邁向卓越的全球城市
——上海新一輪城市總體規(guī)劃的創(chuàng)新探索①

莊少勤

邁向卓越的全球城市
——上海新一輪城市總體規(guī)劃的創(chuàng)新探索①

莊少勤

超大城市的可持續(xù)發(fā)展與治理是全球城市面對(duì)的共同難題，上海作為全國(guó)“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”，其資源環(huán)境緊約束下的城市未來發(fā)展模式受到全球矚目。日前《，上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）（》以下簡(jiǎn)稱“上海2040”）草案已經(jīng)形成并開展公示。在“全球化、人文化、生態(tài)化、智能化”的大背景下，本輪規(guī)劃全面貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念和“尊重城市發(fā)展規(guī)律、強(qiáng)化五個(gè)統(tǒng)籌”的城市規(guī)劃建設(shè)管理基本要求。在規(guī)劃目標(biāo)上，突出“以人民為中心”，確立“卓越全球城市——?jiǎng)?chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”的愿景；在發(fā)展模式上，以土地利用方式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)上海創(chuàng)新發(fā)展；在空間格局上，突出開放協(xié)調(diào)，形成網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的全球城市區(qū)域空間架構(gòu)；在規(guī)劃方法上，創(chuàng)立新體系、開拓新方法、拓展新機(jī)制，使規(guī)劃編制和實(shí)施過程成為城市治理現(xiàn)代化的過程，也可為大型城市創(chuàng)新發(fā)展提供參考。

全球城市 ｜ 城市總體規(guī)劃 ｜ 城市治理 ｜ 上海

莊少勤

上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局黨組書記，局長(zhǎng)，博士

0　引言

上海開埠至本世紀(jì)初的一個(gè)半世紀(jì)，已編制了4版城市總體規(guī)劃，歷版總體規(guī)劃對(duì)上海的城市發(fā)展發(fā)揮了重要的引領(lǐng)作用。1946年《大上海都市計(jì)劃》引導(dǎo)上海發(fā)展為遠(yuǎn)東的商貿(mào)、工業(yè)和金融中心，成為中國(guó)聯(lián)系世界的重要門戶。建國(guó)后編制的1959版總體規(guī)劃將上海定位為中國(guó)的重要工業(yè)基地，城市職能從對(duì)外門戶轉(zhuǎn)向?qū)?nèi)生產(chǎn)服務(wù)。改革開放之后，1986版總體規(guī)劃奠定了城市復(fù)興的基礎(chǔ)。2001版更是以“國(guó)際化”為上海發(fā)展的重點(diǎn)方向，明確了國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心的功能定位，引導(dǎo)上海形成了近年來快速發(fā)展的格局?？傮w來看，歷版總體規(guī)劃堅(jiān)持城市功能優(yōu)化和中心城有機(jī)疏解的基本思路，堅(jiān)持沿著區(qū)域發(fā)展基本軸線和區(qū)域節(jié)點(diǎn)完善城市空間與功能布局，而規(guī)劃理念和方法也始終保持著與時(shí)俱進(jìn)的探索狀態(tài)。

圖1　“上海2040”（草案）公示成果

圖2　公眾參與、“開門編規(guī)劃”

當(dāng)前，全球城市已進(jìn)入以全球化、人文化、生態(tài)化、智能化為主要特征的發(fā)展階段。上海作為全國(guó)“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”，也面臨資源環(huán)境緊約束、城市功能轉(zhuǎn)型、城市生活品質(zhì)提升等多重挑戰(zhàn)，如何以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念為指導(dǎo)，推動(dòng)上海實(shí)現(xiàn)以創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)力、以文化為內(nèi)涵、以生態(tài)為基本保障的新模式發(fā)展，迫切需要重新審視和編制新一輪城市總體規(guī)劃。由此，“上海2040”應(yīng)運(yùn)而生。

1　“上海2040”組織編制基本情況

2014年5月6日召開的上海市第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議，標(biāo)志著“上海2040”正式啟動(dòng)。上海市委書記韓正同志強(qiáng)調(diào)“要確定上海這座特大型城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的藍(lán)圖和框架，編制規(guī)劃既要積極、更要穩(wěn)妥，既要有為、也要無為，特別要重視留白”。市長(zhǎng)楊雄同志要求“堅(jiān)持改革創(chuàng)新，充分運(yùn)用新理念、新方法編制規(guī)劃；堅(jiān)持開門編規(guī)劃，廣泛匯集各方智慧和力量”。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部領(lǐng)導(dǎo)多次親臨上海指導(dǎo)，并希望上海發(fā)揮好示范帶頭作用。

上海市規(guī)劃國(guó)土資源局牽頭組織各方力量共同開展了“上海2040”的戰(zhàn)略研究，以及各專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)（縣）城市總體規(guī)劃的研究工作，于2014年底形成規(guī)劃《綱要》，并于2015年8月通過了住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織的規(guī)劃《綱要》審查。2015年10月，中央十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，2015年12月中央城市工作會(huì)議進(jìn)一步提出“尊重城市發(fā)展規(guī)律、強(qiáng)化五個(gè)統(tǒng)籌”的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理基本要求。上海市規(guī)劃國(guó)土資源局會(huì)同總體規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)各成員單位，按照市委、市政府要求及時(shí)深入地貫徹中央會(huì)議精神，認(rèn)真落實(shí)《綱要》審查會(huì)意見，全力推進(jìn)總規(guī)最終成果編制工作。于今年7月，初步形成了“上海2040”成果草案（圖1），并于8月22日啟動(dòng)為期一個(gè)月的社會(huì)公示。

