新常態(tài)下地方政府性債務(wù)審計(jì)路徑探索

馬暢?許向陽(yáng)?曹敏?陳雪芳

摘 要 目前，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型特殊時(shí)期，審計(jì)署于2011年、2013年對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行了兩次摸底審計(jì)，暴露出地方債諸多問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)隱患。政府加大對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的警惕迫在眉睫，債務(wù)審計(jì)亦成為地方政府審計(jì)中的新常態(tài)。如何合理防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是各地政府不可回避的問(wèn)題。文章以江蘇某市政府性債務(wù)審計(jì)情況為例，對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)政府性債務(wù)審計(jì)的模式和路徑進(jìn)行探索。

關(guān)鍵詞 新常態(tài) 地方政府債務(wù) 債務(wù)審計(jì)

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，世界各國(guó)都進(jìn)入一個(gè)新常態(tài)，歐洲債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)使得各國(guó)政府對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題頗為關(guān)注。政府債務(wù)是把“雙刃劍”，一方面，債務(wù)融資行為推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，另一方面，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)又制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“免疫系統(tǒng)”，防范和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)家審計(jì)的責(zé)任和義務(wù)，做好地方政府性債務(wù)審計(jì)，對(duì)確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展意義重大。

一、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)審計(jì)的充分必要性

當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力巨大，面對(duì)經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下滑的新常態(tài)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露，為后金融時(shí)代經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展埋下了隱患。首先，部分地方債務(wù)規(guī)模較大，管理不規(guī)范，負(fù)債率、債務(wù)率和逾期債務(wù)率偏高，面對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)增速放緩、地方財(cái)政增速回落的新常態(tài)，地方政府面臨巨大的償債壓力，或?qū)⒁l(fā)區(qū)域性政府信用風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。其次，投融資平臺(tái)作為主要地方債融資主體，存在過(guò)度依賴(lài)土地、投資缺乏整體規(guī)劃、項(xiàng)目收益水平較低、與地方政府責(zé)權(quán)利關(guān)系不明確等問(wèn)題，若房地產(chǎn)市場(chǎng)回落，政府土地出讓收入等收益減少，或?qū)⒁l(fā)地方債違約甚至無(wú)法兌現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。再次，由于地方政府債務(wù)資金主要來(lái)源于金融機(jī)構(gòu)，債務(wù)違約和兌付危機(jī)最終都會(huì)導(dǎo)致銀行等金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)的形成，或?qū)⒄T發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。最后，若不及時(shí)控制和防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，日益增加的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)由區(qū)域性演變到全局性和系統(tǒng)性，威脅國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和政治安全，最終誘發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)。地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的逐漸暴露，必然需要加強(qiáng)地方政府性債務(wù)審計(jì)。

二、江蘇某市政府性債務(wù)審計(jì)現(xiàn)狀分析

（一）江蘇某市政府性債務(wù)特點(diǎn)

江蘇某市政府性債務(wù)由來(lái)已久，最早發(fā)生在1984年，90年代開(kāi)始大規(guī)模出現(xiàn)，主要有以下特點(diǎn)：第一，債務(wù)規(guī)模逐年增長(zhǎng)，2014年底較2013年底增加10.68%，2015年底較2014年底增加18.71%；第二，債務(wù)資金主要用于市政建設(shè)、交通、生態(tài)、環(huán)境和住房保障等公益性和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)；第三，債務(wù)資金來(lái)源單一，銀行是地方政府性債務(wù)的主要債權(quán)人，土地出讓收入是主要的償債資金，償債風(fēng)險(xiǎn)大；第四，目前地方政府不允許公開(kāi)舉債，融資平臺(tái)公司是政府性債務(wù)的主要融資人，盈利能力弱，還款壓力巨大。

（二）江蘇某市政府性債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

近幾年，審計(jì)組在對(duì)江蘇某市政府性債務(wù)審計(jì)中，主要發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題：第一，政府舉借債務(wù)機(jī)制尚不健全，抽查的新借債務(wù)，除貸款合同外，未見(jiàn)其他任何資料，未制定債務(wù)收支、使用和償還計(jì)劃，缺乏對(duì)項(xiàng)目可行性分析等長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范和管理缺失；第二，債務(wù)管理制度相對(duì)健全，但未能落地實(shí)施，制度規(guī)定與政府性債務(wù)管理程序和要求模式不相一致，二者嚴(yán)重脫節(jié)，使得制度形同虛設(shè)；第三，部分地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，使得政府難以全面、準(zhǔn)確地掌握債務(wù)的整體運(yùn)行情況，影響領(lǐng)導(dǎo)層在債務(wù)管理方面的決策；第四，相關(guān)部門(mén)未對(duì)政府性債務(wù)的舉借、使用、償還和管理進(jìn)行監(jiān)督檢查，缺乏行為約束等規(guī)范，債務(wù)管理存在風(fēng)險(xiǎn)和漏洞。

