西方行政體制概論

【摘要】目前中西方各采用不同行政體制模型，發(fā)達(dá)西方國(guó)家在行政體制發(fā)展實(shí)踐和理論層面都要早于中國(guó)，且在這一過(guò)程中形成了適合自身發(fā)展的行政體制模式。本文通過(guò)對(duì)西方主要國(guó)家行政體制與中國(guó)行政體制進(jìn)行對(duì)比，以尋找中國(guó)在完善自身行政體制過(guò)程中可以從中引鑒的經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)對(duì)比，本文認(rèn)為中國(guó)可以引鑒西方國(guó)家的分權(quán)制衡思想、調(diào)解機(jī)制、法治思維等方面以完善自身行政體制。

【關(guān)鍵詞】行政體制；政府形式；分權(quán)；制衡；監(jiān)督

一、何為行政體制

何為行政體制，不同學(xué)者有不同的看法。卓越在《比較公共行政》中認(rèn)為：“行政體制有狹義和廣義之分。狹義行政體制僅僅是指行政組織自身結(jié)構(gòu)要素、層級(jí)關(guān)系、區(qū)域劃分、機(jī)構(gòu)編排的制度化形式。廣義行政體制主要是和國(guó)家政體直接相連的一個(gè)范疇，它包括了狹義行政體制的內(nèi)容，同時(shí)還涉及行政組織和其他國(guó)家政權(quán)組織之間的關(guān)系?！雹侔鼊偵凇墩螌W(xué)通識(shí)》中指出行政體制即政府體制，“主要是指政府機(jī)構(gòu)和立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系?！雹谠诒疚闹?，主要認(rèn)為行政體制即政府體制和形式，也就是從中外立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)關(guān)系的角度對(duì)彼此進(jìn)行比較分析。

二、當(dāng)今西方主要的行政體制

目前西方發(fā)達(dá)國(guó)家在其立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，主要可以分為三大類：總統(tǒng)制國(guó)家、半總統(tǒng)制國(guó)家、議會(huì)制國(guó)家。這三種行政體制既有共通的部分，也有區(qū)別。共通的部分最主要表現(xiàn)在無(wú)論三種行政體制的何種行政體制都深有國(guó)家不同權(quán)力之間制約、制衡思想。區(qū)別主要表現(xiàn)在不同行政體制類型對(duì)不同權(quán)力制衡方式不一樣?？偨y(tǒng)制以美國(guó)最為典型、半總統(tǒng)制以法國(guó)最為典型、議會(huì)制以英國(guó)最為典型。

（一）以美國(guó)為主的總統(tǒng)制

美國(guó)是總統(tǒng)制發(fā)源地，其之所以能在美國(guó)發(fā)展并被西方其他國(guó)家繼承和發(fā)揚(yáng)是有歷史和現(xiàn)實(shí)原因?？偨y(tǒng)制主要特征有：第一，行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)均由民選產(chǎn)生，總統(tǒng)即是國(guó)家元首也是政府首腦。第二，總統(tǒng)任期和國(guó)會(huì)任期固定，彼此互不統(tǒng)屬。第三，總統(tǒng)可以任命和指導(dǎo)政府組成成員，并且具有憲法承認(rèn)的部分立法權(quán)。

（二）以法國(guó)為主的半總統(tǒng)制

半總統(tǒng)制發(fā)源于法蘭西第五共和國(guó)，而半總統(tǒng)制這一名稱首次出現(xiàn)于法國(guó)政治學(xué)家莫里斯·迪米爾熱的《政治制度與憲法》一書(shū)中。③半總統(tǒng)制主要特征是：第一，總統(tǒng)與立法機(jī)關(guān)均由選民選舉產(chǎn)生。第二，總統(tǒng)擁有很大的憲法權(quán)威，可以任免總理（或首相）與內(nèi)閣以及議會(huì)（解散議會(huì)是總統(tǒng)制與半總統(tǒng)制的主要區(qū)別）。第三，總理（或首相）與內(nèi)閣必須要得到立法機(jī)關(guān)多數(shù)信任。

（三）以英國(guó)為主的議會(huì)制

英國(guó)是議會(huì)內(nèi)閣制的發(fā)源地，卓越在《比較公共行政》中把英國(guó)稱作為內(nèi)閣制之母。④議會(huì)制具有以下特點(diǎn)：第一，立法機(jī)關(guān)由選舉產(chǎn)生，其是國(guó)家權(quán)力中心，國(guó)家元首是虛位元首。第二，行政機(jī)關(guān)由立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第三，立法機(jī)關(guān)多數(shù)通過(guò)“不信任投票”可以罷免行政機(jī)關(guān)（內(nèi)閣必須集體辭職），同時(shí)行政機(jī)關(guān)也可以提請(qǐng)解散議會(huì)。