“上海2040”規(guī)劃編制的過程是一個(gè)探索城市治理現(xiàn)代化的過程。規(guī)劃編制組織工作的最大特點(diǎn)是堅(jiān)持“開門編規(guī)劃”，把“統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，鼓勵(lì)全社會(huì)共建、共治、共享”貫穿于規(guī)劃編制的全過程（圖2）。政府層面，在國(guó)家有關(guān)部門的指導(dǎo)下，除動(dòng)員組織全市各區(qū)鎮(zhèn)、各條線全面參與外，還主動(dòng)與江浙兩省和周邊相關(guān)城市進(jìn)行了溝通對(duì)接。社會(huì)層面，從在滬高校、科研院所、中外規(guī)劃咨詢機(jī)構(gòu)中邀請(qǐng)了37個(gè)研究團(tuán)隊(duì)開展戰(zhàn)略研究，并遴選了上海市規(guī)劃院、同濟(jì)規(guī)劃院、中國(guó)規(guī)劃院上海分院、上海市地質(zhì)調(diào)查研究院4家單位共同編制，聘請(qǐng)了來自規(guī)劃、開發(fā)、產(chǎn)業(yè)、金融、科技、社會(huì)、文化、旅游、生態(tài)、安全等不同領(lǐng)域的30余名“核心專家”和“決策咨詢專家”對(duì)規(guī)劃編制進(jìn)行全過程把關(guān)；組織開展了11場(chǎng)戰(zhàn)略專題研討會(huì)和“上海2040”概念規(guī)劃設(shè)計(jì)競(jìng)賽等活動(dòng)。市民層面，成立了“公眾參與咨詢團(tuán)”，由楊雄市長(zhǎng)簽署聘任15名代表不同領(lǐng)域社情民意的社會(huì)人士，全程參與規(guī)劃編制；開展“上海，我的2040”O(jiān)2O公眾調(diào)查，覆蓋戶籍人員、外省市來滬人員、外籍人士，涉及不同職業(yè)、不同年齡段、不同文化程度人群；還組織開展了多場(chǎng)市民論壇以及“上海2040：我要看、我要寫、我要畫”等活動(dòng)，形成了前所未有的公眾參與格局。

圖3　“上海2040”邏輯框架圖

2　“上海2040”的重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容與成果體系

上海新一輪城市總體規(guī)劃是在轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期從全局層面對(duì)城市功能和空間布局進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整和格局優(yōu)化的一次重要契機(jī)?；趯?duì)全球城市發(fā)展趨勢(shì)的判斷，響應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)上海的定位和要求，立足于民眾期待和上海實(shí)際情況，本輪規(guī)劃注重目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和實(shí)施導(dǎo)向，主要在五個(gè)方面開展了研究：一是城市發(fā)展目標(biāo)，提出上海建設(shè)“卓越全球城市②美國(guó)地理學(xué)者薩森于1990年在“世界城市”基礎(chǔ)上提出的新概念，以反映在經(jīng)濟(jì)全球化背景下全球管理和控制功能重新整合后出現(xiàn)的對(duì)世界經(jīng)濟(jì)體系具有高度影響力的國(guó)際大都市。“上海2040”結(jié)合網(wǎng)絡(luò)化對(duì)“全球城市”內(nèi)涵有所豐富?！钡哪繕?biāo)內(nèi)涵；二是發(fā)展模式，確立“底線思維”、“內(nèi)涵發(fā)展”和“彈性適應(yīng)”的發(fā)展模式，并明確人口、土地兩個(gè)關(guān)鍵要素的規(guī)劃導(dǎo)向；三是空間布局，從區(qū)域和市域兩個(gè)層次明確上海未來“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”的空間格局；四是發(fā)展策略，從建設(shè)創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城三個(gè)維度，重點(diǎn)對(duì)核心功能、綜合交通、社區(qū)與住房、文化魅力、生態(tài)、安全等領(lǐng)域明確發(fā)展策略；五是實(shí)施保障，從實(shí)現(xiàn)城市治理模式現(xiàn)代化的角度，提出規(guī)劃編制、實(shí)施、維護(hù)的新機(jī)制（圖3）。

根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門改革總規(guī)成果體系的精神，“上海2040”擬最終形成“1+3+1”的成果體系。其中“1”是城市總體規(guī)劃報(bào)告，涵蓋規(guī)劃文本、說明、圖集、表格、專欄等規(guī)劃內(nèi)容；包括城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、區(qū)域和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、空間結(jié)構(gòu)、空間管控、若干重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃、規(guī)劃實(shí)施等核心內(nèi)容和圖紙。“3”是報(bào)告附件，包括專項(xiàng)規(guī)劃大綱、分區(qū)規(guī)劃指引和行動(dòng)規(guī)劃大綱；同時(shí)，按照國(guó)家有關(guān)方面的規(guī)劃審查要求，在“1+3”基礎(chǔ)上精簡(jiǎn)提煉形成了1份規(guī)劃文本圖集。

