè)想，例如體育設(shè)施融合發(fā)展的部門政策在實際操作中仍然受到部門條線分割管理的制約還未完全實現(xiàn)。

超大城市的公共服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃，例如文化、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等，均面臨著與體育專項規(guī)劃類似的問題。各個專項系統(tǒng)的部門分類和分級與規(guī)劃土地系統(tǒng)存在著較大的差異。面對超大城市的土地資源緊約束，各個專項系統(tǒng)普遍存在著綜合設(shè)置的要求和需求，打破條線管理的趨勢越來越明顯。例如，文化和體育設(shè)施的結(jié)合，醫(yī)療和養(yǎng)老設(shè)施的綜合設(shè)置。本文探討的體育專項規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系的銜接同樣適用于其他專項規(guī)劃。將制定標準和部門融合發(fā)展政策納入到規(guī)劃編制內(nèi)容中，建立設(shè)施的數(shù)據(jù)平臺是突破條線分割，保障規(guī)劃實施的關(guān)鍵措施。專業(yè)系統(tǒng)部門衡量指標和規(guī)劃系統(tǒng)衡量指標的共同管控能極大的提高規(guī)劃對于設(shè)施發(fā)展的指導(dǎo)作用。公共服務(wù)設(shè)施的設(shè)置歸根結(jié)底是為了滿足市民的需求，問卷調(diào)研等方法應(yīng)該成為專項規(guī)劃的必要分析手段之一，特別是運用到區(qū)縣層面的設(shè)施專項規(guī)劃中。

隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)越來越受到政府和市民的重視，改變規(guī)劃內(nèi)容打架，規(guī)劃實施性差等問題亟需規(guī)劃方法的創(chuàng)新。希望本文體育專項規(guī)劃方法的探索對其他超大城市的體育專項規(guī)劃以及文化、衛(wèi)生等其他專項規(guī)劃在編制體系、規(guī)劃內(nèi)容、指標體系、信息平臺建設(shè)等方面有所借鑒。

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A Study of Implementation Oriented Methods of Megacities Sport Facility Planning: A Case Study of Shanghai

With the transformation of the sports development from competitive sports to mass sports in China, the previous organization of sports planning, which emphasizes the layout of land-occupied large and middle sized gymnasium cannot adapt to the trend of multi-system construction and management and the comprehensively setting of the sport facilities. It seems more obvious in megacities which lack land resources. In China, the conflict between construction and management of public sport facilities and the poor implementation of the sports planning has existed for a long time. This paper explores the approach of the organizing system, planning methods, key index system and platform construction of sports planning in megacities, in order to improve the scientific nature and practicability of the sports planning.

Sport facility planning | Megacity | Planning methods | Implementation | Shanghai

1673-8985（2016）04-0076-08

TU981

A

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部軟科學研究項目“國際大都市體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市空結(jié)構(gòu)重構(gòu)機制研究”課題成果之一（項目批準號：R22055）。