（三）江蘇某市政府性債務(wù)審計(jì)存在的不足

審計(jì)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，應(yīng)具有揭示、預(yù)防和抵御三功能，同大多審計(jì)機(jī)關(guān)一樣，當(dāng)前江蘇某市在政府性債務(wù)審計(jì)中充分發(fā)揮了揭示違法違規(guī)的功能，但預(yù)防和抵御功能未能有效發(fā)揮，主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：第一，審計(jì)機(jī)關(guān)受本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立性不夠，在審計(jì)過(guò)程中很易受“人情”“關(guān)系”的干預(yù)，會(huì)使地方債審計(jì)披露的強(qiáng)度和力度大打折扣，從而削弱審計(jì)的揭示功能。第二，當(dāng)前，地方債審計(jì)多數(shù)停留在事后審計(jì)，以摸清債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和管理情況為主，在事前事中對(duì)債務(wù)舉借、項(xiàng)目可行性論證、使用投向等方面無(wú)法把關(guān)，削弱了審計(jì)的預(yù)防功能。第三，地方債數(shù)據(jù)繁雜，審計(jì)時(shí)間緊、任務(wù)重，參與審計(jì)的人員有限，審計(jì)模式傳統(tǒng)，缺乏信息共享機(jī)制和協(xié)同治理機(jī)制，揭示風(fēng)險(xiǎn)有限，削弱了審計(jì)的抵御功能。

三、防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)路徑探索

（一）健全地方債務(wù)審計(jì)監(jiān)管機(jī)制

近兩年，新修訂的《預(yù)算法》以及國(guó)發(fā)﹝2014﹞43號(hào)文等法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，都加大了對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管，但是尚無(wú)與地方債務(wù)審計(jì)相配套的法律法規(guī)和問(wèn)責(zé)制度，以致審計(jì)人員對(duì)地方債進(jìn)行審計(jì)后只能對(duì)問(wèn)責(zé)事項(xiàng)定性，卻不能明確地界定問(wèn)責(zé)對(duì)象，加之地方審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性的缺失，都使得地方債務(wù)審計(jì)的免疫力大打折扣。因此，完善配套的法律法規(guī)和良好的審計(jì)問(wèn)責(zé)制度，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，轉(zhuǎn)變審計(jì)“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”為“垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”，都能夠有效幫助地方審計(jì)機(jī)關(guān)做好地方債務(wù)審計(jì)工作，發(fā)揮其在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的監(jiān)督作用。

（二）建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

目前，國(guó)內(nèi)缺乏一套有效的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，難以量化地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也難以引起地方政府對(duì)“過(guò)頭債”的認(rèn)識(shí)和重視。因此，建立健全的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制迫在眉睫。國(guó)家審計(jì)部門(mén)應(yīng)部署研究一套成熟有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)掌握的債務(wù)信息，及時(shí)對(duì)舉債主體、舉債期限、舉債金額、償還情況進(jìn)行匯總分。通過(guò)分析債務(wù)率、借新還舊率、債務(wù)依存度、債務(wù)增長(zhǎng)率等相關(guān)指標(biāo)，評(píng)估地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，加大地方政府對(duì)債務(wù)的認(rèn)知，使其采取有效措施，降低國(guó)家財(cái)政損失。

（三）加強(qiáng)審計(jì)鐵軍建設(shè)

審計(jì)工作的基礎(chǔ)在于人，核心也在于人，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)有利于調(diào)動(dòng)審計(jì)人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)需要一支擁有鐵的信念、鐵的紀(jì)律和鐵的擔(dān)當(dāng)?shù)年?duì)伍。首先，要結(jié)合審計(jì)紀(jì)律八項(xiàng)規(guī)定，加強(qiáng)審計(jì)人員的思想政治教育，從嚴(yán)治理審計(jì)隊(duì)伍，確保審計(jì)工作的獨(dú)立性和審計(jì)人員廉潔從審；其次，要結(jié)合新常態(tài)下各項(xiàng)法律法規(guī)和審計(jì)知識(shí)的更新，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，找準(zhǔn)并補(bǔ)好業(yè)務(wù)“短板”，提升審計(jì)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)能力；最后，要結(jié)合審計(jì)信息化和“大數(shù)據(jù)”時(shí)代的步伐，加強(qiáng)審計(jì)人員的信息化水平，對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行計(jì)算機(jī)技術(shù)方法和審計(jì)“大數(shù)據(jù)”挖掘培訓(xùn)，增強(qiáng)審計(jì)人員的審計(jì)技術(shù)能力，全面提升審計(jì)人員的綜合素質(zhì)。

（作者單位為鎮(zhèn)江市審計(jì)局）

[作者簡(jiǎn)介：馬暢（1988—），女，碩士研究生，中級(jí)職稱(chēng)，研究方向：審計(jì)與內(nèi)部控制。課題項(xiàng)目：本文系2015年度鎮(zhèn)江市軟科學(xué)研究項(xiàng)目“鎮(zhèn)江政府性債務(wù)審計(jì)監(jiān)管模式探討”（SZC120150310081）。]

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