3　“上海2040”的創(chuàng)新探索

“上海2040”是中央城市工作會(huì)議召開后第一個(gè)展望至2040年并向國(guó)務(wù)院報(bào)批的超大城市總體規(guī)劃。上海新一輪總體規(guī)劃深入貫徹落實(shí)黨中央提出的“五位一體”總體布局和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì)議提出的“尊重城市發(fā)展規(guī)律、強(qiáng)化五個(gè)統(tǒng)籌”的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理基本要求，努力以規(guī)劃轉(zhuǎn)型引領(lǐng)和促進(jìn)城市創(chuàng)新發(fā)展。此次規(guī)劃編制體現(xiàn)了八個(gè)方面的探索和創(chuàng)新。

3.1踐行新理念

全面貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念和“尊重城市發(fā)展規(guī)律、強(qiáng)化五個(gè)統(tǒng)籌”的城市規(guī)劃建設(shè)管理基本要求。

3.1.1突出創(chuàng)新發(fā)展

更加注重后工業(yè)化時(shí)代人的能動(dòng)作用，注重“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、內(nèi)涵發(fā)展”，進(jìn)一步統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動(dòng)力，通過土地利用方式由增量規(guī)模擴(kuò)張向存量效益提升轉(zhuǎn)變，建立創(chuàng)新發(fā)展的新模式。

3.1.2突出協(xié)調(diào)發(fā)展

更加注重長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，進(jìn)一步統(tǒng)籌好空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)和規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮上?！皟梢?guī)融合、多規(guī)合一③習(xí)總書記在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指出，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖?！岸嘁?guī)合一”是指按照“一張藍(lán)圖干到底”的要求，在同一空間范疇內(nèi)將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多種規(guī)劃整合起來，統(tǒng)籌解決各規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題?！岸嘁?guī)合一”是保障規(guī)劃有效實(shí)施、強(qiáng)化政府空間管控能力的重要舉措?！钡捏w制優(yōu)勢(shì)。

3.1.3突出綠色發(fā)展

更加注重生態(tài)文明背景下的“底線約束”，進(jìn)一步統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，探索上海高密度超大城市在資源環(huán)境緊約束下低碳、安全、韌性的發(fā)展方式。

3.1.4突出共享發(fā)展

更加注重“以人民為中心”，進(jìn)一步統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體。通過多方參與、協(xié)同治理的規(guī)劃編制方法和實(shí)施機(jī)制，將國(guó)家戰(zhàn)略、上海實(shí)際與民眾期待結(jié)合一體，在規(guī)劃編制、實(shí)施和實(shí)現(xiàn)的過程中體現(xiàn)城市的共治共管、共建共享。

3.1.5突出開放發(fā)展

更加注重國(guó)家戰(zhàn)略格局和上海的開放優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步突出上海面向國(guó)際、服務(wù)全國(guó)的門戶及樞紐地位，切實(shí)發(fā)揮好長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群核心城市的引領(lǐng)作用，從國(guó)家使命、全球定位來確定上海未來城市發(fā)展的戰(zhàn)略框架。

3.2確立新目標(biāo)

將“以人民為中心”的本質(zhì)要求，滲透至規(guī)劃各項(xiàng)目標(biāo)。順應(yīng)城市“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”和“以人為本”的發(fā)展趨勢(shì)，在城市目標(biāo)和功能定位上，由更加注重經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向向更加注重“以人民為中心”轉(zhuǎn)變。將國(guó)家戰(zhàn)略與在上海生活、工作、學(xué)習(xí)、旅游等不同人群的發(fā)展愿景相結(jié)合，并兼顧上一版總體規(guī)劃的延續(xù)性，進(jìn)一步完善了全球城市核心功能，擬定上海至2040年的發(fā)展總目標(biāo)，即“卓越的全球城市，國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心和文化大都市”，以及3個(gè)維度的子目標(biāo)，即建設(shè)“令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”。

3.2.1“以人民為中心”是“卓越全球城市”的基本要求和上海城市創(chuàng)新發(fā)展的必然需求

2016年6月正式公布的《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》中明確“以上海建設(shè)全球城市為引領(lǐng)加快形成國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)”。本輪總體規(guī)劃正式提出了上海將邁向“卓越的全球城市”的總體目標(biāo)?！白吭健辈粌H指經(jīng)濟(jì)能級(jí)和影響力的卓越，更體現(xiàn)在創(chuàng)新人才和企業(yè)環(huán)境品質(zhì)的卓越，乃至于城市文明的卓越，即更加關(guān)注“宜居、宜業(yè)、宜游、宜學(xué)”等人居綜合環(huán)境和生活方式的卓越④相較國(guó)際大都市、世界城市而言，全球城市（Global city）是城市發(fā)展的高級(jí)階段和國(guó)際化的高端形態(tài)，強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)全球化背景下的全球網(wǎng)絡(luò)中，與全球整個(gè)城市網(wǎng)絡(luò)連接的特征：一是具有輻射世界、服務(wù)全球的世界級(jí)經(jīng)濟(jì)引擎的城市功能，具有全球資源流動(dòng)及其配置能力；二是具備高品質(zhì)的城市宜居環(huán)境；三是擁有全方位的國(guó)際話語權(quán)，包括文化的國(guó)際影響力和低碳生態(tài)的國(guó)際示范性；四是在空間形態(tài)上，全球城市普遍呈現(xiàn)出“城市—區(qū)域”的都市區(qū)特征。。

