政黨協(xié)商法治化怎樣補(bǔ)齊短板

張強(qiáng)國

【摘要】政黨協(xié)商在國家政治架構(gòu)中地位重要，具有多重功能和價值，但個別黨政官員法治化意識的薄弱、“硬法”保障的匱乏和政策設(shè)計的不足等制約著政黨協(xié)商的實(shí)效性。因此，實(shí)現(xiàn)政黨協(xié)商法治化便成為推動政黨協(xié)商深入發(fā)展的必要路徑。

【關(guān)鍵詞】政黨協(xié)商 法治化 路徑 【中圖分類號】D665 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

政黨協(xié)商法治化的基本內(nèi)涵

政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨同民主黨派基于政治共識，就黨和國家重大決策及其執(zhí)行情況，直接進(jìn)行對話協(xié)商的民主機(jī)制。該制度既是中國特色政黨制度的特有內(nèi)容，也是國家治理體系的重要部分。政黨協(xié)商法治化是指將政黨協(xié)商置入法治化軌道，即按照法治原則來規(guī)范協(xié)商主體、議題設(shè)定、協(xié)商流程、成果轉(zhuǎn)化和落實(shí)，以及各種保障措施等。政黨協(xié)商以政黨為明確主體，以重大政治性決策及其執(zhí)行中的問題為協(xié)商內(nèi)容，以包容差異、凝聚共識的理性協(xié)商為運(yùn)作方式。推進(jìn)政黨協(xié)商法治化，不僅關(guān)系著社會民眾對政治國家的認(rèn)同，體現(xiàn)著中國政治的優(yōu)勢和特色；而且還關(guān)系著改革、發(fā)展與治理的關(guān)系，影響著各項黨和國家系列戰(zhàn)略布局的展開。

依據(jù)現(xiàn)代法治的基本原理與我國的治國方略，國家與社會的公共領(lǐng)域，尤其是政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在總體上都應(yīng)當(dāng)納入法治的軌道，并按照法治的原則和法律的要求來運(yùn)作。①政黨協(xié)商指向公共領(lǐng)域的決策和執(zhí)行問題，通過執(zhí)政黨與參政黨的直接對話，求同存異、匯聚共識、糾偏防錯，進(jìn)而提高決策的科學(xué)性實(shí)效性。推進(jìn)政黨協(xié)商法治化，不僅有利于各民主黨派擴(kuò)大有序政治參與，而且有利于執(zhí)政黨提升法理型權(quán)威，從而為在政治實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國的統(tǒng)一，提供有力保障。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派風(fēng)雨同舟、攜手合作，不僅鑄就了合作協(xié)商的優(yōu)良傳統(tǒng)，而且制定了一系列關(guān)于政黨協(xié)商的規(guī)范性文件。其中有不少內(nèi)容被吸收為中共黨內(nèi)法規(guī)或者憲法修正案條款，這也賦予了政黨協(xié)商多重功能、建構(gòu)起政黨協(xié)商的價值空間。

為何要推進(jìn)政黨協(xié)商法治化

政黨協(xié)商在國家政治體系中地位特殊、作用重大，但在開展政黨協(xié)商的實(shí)際工作中，仍存在一些制約性因素，影響著政黨協(xié)商的運(yùn)作實(shí)效。

一是在思想認(rèn)識上，存在著認(rèn)識淺薄和認(rèn)識偏差現(xiàn)象。歷史選擇了中共領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，而且這種協(xié)商性政黨制度已被載入我國憲法。但是我國的政治生活中依然存在著對政黨協(xié)商的兩種不當(dāng)認(rèn)識。一是部分黨政官員排斥和輕視民主黨派。在某些協(xié)商場域，有個別人官氣十足，對一些重大問題的協(xié)商堅持“走過場”，把政黨協(xié)商會當(dāng)成情況通報會，在決策拍板之后再象征性地征求民主黨派的意見。二是一些人堅持政治協(xié)商“非法治化”觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，政治協(xié)商一旦“法治化”，就會導(dǎo)致政治協(xié)商機(jī)關(guān)變成國家權(quán)力機(jī)關(guān)，進(jìn)而造成兩院制和兩黨制的出現(xiàn)。其實(shí)，這是對政黨協(xié)商法治化的誤讀和過濾，政黨協(xié)商法治化只是將現(xiàn)有的政黨地位、性質(zhì)、作用、關(guān)系、協(xié)商流程和機(jī)制予以規(guī)范化，而并非賦予相關(guān)主體以立法權(quán)或執(zhí)行權(quán)。因此，推進(jìn)政黨協(xié)商法治化只是將中國憲法許可的政黨協(xié)商相關(guān)機(jī)制予以法律上的規(guī)范和保障，從而使政黨協(xié)商在憲法法律范圍內(nèi)運(yùn)行。

