淺談新預(yù)算法下基層財(cái)政部門面臨的挑戰(zhàn)

摘 要 本文通過分析研究新預(yù)算法對(duì)基層財(cái)政部門預(yù)算及財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的影響，并針對(duì)其提出有效應(yīng)對(duì)對(duì)策和方法，從而提高基層財(cái)政部門預(yù)算管理的水平。

關(guān)鍵詞 新預(yù)算法 基層財(cái)政部門 對(duì)策

一、新預(yù)算法出臺(tái)的背景

2015年1月1日，堪稱十年磨一劍、有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的新《預(yù)算法》正式施行。修改預(yù)算法是規(guī)范預(yù)算行為，推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預(yù)算制度改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求，是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。各級(jí)政府將以新《預(yù)算法》為依據(jù)，按照“全面規(guī)范、公開透明”的原則，加快改革步伐，推動(dòng)地方財(cái)政的變革。新預(yù)算法給財(cái)政部門的預(yù)算管理工作帶來了極大的改變和影響，對(duì)基層財(cái)政部門預(yù)算資金的管理和使用提出了新的要求。

二、新預(yù)算法對(duì)基層財(cái)政部門提出的要求

（一）完善政府預(yù)算體系

新預(yù)算法要求取消預(yù)算外資金，所有財(cái)政收支全部納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。預(yù)算編制時(shí)必須編制四本預(yù)算，同時(shí)四本預(yù)算相互獨(dú)立、完整，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，并對(duì)四本預(yù)算功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。

（二）建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

新預(yù)算法第十二條明確強(qiáng)調(diào)，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。在編制一般公共預(yù)算時(shí)可設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，通過基金的調(diào)入和調(diào)出來調(diào)劑預(yù)算執(zhí)行中由于短收、超收導(dǎo)致的預(yù)算資金的余缺。同時(shí)各級(jí)一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的制定有利于實(shí)現(xiàn)保障財(cái)政政策的可持續(xù)性和前瞻性，為未來編制中長期財(cái)政規(guī)劃和多年滾動(dòng)預(yù)算提供了依據(jù)。

（三）改進(jìn)年度預(yù)算控制方式

十八屆三中全會(huì)決定提出：“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”，以解決現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行中片面追求預(yù)算平衡帶來的“順周期”問題：經(jīng)濟(jì)放緩時(shí)，稅務(wù)部門為完成稅收任務(wù)而造成征收過頭稅，不利于經(jīng)濟(jì)回升；經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，收入任務(wù)易于完成而出現(xiàn)“應(yīng)收不收”，反而助長過熱。這既不利于依法征稅，也會(huì)影響政府“逆周期”調(diào)控政策效果。

新預(yù)算法規(guī)定了預(yù)算審查重點(diǎn)從收支平衡、赤字規(guī)模向支出預(yù)算轉(zhuǎn)變的內(nèi)容，同時(shí)將收入預(yù)算由約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，要求各級(jí)預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與財(cái)政政策相銜接。這樣的規(guī)定為年度預(yù)算控制方式的深化改革提供了法律依據(jù)，從而迎來了政府預(yù)算管理制度的深刻變革。

三、基層財(cái)政部門的應(yīng)對(duì)措施

（一）科學(xué)編制財(cái)政預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理

一是要求各行政單位在編制年初預(yù)算時(shí)要注重嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性，特別對(duì)項(xiàng)目支出的評(píng)估要注重科學(xué)性和合理性。二是財(cái)政部門要加大對(duì)單位部門年初項(xiàng)目支出預(yù)算的審批力度，嚴(yán)格控制項(xiàng)目資金使用范圍，防止出現(xiàn)虛報(bào)項(xiàng)目、騙取財(cái)政資金的現(xiàn)象發(fā)生，如有確實(shí)的項(xiàng)目支出，也可通過財(cái)政預(yù)算追加的形式予以解決。三是加大財(cái)政預(yù)算約束力度，將部門、單位的各項(xiàng)收支納入部門統(tǒng)籌管理，增強(qiáng)部門預(yù)算編制的完整性和準(zhǔn)確性，使所有財(cái)政資金建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算的剛性約束。

（二）規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一是限制主體，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府可以舉借債務(wù)。二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。三是限制規(guī)模，舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人大或者全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，省級(jí)政府在國務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。四是限制方式，舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。五是控制風(fēng)險(xiǎn)，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源。地方政府必須進(jìn)一步規(guī)范債務(wù)管理，化解已經(jīng)形成的債務(wù)，嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政轉(zhuǎn)移。

（三）全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，進(jìn)一步提高資金使用效益

第一，要強(qiáng)化項(xiàng)目規(guī)劃論證。財(cái)政部門要求單位部門在申報(bào)項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，要按照“細(xì)、實(shí)、準(zhǔn)”的要求，加強(qiáng)前期評(píng)審和規(guī)劃論證，細(xì)化項(xiàng)目申報(bào)內(nèi)容，明確項(xiàng)目所要達(dá)到的績效目標(biāo)，組織實(shí)施計(jì)劃、時(shí)間進(jìn)度以及細(xì)化的預(yù)算安排數(shù)額，并按輕重緩急進(jìn)行排序。

第二，推進(jìn)績效目標(biāo)管理。有利于促進(jìn)申請(qǐng)財(cái)政資金的部門和單位將項(xiàng)目建設(shè)與職責(zé)緊密聯(lián)系，防止越權(quán)和缺位，為了確保政府公共管理的順利實(shí)施，各個(gè)部門和單位都有相應(yīng)的職責(zé)和分工，并且圍繞職責(zé)和分工開展各項(xiàng)工作。推進(jìn)績效目標(biāo)管理，要求每個(gè)部門和單位在編制年度預(yù)算、申請(qǐng)財(cái)政資金時(shí)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合工作職責(zé)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)合理地測(cè)算資金需求。

第三，拓展績效評(píng)價(jià)范圍。不斷擴(kuò)大重點(diǎn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)范圍，加大民生支出和產(chǎn)業(yè)類發(fā)展專項(xiàng)績效評(píng)價(jià)力度，為科學(xué)安排預(yù)算、清理規(guī)范專項(xiàng)資金提供支持，并逐步將績效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到財(cái)政政策和部門整體支出等領(lǐng)域。

第四，依法監(jiān)督政府建立現(xiàn)代公共財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督新常態(tài)。依法監(jiān)督政府財(cái)政活動(dòng)的范圍和邊界應(yīng)當(dāng)定位在公共領(lǐng)域，科學(xué)調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，并通過預(yù)算“硬約束”的制度安排，以預(yù)算收支來規(guī)范政府活動(dòng)的方向和范圍，發(fā)揮公共預(yù)算對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的“倒逼”作用。從根本上解決財(cái)政的“越位”“缺位”問題，切實(shí)依法監(jiān)督財(cái)政落實(shí)新修改的預(yù)算法關(guān)于“安排用于保障和改善民生”作為一般公共預(yù)算中財(cái)政收入的首要用途，確保預(yù)算的主要目的和基本功能不是宏觀調(diào)控，而是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，保障政府公共職能的履行。

（作者單位為江蘇省南通市海安縣南莫鎮(zhèn)政府）

[作者簡(jiǎn)介：肖曉燕（1989—），女，江蘇南通人，本科，初級(jí)職稱，研究方向：財(cái)政財(cái)務(wù)。]