未來25年，上海已經(jīng)步入后工業(yè)化發(fā)展階段。全球發(fā)展人本化、生態(tài)化、智能化等態(tài)勢(shì)，使城市發(fā)展也由工業(yè)化時(shí)代“以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為軸心”，升級(jí)到以生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化“五位一體”全面發(fā)展的格局。城市，從工業(yè)化時(shí)代滿足生產(chǎn)需要為主要目的，轉(zhuǎn)變?yōu)楹蠊I(yè)化時(shí)代全面滿足城市民眾從物質(zhì)、安全、歸屬到學(xué)習(xí)、交往、創(chuàng)造等各個(gè)層面的人本需求，繼而激發(fā)人的創(chuàng)造力推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的更高階段⑤東京、倫敦、紐約、新加坡等全球城市的遠(yuǎn)景規(guī)劃不約而同都關(guān)注了后工業(yè)化城市的基礎(chǔ)設(shè)施研究。包括東京2014年頒布的《東京都長(zhǎng)期展望》《Creating the future the Long-term Vision for Tokyo》；倫敦基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃2050（London Infrastructure Plan 2050）；紐約2015年頒布的面向2040年規(guī)劃《一個(gè)強(qiáng)大而公正的城市》；新加坡智慧國(guó)家計(jì)劃、宜居城市計(jì)劃、公共交通計(jì)劃、港口樞紐建設(shè)計(jì)劃、住房計(jì)劃等。。后工業(yè)化時(shí)代上海的城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施（功能），必須在滿足生態(tài)安全、資源安全、運(yùn)行安全的基本保障下，不僅要鞏固能源（水、電、燃?xì)猓?、交通、通信、環(huán)境、防災(zāi)等狹義的“技術(shù)性（生產(chǎn)性）基礎(chǔ)設(shè)施”，更要強(qiáng)化以人為本的智慧互動(dòng)、文化教育、科研創(chuàng)造、健康休閑、社會(huì)關(guān)懷等方面“社會(huì)性（創(chuàng)造性）基礎(chǔ)設(shè)施”，為不同人群創(chuàng)造更多、更好的發(fā)展機(jī)遇和美好的生活體驗(yàn)，提升民眾的安全感、歸屬感、成就感和幸福感，吸引全球更多的創(chuàng)新人才到上海來工作、創(chuàng)業(yè)、生活，這是上海提升全球城市競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇。

3.2.2建設(shè)“令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”

新一輪總規(guī)在“卓越的全球城市”目標(biāo)愿景下，進(jìn)一步突出了創(chuàng)新活力、人文魅力和可持續(xù)發(fā)展三個(gè)維度，強(qiáng)調(diào)建設(shè)“令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”。

建設(shè)更具活力的繁榮創(chuàng)新之城。創(chuàng)新之城不僅涵蓋上海建設(shè)“科創(chuàng)中心”的國(guó)家戰(zhàn)略要求，同時(shí)包括產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、文化創(chuàng)新、土地利用方式創(chuàng)新及制度創(chuàng)新等全方位的創(chuàng)新要求。因此，本輪規(guī)劃從核心功能、支撐功能和基礎(chǔ)功能3個(gè)層面構(gòu)架“創(chuàng)新之城”，提出強(qiáng)化科技創(chuàng)新、金融商務(wù)、文化創(chuàng)意、高端制造等“全球城市”核心功能；建設(shè)具有較強(qiáng)輻射和服務(wù)能力的國(guó)際綜合樞紐和門戶（包括航空、航運(yùn)、陸運(yùn)、信息樞紐等支撐功能）；強(qiáng)化與創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新發(fā)展相適應(yīng)的、吸引全球創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的服務(wù)設(shè)施和服務(wù)環(huán)境等基礎(chǔ)功能，打造“TBC（Technology + Business + Culture）產(chǎn)業(yè)社區(qū)”，激發(fā)城市持續(xù)活力。

營(yíng)造更富魅力的幸福人文之城。文化是全球城市保持其獨(dú)特性和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的核心資源。一個(gè)擁有良好文化氛圍和厚重歷史積淀的城市，能夠增強(qiáng)城市的魅力和包容性，培育城市持續(xù)的創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力。新一輪總規(guī)突出“文化興市、藝術(shù)建城”理念，提出“文化+”發(fā)展戰(zhàn)略，將文化內(nèi)涵的提升滲透到城市發(fā)展的方方面面。一是立足空間載體和文化活動(dòng)，建設(shè)具有全球影響力的國(guó)際文化大都市；二是立足歷史文化傳承和自然稟賦，通過城市有機(jī)更新，塑造國(guó)際化大都市和江南水鄉(xiāng)特色風(fēng)貌形象；三是立足多元包容的社會(huì)主體，激發(fā)全社會(huì)文化活力，繁榮城市文化產(chǎn)業(yè)，弘揚(yáng)城市精神和軟實(shí)力。

