城鄉(xiāng)低保一體化有哪些制約因素

胡旭昌　朱麗敏

【摘要】城鄉(xiāng)低保一體化的實(shí)現(xiàn)要受到多重因素的制約。以山東省為個(gè)案，對(duì)比分析城鄉(xiāng)低保制度統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)制度障礙和深層制約因素可以發(fā)現(xiàn)，目前以提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為主要方式實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的效果并不理想。今后應(yīng)通過(guò)統(tǒng)籌制度設(shè)計(jì)，加大省級(jí)財(cái)政與基層低保機(jī)構(gòu)公共服務(wù)的協(xié)同發(fā)力。

【關(guān)鍵詞】最低生活保障制度 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 制度障礙 深層制約因素

【中圖分類號(hào)】F323.89 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的深化和“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”的提出，各級(jí)政府紛紛致力于縮小農(nóng)村與城市低保的差距。然而，固有的城鄉(xiāng)差異和路徑依賴決定了城鄉(xiāng)低保一體化遠(yuǎn)非待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一就可以實(shí)現(xiàn)，制度環(huán)境和運(yùn)行環(huán)境都不處于同一起跑線的事實(shí)，決定了“一體化”必然需要經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展才能逐步實(shí)現(xiàn)。

居民最低生活保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度障礙

城鄉(xiāng)低保二元制度設(shè)計(jì)是阻礙城鄉(xiāng)低保制度一體化的主要障礙，具體表現(xiàn)在覆蓋范圍、待遇水平、資金籌集等方面。城鄉(xiāng)低保制度的覆蓋范圍受城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和貧困程度等因素的制約，在覆蓋率、低保家庭規(guī)模和覆蓋的對(duì)象等方面差異明顯。

從覆蓋率來(lái)看，農(nóng)村一直高于城市，且差距不斷擴(kuò)大。2008年至2013年間，山東省農(nóng)村低保制度的覆蓋率從3.1%增至4.7%，城市低保制度的覆蓋率卻從1.7%降至1.2%，兩者的差距因此由1.8倍擴(kuò)大至3.92倍。從覆蓋的家庭規(guī)模來(lái)看，農(nóng)村低保家庭的規(guī)模明顯少于城市。根據(jù)調(diào)查，山東省城市低保家庭戶均人數(shù)在2014年首次降至不足2人，而農(nóng)村則從2008年以后，家庭戶均人數(shù)就一直少于1.7人，2014年更低至1.41人。從覆蓋的人群來(lái)看，農(nóng)村低保覆蓋的人群基本上是老弱病殘的居民，占低保調(diào)查人數(shù)的99%以上，城市低保覆蓋的人群中，下崗失業(yè)或無(wú)業(yè)的城市居民占低保人數(shù)的45%以上，老弱病殘居民僅為55%左右，明顯低于農(nóng)村。

最低生活保障待遇水平主要取決于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和針對(duì)低保戶的各種附加待遇，一方面城市低保標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村。根據(jù)規(guī)定，城市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定基本是參照“市場(chǎng)菜籃子法”，農(nóng)村則是參考貧困線。由于城鄉(xiāng)制定低保標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)不同，導(dǎo)致城市低保標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際補(bǔ)助水平明顯高于農(nóng)村；另一方面城市低保戶的附加待遇明顯好于農(nóng)村。城市低保戶的附加待遇涉及到方方面面，而農(nóng)村低保家庭可以享受到的附加待遇主要是醫(yī)療救助、教育救助、殘疾人補(bǔ)貼等有限的幾個(gè)方面。城市低保較高的附加待遇提高了城市低保的吸引力，不僅成為某些非貧困戶爭(zhēng)取低保的誘因，也成為低保“退出難”的重要原因。

低保資金的來(lái)源渠道和投入數(shù)量直接決定了低保制度的運(yùn)行狀況和保障水平。最近幾年，隨著中央財(cái)政投入的逐年增加，省級(jí)和市、縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政投入相應(yīng)下降，但市、縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政仍是最主要的承擔(dān)者，投入比例占到50%左右，區(qū)（縣）級(jí)扮演財(cái)政兜底角色。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除中央和省里的資金外，在城市低保制度中，城市低保資金主要來(lái)源于市級(jí)財(cái)政，農(nóng)村低保資金則主要來(lái)源于縣、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，在現(xiàn)有財(cái)政體制下，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政的壓力明顯高于市級(jí)財(cái)政壓力，成為制約農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高的主要障礙。

城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度統(tǒng)籌的深層制約因素

城市和農(nóng)村低保制度所處經(jīng)濟(jì)和人文社會(huì)環(huán)境的不同，導(dǎo)致城鄉(xiāng)低保制度在實(shí)際操作中的差異遠(yuǎn)大于制度設(shè)計(jì)本身的差別，進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌的難度。

低保機(jī)構(gòu)服務(wù)能力。在我國(guó)城鄉(xiāng)低保實(shí)施過(guò)程中，大量的基礎(chǔ)性工作都主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（居）委會(huì)承擔(dān)。因而，低保工作能否做到管理和操作的規(guī)范化、制度化，在很大程度上取決于基層低保機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和管理水平。從這一點(diǎn)上來(lái)看，城市基層低保機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和管理水平要高于農(nóng)村基層低保機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和管理水平。