二是在建章立制上，存在著“軟法有余、硬法不足”。本課題調(diào)查統(tǒng)計顯示，有近2/3的受訪者認(rèn)為“制度化、法治化不足”是制約政黨協(xié)商實(shí)效性的主要因素。迄今，除了我國憲法序言之外，關(guān)于政黨協(xié)商的相關(guān)政策和制度皆以黨內(nèi)文件的形式出臺。眾所周知，經(jīng)由國家嚴(yán)格立法程序制定或認(rèn)可并由國家強(qiáng)制力予以保障實(shí)施的一般性行為規(guī)范被稱為“硬法”，而那些由多元主體或非經(jīng)正式國家立法程序制定并由各制定主體自身所隱含的約束力予以保障實(shí)施的一般性行為規(guī)范即所謂“軟法”。顯然，“硬法”對國內(nèi)一切組織和個人具有普遍的強(qiáng)制性約束力，而“軟法”僅對特定主體具有剛性制約力。在關(guān)于政黨協(xié)商的立法建制方面，可謂“軟法有余、硬法不足”，相關(guān)文件幾乎皆屬于“軟法”范疇，只對執(zhí)政黨和參政黨具有直接約束力，而對于國家權(quán)力機(jī)關(guān)或一般非黨普通群眾只能間接發(fā)揮作用。在重大決策中，黨委對決策發(fā)揮決定性作用，而各民主黨派只發(fā)揮咨詢、輔助或柔性監(jiān)督的作用，但決策的執(zhí)行和貫徹主要依靠政府來負(fù)責(zé)落實(shí)，而關(guān)于政黨協(xié)商的“軟法”缺乏對政府官員的強(qiáng)制拘束力，所以一些官員只把協(xié)商當(dāng)作“秀場”，出現(xiàn)了“議而不決、決而不行、行而不果”等現(xiàn)象。

三是若干政策設(shè)計不明晰和保障不給力現(xiàn)象影響協(xié)商運(yùn)行實(shí)效。要推進(jìn)政黨協(xié)商高質(zhì)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，除了認(rèn)識上要到位、法制上要完備之外，與其他協(xié)商渠道之間的邊界和職能應(yīng)劃分清晰，各個環(huán)節(jié)的保障措施應(yīng)及時給力。譬如，政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商的主體存在交叉，而現(xiàn)有政策文件未能劃清二者的實(shí)施邊界和內(nèi)容區(qū)別，從而造成實(shí)際協(xié)商中的困擾：重復(fù)協(xié)商，即同一議題分別進(jìn)入兩種渠道，帶來了資源浪費(fèi)；替代協(xié)商，主要表現(xiàn)為政協(xié)協(xié)商替代政黨協(xié)商，從而不能彰顯民主黨派的主體作用。

推進(jìn)政黨協(xié)商法治化的路徑選擇

推進(jìn)政黨協(xié)商深入開展，就要補(bǔ)齊短板，大力推進(jìn)政黨協(xié)商法治化，把政黨協(xié)商運(yùn)作納入法制化軌道。

一是開展政黨協(xié)商法治化理念普及，增進(jìn)政黨協(xié)商社會認(rèn)同。政黨協(xié)商是與中國憲法和國體相適應(yīng)的民主治理機(jī)制，也是中國政治制度體系中的“亮點(diǎn)”。推進(jìn)政黨協(xié)商法治化實(shí)質(zhì)上也是一種政治社會化過程，而政治社會化是思想資源的配置，即運(yùn)用特定思想來塑造和培養(yǎng)社會成員，從而為政治統(tǒng)治鋪就社會思想基礎(chǔ)。因此，推進(jìn)政黨協(xié)商法治化，要大力宣傳和普及法治理念、協(xié)商民主理念。

二是走出“非法治化”誤區(qū)，推進(jìn)政黨協(xié)商“硬法”建設(shè)。在全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略實(shí)施背景下，推進(jìn)政黨協(xié)商制度化就要摒棄“非法治化”觀念。只有將相應(yīng)的規(guī)范由“軟法”適時轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂衅毡榧s束力的“硬法”，政黨協(xié)商才會真正走向法治化。為此，應(yīng)從以下幾方面著手。首先，圍繞“將協(xié)商納入決策程序”之原則，對協(xié)商的形式、內(nèi)容、程序、保障等各方面都要立規(guī)矩。其次，明確政黨協(xié)商的法律地位及職能，防止協(xié)商的隨意化。再次，在確定議題上，要在法律上區(qū)分何謂“重大問題”、“重大事務(wù)”、“重要調(diào)研課題”，同時劃清各黨派分工界限，確保選題定位準(zhǔn)確、有的放矢，從而避免資源浪費(fèi)。此外，在協(xié)商程序立法上，應(yīng)設(shè)置科學(xué)的協(xié)商流程，確定不同環(huán)節(jié)不同主體的權(quán)利和義務(wù)，確保政黨協(xié)商高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是完善政策設(shè)計，加強(qiáng)各種保障投入。中國共產(chǎn)黨和各民主黨派都是參與政黨協(xié)商的主體，缺一不可。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”，對于決策議程發(fā)揮主導(dǎo)性作用。各民主黨派是參政黨，通過在協(xié)商議程中提出意見和建議，從而發(fā)揮對決策的咨詢和輔助作用。要提高政黨協(xié)商運(yùn)行質(zhì)量，就要兩方主體通力合作，采取有力措施克服以上不良現(xiàn)象。一方面要加強(qiáng)和改善各級黨委對政黨協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)，把這項工作列入正常議事日程，構(gòu)建“常協(xié)商、真協(xié)商”常態(tài)化機(jī)制，加大人財物等各方面的支持和保障。另一方面，要切實(shí)完善政策設(shè)計和體制機(jī)制，使各方主體責(zé)權(quán)利相一致，從而及時化解參政黨建設(shè)及開展協(xié)商中的困難，切實(shí)提高兩個方面的積極性主動性，使政黨協(xié)商依法高效深入開展，充分彰顯中國政黨制度的優(yōu)勢和特色。

（作者單位：濟(jì)寧學(xué)院）

【注：本文系2015年山東省人文社會科學(xué)統(tǒng)戰(zhàn)理論專項資助課題 “依法治國視域下政黨協(xié)商研究”（15-ZX-TZ-06）階段性研究成果】

【注釋】

①羅豪才，胡旭晟：《軟法與協(xié)商民主》，北京大學(xué)出版社，2007年，第99頁。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