圖4　上海市域生態(tài)空間規(guī)劃圖（2016—2040）

建設(shè)更可持續(xù)發(fā)展的韌性生態(tài)之城。綠色發(fā)展是卓越全球城市的最底線要求。本輪規(guī)劃從上海大都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)出發(fā)，強(qiáng)化了生態(tài)基底硬約束，劃定生態(tài)保護(hù)控制線，構(gòu)建“雙環(huán)、九廊、十區(qū)”多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合的市域生態(tài)空間體系（圖4）。應(yīng)對(duì)氣候變化，提升城市抵御自然災(zāi)害能力和韌性，加大了海洋、大氣、水、土壤環(huán)境的治理和保護(hù)力度，提高城市水資源、能源供給等生命線工程安全。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源產(chǎn)出效益。

圖5　上海市域用地布局規(guī)劃圖（2016—2040）

3.3創(chuàng)建發(fā)展新模式

引導(dǎo)高密度超大城市由外延增長(zhǎng)型向內(nèi)涵發(fā)展型轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。伴隨著人口的大量導(dǎo)入和快速的城市擴(kuò)張，所面臨的資源環(huán)境緊約束壓力越來越大。2014年5月上海市第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議上，韓正書記明確上?！耙?guī)劃建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)”，隨后進(jìn)一步提出守住“建設(shè)用地、人口規(guī)模、生態(tài)環(huán)境、城市安全”四條發(fā)展底線的要求。在這一背景下，本輪上海市總體規(guī)劃提出了以“底線約束，內(nèi)涵發(fā)展，彈性適應(yīng)”為特征的發(fā)展模式，其中最關(guān)鍵的是以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。

3.3.1底線約束

至2040年，本市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模3 226 km2，擬削減到3 200 km2（包括200 km2“留白”空間），并將指標(biāo)落實(shí)到各區(qū)。

3.3.2內(nèi)涵發(fā)展

以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主動(dòng)力，以城市有機(jī)更新為主模式，以存量用地的立體、復(fù)合、集約利用來滿足城市未來發(fā)展的空間需求。

3.3.3彈性適應(yīng)

圖6　上海市域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃圖（2016—2040）

為應(yīng)對(duì)上海市建設(shè)卓越的全球城市過程中存在的發(fā)展不確定性，不僅需要建立空間留白機(jī)制，還要建立具有彈性和韌性的城市功能結(jié)構(gòu)。如本輪規(guī)劃中，考慮到上海作為全球城市在人口結(jié)構(gòu)、分布和流動(dòng)性上的特點(diǎn)，對(duì)水資源、能源、交通、信息、生態(tài)綠地等公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施供給及就業(yè)崗位等要素資源的配置作了不同的彈性預(yù)留，以應(yīng)對(duì)不同情景下包括常住人口、半年以下暫住人口、跨市域通勤人口、短期游客等在內(nèi)的城市“實(shí)際服務(wù)人口”的合理需求。