低保服務(wù)對(duì)象特點(diǎn)。城市和農(nóng)村人文社會(huì)環(huán)境的不同，決定了城鄉(xiāng)居民在生活水平、生活方式、思想認(rèn)識(shí)等方面的差異，使得農(nóng)村低保制度在實(shí)際操作中的難度明顯大于城市。

首先，農(nóng)民家庭收入結(jié)構(gòu)復(fù)雜，進(jìn)行收入測(cè)算和確定家庭收入比城市更加困難。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村，普遍對(duì)農(nóng)民的家庭收入構(gòu)成和核算方法進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但不易操作，90%以上的村莊都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村干部憑經(jīng)驗(yàn)估算。其次，農(nóng)村社區(qū)生活水平同質(zhì)化程度高于城鎮(zhèn)，低保對(duì)象甄別難度大，爭(zhēng)議較多。再次，農(nóng)村社區(qū)是個(gè)熟人社會(huì)，宗族、人際關(guān)系等因素也直接影響到了村民投票和民主評(píng)議結(jié)果的公正性。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。城鄉(xiāng)低保制度的發(fā)展水平受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約。如，2014年山東省城鄉(xiāng)低保的替代率分別是18.6%和25.2%，為近年來(lái)歷史最高，但仍低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)30%的底線。2014年山東省貧困標(biāo)準(zhǔn)為3000元，據(jù)此識(shí)別農(nóng)村貧困人口500多萬(wàn)，但2014年農(nóng)村低保覆蓋人群僅為244萬(wàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有覆蓋所有低于貧困線的貧困群體。我國(guó)低保標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，亟待提高。

基本結(jié)論和主要建議

首先，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的差距在逐步縮小，農(nóng)村低保的保障力度有所提高。隨著中央財(cái)政對(duì)于農(nóng)村低保支持力度的逐步加大，制度對(duì)于地方財(cái)政的依賴程度逐漸降低，從而為城鄉(xiāng)居民低保待遇的統(tǒng)籌提供了有利條件。同時(shí)，農(nóng)村低保覆蓋率的明顯上升，表明越來(lái)越多的應(yīng)保人群被納入制度覆蓋范圍內(nèi)，農(nóng)村低保的保障力度在逐漸增強(qiáng)。其次，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，保障力度不足。近年來(lái)，雖然城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，但與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比，還有較大差距，還不能有效幫助低保戶抵抗風(fēng)險(xiǎn)化解貧困。再次，未能有效識(shí)別真正的困難群體是農(nóng)村低保存在的最大問(wèn)題。低保機(jī)構(gòu)服務(wù)能力不足和居民生活環(huán)境的特殊性等因素使得農(nóng)村低保比城市更容易發(fā)生瞄準(zhǔn)偏識(shí)。結(jié)果是，一方面，低保覆蓋下的低收入群體因保障水平過(guò)低而無(wú)法有效脫貧；另一方面，部分中等收入群體因享受低保使其生活水平明顯好于同等情況下的其他家庭而引發(fā)不公。

總的來(lái)看，在各種深層次問(wèn)題未得到有效解決的前提下，以提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為主要方式實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的效果并不理想。城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌并未有效發(fā)揮“促進(jìn)城鎮(zhèn)低收入群體抗風(fēng)險(xiǎn)和增收能力的同時(shí)，有效幫助農(nóng)村中低收入群體免于陷入絕對(duì)貧困”的作用。事實(shí)上，近年來(lái)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)大幅度增長(zhǎng)反而正在將低保推向新的矛盾集中點(diǎn)。

據(jù)此，今后應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面深化城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌。第一，樹(shù)立整體觀念，統(tǒng)籌制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)覆蓋范圍、保障內(nèi)容、資金來(lái)源、管理體制的統(tǒng)一；第二，上移財(cái)政責(zé)任，加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)低保的投入，確保資金投入的規(guī)劃性和可持續(xù)性；第三，提升基層低保機(jī)構(gòu)公共服務(wù)能力，提升基層低保工作人員的專業(yè)化水平。第四，建立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的指數(shù)化調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，科學(xué)合理、循序漸進(jìn)地縮小城鄉(xiāng)低保差距；第五，剝離部分低保附加待遇，通過(guò)提高保障標(biāo)準(zhǔn)，完善醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等社會(huì)保障政策，整合資源和健全相關(guān)配套機(jī)制來(lái)提高低保家庭應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（作者分別為濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院副教授，濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院講師）

【注：本文為山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)研究項(xiàng)目“山東省城鄉(xiāng)最低生活保障制度比較研究—基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角（12BSHJ05）”研究成果和教育部人文社科項(xiàng)目“基于‘可行能力視角的傷殘返鄉(xiāng)農(nóng)民工社會(huì)政策體系研究”（13YJC840053）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①楊宜勇，顧嚴(yán)：《我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系實(shí)證分析》，《和諧社會(huì)與社會(huì)保障》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年。

責(zé)編/張蕾 蘇娜（見(jiàn)習(xí)） 美編/楊玲玲