三、西方主要行政體制的評(píng)述

不論是總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制還是議會(huì)制其都是在分權(quán)制衡的思想上產(chǎn)生和發(fā)展，很大程度上實(shí)現(xiàn)了不同權(quán)力之間的相互制衡，有效的防止公共權(quán)力濫用，保障了普通民眾權(quán)利不被任意侵犯，進(jìn)而有利于民主政治發(fā)展。

在借鑒這些國(guó)家行政體制經(jīng)驗(yàn)時(shí)一定要結(jié)合自身本國(guó)實(shí)際情況，不能盲目或是不擇不扣全盤(pán)借鑒。當(dāng)今世界除了美國(guó)以外，還有很多國(guó)家也實(shí)行總統(tǒng)制，拉丁美洲地區(qū)很多國(guó)家在行政體制上都實(shí)行了總統(tǒng)制卻出現(xiàn)很多失敗的案例。比如上世界70年代智利，時(shí)任總統(tǒng)阿連德希望把整個(gè)國(guó)家社會(huì)主義化，包括土地再分配、礦產(chǎn)國(guó)有化、銀行和大型企業(yè)歸國(guó)有等等。結(jié)果遭到議會(huì)否定，議會(huì)和總統(tǒng)之間造成激烈沖突，后總統(tǒng)繞開(kāi)議會(huì)強(qiáng)行推行其政策，議會(huì)以總統(tǒng)行為違憲為由拒絕，進(jìn)而導(dǎo)致雙方矛盾進(jìn)一步加深，甚至到了不可調(diào)和的地步，最終導(dǎo)致軍事政變。⑤在半總統(tǒng)制國(guó)家，除了法國(guó)，如果總統(tǒng)任命的總理在議會(huì)得不到多數(shù)支持從而形成的政治僵局至今仍然困擾著許多采用半總統(tǒng)制國(guó)家，影響著這些國(guó)家政局穩(wěn)定。

四、西方行政體制的借鑒和思考

（一）分權(quán)制衡思想的引鑒

西方行政體制中不論是總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制還是議會(huì)制在其制度設(shè)計(jì)上都充分體現(xiàn)了不同國(guó)家權(quán)力之間的相互制約，防止出現(xiàn)權(quán)力濫用。在議會(huì)制中內(nèi)閣由議會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但是內(nèi)閣同樣擁有解散議會(huì)的權(quán)力，這樣設(shè)計(jì)的根本目的就在于為了防止議會(huì)權(quán)力獨(dú)大，不受控制，最終侵犯的民眾的權(quán)利和其他國(guó)家權(quán)力。孟德斯鳩認(rèn)為：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了，因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律，并且暴虐的執(zhí)行這些法律?！雹逎h密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》認(rèn)為：“立法、行政和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個(gè)人，少數(shù)人或許多人，不論是世襲的，自己任命或選舉，均可公正的斷定是虐政。”⑦在中國(guó)由于歷史上長(zhǎng)久的專制統(tǒng)治，以及一些特殊原因一直以來(lái)對(duì)分權(quán)制衡都是排斥態(tài)度。

如何實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡？孟德斯鳩提供了很好意見(jiàn)，分為兩步：第一，權(quán)力分設(shè)，將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)力，這三種權(quán)力應(yīng)該由不同人或機(jī)關(guān)分別掌握。第二，權(quán)力制衡，國(guó)家的三種權(quán)力之間不僅僅是簡(jiǎn)單的分立，更是彼此牽制、相互抗衡，以權(quán)力約束權(quán)力，防止權(quán)力的濫用。

（二）調(diào)解機(jī)制的引鑒

西方各國(guó)行政體制是在分權(quán)的基礎(chǔ)上構(gòu)建起來(lái)，不同權(quán)力之間獨(dú)立性較大，難免會(huì)造成不同權(quán)力之間的沖突，如果這種沖突得不到有效調(diào)解，就會(huì)影響到國(guó)內(nèi)政局穩(wěn)定。在美國(guó)由于總統(tǒng)和議會(huì)都是選民選舉產(chǎn)生，都具有最高的合法性，當(dāng)總統(tǒng)和議會(huì)在重大問(wèn)題上有分歧時(shí)就會(huì)很麻煩，因?yàn)檎l(shuí)也沒(méi)有權(quán)力指揮誰(shuí)，如果持續(xù)下去就會(huì)造成政治僵局。為了解決這類矛盾美國(guó)有兩種方法解決，一是聯(lián)邦最高法院從中以其一方是否違憲為由進(jìn)行裁決調(diào)解；二是美國(guó)的政治傳統(tǒng)，在兩百多年的民主政治發(fā)展過(guò)程中，美國(guó)的不同政治派別慢慢學(xué)會(huì)了在爭(zhēng)議問(wèn)題上彼此相互的妥協(xié)和讓步進(jìn)而化解這一僵局。相反前文提到智利由于阿連德總統(tǒng)和議會(huì)之間產(chǎn)生了分歧，但是由于沒(méi)有很好的調(diào)解機(jī)制對(duì)彼此之間的矛盾進(jìn)行調(diào)解，從而最終發(fā)生軍事政變。法國(guó)也有很好的調(diào)解機(jī)制就是全民公決，當(dāng)總統(tǒng)和議會(huì)爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí)，可以就這一爭(zhēng)議問(wèn)題提起全民公決調(diào)解政治僵局；英國(guó)和德國(guó)的行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)發(fā)生沖突時(shí)可以借助虛偽的國(guó)家元首在其中間進(jìn)行調(diào)解以化解政治僵局。