3.4構(gòu)建區(qū)域新格局

突出開放協(xié)調(diào)，基本形成區(qū)域一體的全球城市區(qū)域空間架構(gòu)。本輪規(guī)劃突破行政視角，呈現(xiàn)“開放市域、服務(wù)全國(guó)、面向國(guó)際”的規(guī)劃視野，從國(guó)家使命、全球定位、區(qū)域協(xié)調(diào)來研究上海未來城市發(fā)展的戰(zhàn)略框架，在區(qū)域?qū)用嬷\劃了“網(wǎng)絡(luò)化⑥美國(guó)當(dāng)代社會(huì)學(xué)家曼紐爾·卡斯特爾于1996年提出了信息社會(huì)理論，受信息化革命的影響，城市無論大小，依托交通網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)等，將更加緊密地鏈接到全球城市網(wǎng)絡(luò)中，發(fā)揮特定的功能和作用，體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)行為的全球化、組織形式的網(wǎng)絡(luò)化、工作方式的靈活化，吸引人流、物流、信息流和資金流的匯集。本輪規(guī)劃中的網(wǎng)絡(luò)化格局主要指交通網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、文化網(wǎng)絡(luò)支撐的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同發(fā)展的城鎮(zhèn)空間格局。、多中心⑦英國(guó)城市規(guī)劃?rùn)?quán)威專家彼得·霍爾爵士在《多中心大都市：來自歐洲巨型城市區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)》一書中提出“多中心大都市”的概念。該概念突出幾個(gè)核心要義：一是網(wǎng)絡(luò)化的多中心巨型城市區(qū)域是全球城市的新的空間載體；二是空間特征是圍繞一個(gè)中心城市形成一個(gè)城鎮(zhèn)集群，集群內(nèi)部圍繞中心城市有多個(gè)次一級(jí)的城鎮(zhèn)中心，并由發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)保持密切的聯(lián)系；三是中小城鎮(zhèn)是其腹地鄉(xiāng)村區(qū)域的重要交通與活動(dòng)中心；四是城市公共活動(dòng)以及承載全球城市功能的專業(yè)活動(dòng)在全市域范圍內(nèi)呈現(xiàn)多核分布的格局。、組團(tuán)式⑧避免城鎮(zhèn)建設(shè)用地、人口的單中心蔓延趨勢(shì)，通過劃定生態(tài)間隔帶、控制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模、明確城鎮(zhèn)公共中心結(jié)構(gòu)形成功能相對(duì)獨(dú)立、空間布局有序的組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)。本輪規(guī)劃中的組團(tuán)式格局指在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工，生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、居住等功能有機(jī)聚合的組團(tuán)式發(fā)展格局。、集約型⑨通過整合公共服務(wù)設(shè)施與土地資源，挖掘土地利用潛力，提高土地利用績(jī)效。本輪規(guī)劃中集約型格局指倡導(dǎo)公共交通引導(dǎo)發(fā)展（TOD模式），加強(qiáng)土地使用功能混合、有機(jī)更新和綠色低碳發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)全市規(guī)劃建設(shè)用地“負(fù)增長(zhǎng)”。有序、合理開發(fā)利用地下空間和空域，研究深層地下空間和低空領(lǐng)域的開發(fā)利用形式和方法，促進(jìn)城市三維空間協(xié)調(diào)發(fā)展?！钡膮^(qū)域空間格局（圖5，圖6）。這一格局的構(gòu)建，以生態(tài)基底為約束，以重要的交通廊道為骨架，以同城效應(yīng)“都市圈”、產(chǎn)城融合的“城鎮(zhèn)圈⑩為更好地為郊區(qū)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)設(shè)施供給水平，強(qiáng)化公共服務(wù)設(shè)施跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政轄區(qū)的共享，統(tǒng)籌考慮就業(yè)、人口和住房的關(guān)系，規(guī)劃以新城、核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)為核心，30分鐘左右通勤活動(dòng)規(guī)律為半徑組織形成圈域空間格局，以此作為上海郊區(qū)空間組織和資源配置的基本單元?！奔盎窘M團(tuán)單元“社區(qū)生活圈”為空間層次，進(jìn)一步優(yōu)化了上?！爸鞒菂^(qū)11是上海全球城市功能的主要承載區(qū)，包括外環(huán)線內(nèi)的中心城，以及中心城周邊的寶山、閔行、虹橋、川沙4個(gè)片區(qū)。—新城122001版城市總體規(guī)劃的新城是以區(qū)（縣）政府所在地城鎮(zhèn)、或依托重大產(chǎn)業(yè)及城市重要基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展而成的中等規(guī)模城市。本輪規(guī)劃在延續(xù)上輪總規(guī)的新城定位基礎(chǔ)上，進(jìn)一步突出其在城市網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)部分全球城市功能，在長(zhǎng)三角區(qū)域中具有輻射帶動(dòng)作用，培育成為按照大城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)施建設(shè)和服務(wù)配置的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。新市鎮(zhèn)13指在市域范圍內(nèi)發(fā)揮支撐新城、服務(wù)鄉(xiāng)村功能的建制鎮(zhèn)。根據(jù)功能特點(diǎn)可分為核心鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、中心城周邊鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)四類進(jìn)行差異化的空間管控，并按照中小城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)施建設(shè)和服務(wù)配置?！l(xiāng)村”組成的市域城鄉(xiāng)體系和布局。“城鎮(zhèn)圈”（圖7）以新城和新市鎮(zhèn)為中心，注重產(chǎn)城融合、職住平衡、資源集約、服務(wù)共享的特色化發(fā)展，并打破了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系以行政層級(jí)配置公共資源的方式；而1個(gè)市域主中心、若干副中心則構(gòu)成上?？臻g的網(wǎng)絡(luò)化、多中心基本框架（圖8，“1952”公共活動(dòng)中心體系141個(gè)主中心中央活動(dòng)區(qū)，9個(gè)主城副中心、5個(gè)新城中心和2個(gè)核心鎮(zhèn)中心。），并與長(zhǎng)三角城市群協(xié)同形成區(qū)域性的全球城市網(wǎng)絡(luò)格局。

圖7　上海市域城鎮(zhèn)圈規(guī)劃圖（2016—2040）

圖8　上海市域公共活動(dòng)中心網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃圖（2016—2040）

圖9　上海大都市圈綜合交通協(xié)調(diào)圖（2016—2040）

圖10　城鎮(zhèn)圈多模式公共交通網(wǎng)絡(luò)

網(wǎng)絡(luò)化格局的形成離不開區(qū)域交通的引導(dǎo)，以區(qū)域交通的互聯(lián)互通為基礎(chǔ)，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)特別是與近滬地區(qū)的一體化發(fā)展。本輪規(guī)劃響應(yīng)《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》的國(guó)家戰(zhàn)略，提出構(gòu)建上海與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等地區(qū)協(xié)同發(fā)展的“上海大都市圈”?！岸际腥Α迸c“城鎮(zhèn)圈”、“社區(qū)生活圈”之間可通過“903015”15都市圈內(nèi)同城基礎(chǔ)交通通勤用時(shí)90分鐘左右、城鎮(zhèn)圈內(nèi)基礎(chǔ)交通通勤用時(shí)30分鐘左右、社區(qū)生活圈步行距離15分鐘左右。同城基礎(chǔ)交通網(wǎng)絡(luò)體系覆蓋，其中公共交通按照“一張網(wǎng)、多模式、全覆蓋、高集約”的規(guī)劃理念，構(gòu)建由市域線、市區(qū)線、局域線構(gòu)成的“三個(gè)1 000 km以上”區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡(luò)，不僅主城區(qū)軌道網(wǎng)密度加強(qiáng)，郊區(qū)也將基本實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)區(qū)10萬人以上的新市鎮(zhèn)軌道交通站點(diǎn)全覆蓋（圖9，圖10）。

3.5挖掘空間新資源

以土地利用方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，探索上海城市資源節(jié)約型可持續(xù)發(fā)展途徑。規(guī)劃聚焦“存量時(shí)代”的發(fā)展特點(diǎn)，一是強(qiáng)化廣域空間統(tǒng)籌利用，加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌和地下空間功能拓展，挖掘上海發(fā)展新的空間資源；二是通過推進(jìn)城市有機(jī)更新，優(yōu)化土地集約節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城市空間的立體、復(fù)合、動(dòng)態(tài)可持續(xù)利用，提升土地要素的廣義空間價(jià)值和品質(zhì)；三是將耕地等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)要素納入全市大生態(tài)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)村土地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、文化“四位一體”的保護(hù)和利用，保障戰(zhàn)略性生態(tài)空間資源。

3.6引導(dǎo)生活新方式

以社區(qū)營(yíng)造為著力點(diǎn)，以人為本、由下而上地激活城市生命力。社區(qū)是城市最基本的單元。在網(wǎng)絡(luò)化的后工業(yè)時(shí)代，社區(qū)不僅是生活空間，也應(yīng)作為工作、學(xué)習(xí)、創(chuàng)造基本場(chǎng)所。城市生活方式的改變乃至于城市生產(chǎn)方式、發(fā)展方式和治理方式的改變，都應(yīng)從社區(qū)開始。本輪規(guī)劃著力激活社區(qū)“細(xì)胞”，打造“15分鐘社區(qū)生活圈”，為城市持續(xù)發(fā)展提供“原動(dòng)力”?！?5分鐘社區(qū)生活圈”是踐行“五大理念”和實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”規(guī)劃目標(biāo)的基本平臺(tái)（圖11）。

3.6.1低碳綠色社區(qū)

“15分鐘社區(qū)生活圈”是以15分鐘步行距離為半徑的空間范圍，即通過步行這種低碳交通方式就能夠滿足一個(gè)人在社區(qū)里基本需求。

圖11　15分鐘社區(qū)生活圈

3.6.2復(fù)合創(chuàng)新社區(qū)

面向未來的社區(qū)將改善城市職住平衡關(guān)系，社區(qū)提供除生活功能以外，包含工作、休閑、學(xué)習(xí)、創(chuàng)造等在內(nèi)的多樣化功能和發(fā)展機(jī)會(huì)，打造滿足居民“宜居、宜業(yè)、宜游、宜學(xué)”等多元需求的城市基本空間單元。

3.6.3共享成長(zhǎng)社區(qū)

隨著未來上海的人口結(jié)構(gòu)變化和生活水平提高，人們對(duì)文化、教育、健康、休閑、交往的需求也會(huì)有所增加。社區(qū)將以居民共建、共治、共享為原則，構(gòu)建覆蓋全年齡段共同成長(zhǎng)的高品質(zhì)公共服務(wù)體系。

3.6.4開放協(xié)調(diào)社區(qū)

延續(xù)上海已有的街區(qū)肌理優(yōu)勢(shì)，打造不僅服務(wù)社區(qū)居民、也對(duì)市民開放交流的人性化街區(qū)公共空間。注重交往空間、交通空間、活動(dòng)空間的營(yíng)造，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、無障礙的公共活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，形成各具特色充滿活力和魅力的社區(qū)環(huán)境。

3.7拓展新體系

突出規(guī)劃公共政策屬性，體現(xiàn)規(guī)劃兼具戰(zhàn)略引領(lǐng)、結(jié)構(gòu)控制和實(shí)施管控的特征。充分發(fā)揮上海規(guī)劃和土地管理機(jī)構(gòu)合一的體制優(yōu)勢(shì)，將總規(guī)由狹義的規(guī)定性技術(shù)文件轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略性空間政策，建立“目標(biāo)（指標(biāo)）—策略—機(jī)制”的成果體系。尤其在實(shí)施機(jī)制方面，提出了“郊野單元規(guī)劃16郊野單元規(guī)劃以促進(jìn)上海郊區(qū)低效用地減量化、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域?yàn)橐?guī)劃管理單元，是推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)“多規(guī)合一”的實(shí)施性、策略性規(guī)劃。郊野單元規(guī)劃作為本市郊區(qū)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施管理平臺(tái)，是指導(dǎo)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域范圍內(nèi)鄉(xiāng)村地區(qū)近期建設(shè)的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，是城市開發(fā)邊界外項(xiàng)目選址和建設(shè)的規(guī)劃依據(jù)?！薄ⅰ俺鞘懈掠?jì)劃17按照上海2040總體規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)，針對(duì)上海城市發(fā)展的主要短板和市民關(guān)注問題開展的一系列城市更新行動(dòng)計(jì)劃，包括“共享社區(qū)計(jì)劃、創(chuàng)新園區(qū)計(jì)劃、魅力風(fēng)貌計(jì)劃、休閑網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”等，是以項(xiàng)目為載體，以點(diǎn)帶面落實(shí)城市有機(jī)更新的實(shí)施行動(dòng)方案。”、土地利用“全生命周期管理18以土地出讓契約為平臺(tái)，通過健全土地全要素（經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等要素）的用途管制、功能設(shè)置、業(yè)態(tài)布局、使用績(jī)效、土地使用權(quán)退出等機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目在土地使用期限內(nèi)全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。實(shí)行經(jīng)營(yíng)性用地全生命周期管理，以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于城市功能和品質(zhì)的實(shí)現(xiàn)和提升；有利于加強(qiáng)源頭治理，遏制投資炒作，促使房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)向城市運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型；有利于充分發(fā)揮土地資源市場(chǎng)化配置作用；有利于加強(qiáng)部門協(xié)同配合，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?！钡热谝?guī)劃和土地政策于一體的實(shí)施性政策工具。同時(shí)，優(yōu)化了“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”的規(guī)劃體系，建立城市空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫（SDD），形成規(guī)劃、土地核心指標(biāo)構(gòu)成的城市運(yùn)行指標(biāo)體系，有效保障城市總體規(guī)劃自上而下的實(shí)施和動(dòng)態(tài)維護(hù)。