（三）法治和法制的引鑒

西方行政體制在運(yùn)行過(guò)程中，有一個(gè)重要的保障機(jī)制即法治思維和健全的法律制度。西方不同國(guó)家權(quán)力主體之間的權(quán)力是如何劃分、如何制約都是通過(guò)相關(guān)法律條文予以明確規(guī)定，權(quán)力得到確定之后就是堅(jiān)定不移的執(zhí)行，這需要有良好的法治意識(shí)，而不憑借手中掌握的權(quán)力去蔑視法律法規(guī)。中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是，專制思想根深蒂固，法治思維不深，停于表面和法制不健全，尤其是法治思維滯后將會(huì)很大程度上制約行政體制的健康發(fā)展。

五、總結(jié)

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在現(xiàn)代行政體制和民主政治已經(jīng)有上百年發(fā)展史，其中有很多精髓的地方值得我們認(rèn)真引鑒。在權(quán)力制衡、居中調(diào)解機(jī)制、法治環(huán)境和法律制度等方面有太多的東西值得我們?nèi)W(xué)習(xí)。我們要做的就是撇開(kāi)一些限制和成見(jiàn)，以包容心態(tài)對(duì)待，但是在學(xué)習(xí)過(guò)程中一定要結(jié)合自身的實(shí)際國(guó)情，不能完全照搬照抄，拉美諸國(guó)的現(xiàn)狀值得我們認(rèn)真反思。

注釋

①卓越：《比較公共行政》，福州：福建人民出版社2003年版，第84頁(yè)。

②包剛升：《政治學(xué)通識(shí)》，北京：北京大學(xué)出版社2015年版，第163頁(yè)。

③張立榮：《中外行政制度比較》，北京：商務(wù)印書(shū)館2002年版，第57頁(yè)。

④卓越：《比較公共行政》，福州：福建人民出版社2003年版，第96頁(yè)。

⑤包剛升：《政治學(xué)通識(shí)》，北京：北京大學(xué)出版社2015年版，第170頁(yè)。

⑥孟德斯鳩：《論法的精神》，北京：商務(wù)印書(shū)館2012年版，第150頁(yè)。

⑦漢密爾頓、麥迪遜等：《聯(lián)邦黨人文集》，北京：商務(wù)印書(shū)館2015年版。

參考文獻(xiàn)

[1]包剛升.政治學(xué)通識(shí)[M].北京：北京大學(xué)出版社2015年版.

[2]張維迎.理念的力量[M].西安：西北工業(yè)大學(xué)出版社2014年版.

[3]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集[M].北京：商務(wù)印書(shū)館2015年版.

[4]白芝浩.英國(guó)憲法[M].夏彥才譯，北京：商務(wù)印書(shū)館2005年版.

[5]張立榮.中外行政制度比較[M].北京：商務(wù)印書(shū)館2002年版

[6]卓越.公共行政比較[M].福州：福建人民出版社2003年版

[7]石杰琳.比較政府形式教學(xué)的新視角探索[J].華北水利水電學(xué)報(bào)，2012，2（1）：178-180.

[8]毛壽龍.中國(guó)政府體制改革的過(guò)去與未來(lái)[J].江蘇行政學(xué)院院報(bào)，2004，（2）：87-92.

[9]任劍濤.中國(guó)政府體制改革的政治空間[J].江蘇行政學(xué)院院報(bào)，2009，（2）：73-80.

[10]陳艷平，張桂珍.中美政府體制比較及我國(guó)政府體制改革[J].教科文匯，2006，4（1）：151-152.

作者簡(jiǎn)介

楊桓（1991），性別：男，民族：土家，籍貫：湖南省龍山縣，學(xué)歷：碩士，單位：湖南大學(xué)，研究方向：行政管理。