3.8開拓新方法

突出智慧治理和協(xié)作共治，促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。一是充分考慮以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新一代信息技術(shù)對(duì)城市生活、生產(chǎn)、發(fā)展和治理方式產(chǎn)生的深刻影響，加強(qiáng)互聯(lián)感知、大數(shù)據(jù)分析和智能決策技術(shù)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變和技術(shù)方法升級(jí)。二是充分發(fā)揮民眾在城市規(guī)劃建設(shè)管理中的主體作用，探索“開門編規(guī)劃”，利用網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)拓展更加多樣的公眾參與渠道和載體，構(gòu)建更加開放的公眾參與格局，在政府與市場(chǎng)（企業(yè)）、社會(huì)民眾之間建立協(xié)作伙伴意識(shí)和命運(yùn)共同體意識(shí)，促進(jìn)城市共治共管、共建共享。

4　結(jié)語

上海市新一輪城市總體規(guī)劃，是新的發(fā)展背景下對(duì)城市發(fā)展方式和治理方式的一次深刻思考和創(chuàng)新探索，也是向國(guó)內(nèi)外城市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)的過程。上海的規(guī)劃發(fā)展將秉持“海納百川、追求卓越、開明睿智、大氣謙和”的城市精神，如同總體規(guī)劃可以為城市發(fā)展謀劃出新的成長(zhǎng)空間一樣，“上海2040”也為我國(guó)城市總體規(guī)劃工作的改革創(chuàng)新和不斷完善開拓了新的探索空間。我們并不完美，但城市將因我們的共同努力而更加美好。

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East China Normal University Urban and Regional Planning Institute. Strategic research for‘ Shanghai 2040’: research on comprehensive control and coordination mechanism of Shanghai and the Yangtze river delta region ecological environment[R]. 2014.

[28]上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院.“ 上海2040”戰(zhàn)略研究課題——上海智慧城市規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)與路徑研究[R]. 2014.

Shanghai Jiaotong University City Sciences Academy. Strategic research for‘ Shanghai 2040’: research on development goals and paths of Shanghai wisdom urban planning[R]. 2014.

[29]上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海防災(zāi)救災(zāi)研究所，同濟(jì)大學(xué).“ 上海2040”戰(zhàn)略研究課題——城市安全與綜合防災(zāi)系統(tǒng)研究[R].2014.

Shanghai Tongji Urban Planning & Design Institute, Shanghai Institute of Disaster Prevention and Relief, Tongji University. Strategic research for‘ Shanghai 2040’: research on city safety and integrated disaster prevention system[R]. 2014.

[30]上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院公共政策與治理創(chuàng)新中心.“上海2040”戰(zhàn)略研究課題——上海特大城市社會(huì)治理與規(guī)劃實(shí)施體制機(jī)制研究[R]. 2014.

School of International and Public Affairs of Shanghai Jiao Tong University.Strategic research for‘ Shanghai 2040’: research on mega-city social governance and planning implementation approach for Shanghai[R]. 2014.

Striving for the Excellent Global City: Innovations in the New Round of Shanghai Master Plan

The sustainable development and governance of mega cities are the common issues that global cities are facing. As a pacesetter in the reform and opening-up of the country and a pioneer in innovation development, Shanghai’s future urban development model under the restriction of resources and environment receives extensive attention globally. Recently, the draft of Shanghai Master Plan (2016—2040) has been formed and announced to the public. In the background of globalization and human-oriented, ecological and smart development, the current plan fully implements five concepts of development including "innovation, coordination, green development, opening-up and sharing", and the basic requirements of urban planning, construction and management -"respecting the rule of urban development, strengthening the five overall plans". On the target of planning, the Plan highlights the principle of "people centered", and establishes the vision of "excellent global city - the city of innovation, humanity, and ecology". In terms of the development pattern, the Plan promotes the innovative development of Shanghai by transforming the mode of land use. On the spatial pattern, the Plan highlights the principles of open and coordination, and forms the networked spatial structure of global city region. In term of the planning method, the Plan creates new system, new methods, and new mechanism, and transforms planning and implementation to the process of modern urban governance. The new plan provides a reference for the innovative development of other large cities.

Global City | Master Plan | Urban governance| Shanghai

1673-8985（2016）04-0001-08

TU981

A

注釋①根據(jù)作者于2016年8月19日《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）》草案公示新聞通氣會(huì)發(fā)言稿改編。