旅游安全事故救助制度的構(gòu)建探究

薛美玨++韓鋒

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，人民生活水平的大幅提高，旅游已成為人們生活的必需品，旅游消費(fèi)在家庭開支中所占比重也逐漸抬升。然而與出游相伴的可能存在的各類安全問題，旅游安全事故頻發(fā)，造成不小的負(fù)面影響，正成為困擾各國的難題之一。這在一定程度上阻礙了旅游業(yè)的發(fā)展，給旅游者造成后顧之憂，甚至危及到社會的長治久安。雖然我國《旅游法》規(guī)定了旅游經(jīng)營者責(zé)任保險(xiǎn)制度，但還是存在相關(guān)主體逃避責(zé)任致使處于弱勢的旅游者的權(quán)益未能得到全面、充分保護(hù)的情況，因此建立旅游安全事故救助制度已顯得刻不容緩。

一、旅游安全事故

旅游安全是指旅游活動中各相關(guān)主體的一切安全現(xiàn)象的總稱，它包括旅游活動各環(huán)節(jié)的相關(guān)現(xiàn)象，也包括旅游活動中涉及的人、設(shè)備、環(huán)境等相關(guān)主體的安全現(xiàn)象。旅游安全是旅游業(yè)的生命線，是旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。旅游安全常見有六類，即犯罪、疾?。ㄖ卸荆?、交通事故、火災(zāi)與爆炸事故、自然災(zāi)害和其他意外事故。

[旅游安全事故，是指在旅游活動的過程中，由自然或人為原因所引起，造成旅游者人身或財(cái)產(chǎn)損失，并由此導(dǎo)致有關(guān)當(dāng)事人相應(yīng)法律責(zé)任的事件。旅游業(yè)發(fā)展的事實(shí)證明，旅游安全事故的出現(xiàn)，不僅影響旅游活動的順利進(jìn)行，而且可能危及旅游者生命和財(cái)產(chǎn)，帶來巨額經(jīng)濟(jì)損失，直接影響社會的安定團(tuán)結(jié)；甚至還會損害國家的旅游聲譽(yù)，阻礙旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。因此，加強(qiáng)旅游安全管理具有重要意義。

二、旅游安全事故救助的意義

（一）完善旅游法律制度

雖然我國《旅游法》規(guī)定了旅游經(jīng)營者責(zé)任保險(xiǎn)制度，在一定程度上保障了旅游者的合法權(quán)益，但還是存在有人違法不投保，或者經(jīng)營者逃逸躲避責(zé)任或者保險(xiǎn)公司拖延理賠等情況，致使旅游者的權(quán)益未能得到全面、充分的保護(hù)。

實(shí)踐證明，旅游者因事故而遭受的損失一般通過民事訴訟的方式來解決，但多種原因?qū)е略V訟過程往往較長而且不一定能夠獲得全部賠償，身體、心理蒙受雙重創(chuàng)傷。如果得不到政府的幫助，其他民眾勢必會產(chǎn)生畏懼心理，不敢出門旅行。旅游安全事故救助制度將起到消除旅游者不安情緒，鼓勵遠(yuǎn)行消費(fèi)的作用，有利于彌補(bǔ)法律漏洞，完善旅游管理體系。

（二）維護(hù)社會和諧穩(wěn)定

旅游安全事故救助制度就是通過救助那些在旅游過程中遭遇安全事故致使重大傷亡人員及其近親屬，較好地幫助他們擺脫經(jīng)濟(jì)困難，較快恢復(fù)日常生活；對確實(shí)很困難的救助時(shí)間可以適當(dāng)延長，直至幫助他們基本維持社會平均生活水準(zhǔn)。

鑒于被害人生活困難后，情急之下很有可能報(bào)復(fù)責(zé)任人并對政府產(chǎn)生怨恨，所以旅游安全事故救助首先要緩解他們這一燃眉之急，起到減壓閥、穩(wěn)定器的作用，既是該制度自身有安全價(jià)值的追求，也體現(xiàn)為維護(hù)社會穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要。

三、旅游安全事故救助制度的原則

（一）有限救助

國家的財(cái)力畢竟是有限的，不可能對所有的被害人都進(jìn)行救助，否則將會入不敷出，難以為繼。從長遠(yuǎn)考慮，首先要在法律明確的期限內(nèi)審結(jié)旅游糾紛，然后在執(zhí)行環(huán)節(jié)要加大事故賠償?shù)膹?qiáng)制力度，盡量由經(jīng)營者自行承擔(dān)法律規(guī)定的責(zé)任，自覺履行判決確定的賠償義務(wù)。政府一般情況下不需要主動提議，只有窮盡一切法律手段且經(jīng)濟(jì)賠償明顯不足的情況下，才能適當(dāng)救助，即一方面對象不是所有的被害人而只是造成重大傷亡的；另一方面范圍也不是全部損失而只是其中之一部分。

（二）合理救助

救助不是不計(jì)期限、不計(jì)成本、不計(jì)效果的“撒錢”，相反，應(yīng)該是設(shè)定期限、考量成本、評估效果的，就是要設(shè)置一個(gè)合理時(shí)間段，計(jì)算一項(xiàng)合理的救助標(biāo)準(zhǔn)，建立一套合理的評估體系。而合理與否的評判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以能否保障被害人的生存權(quán)為主，另外還要堅(jiān)持有所差別，依據(jù)受害人的實(shí)際狀況予以適當(dāng)救助，既不大包大攬，也不一概而論。

（三）及時(shí)救助

被害人遭受重大傷亡后，在旅游經(jīng)營者面前是弱勢個(gè)體，而民事案件的立案、審判和執(zhí)行時(shí)間普遍較長，影響了權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，如果不能給予他們快速的救助，生活的困難必然加劇精神的痛苦。因此，必須簡化救助程序，方便救助申請，快捷救助發(fā)放，讓被害人早日感受到政府的人文關(guān)懷。

四、旅游安全事故救助制度的構(gòu)建

（一）救助對象的法定化

1.申請主體

囿于有限的財(cái)力，旅游安全事故救助的對象范圍不能擴(kuò)大化，應(yīng)僅限定為遭受旅游事故而造成重大傷亡的人員。對象分為兩類：一是，受重傷的被害人，如果具有完全民事行為能力，則本人可以自己申請者；如果變成限制民事行為能力人或者無民事行為能力人的，則其法定代理人可以申請，沒有法定代理人的，可改為近親屬。二是，已經(jīng)死亡的被害人，由近親屬參照繼承法的順序申請，第一順序?yàn)楦改浮⑴渑?、子女，第二順序?yàn)樾值芙忝?、（外）祖父母、（外）孫子女。需要指出的是，第二順序人員作為申請人的，必須限于和死者生前具有扶養(yǎng)關(guān)系者。

2.申請條件

除了造成人身損害結(jié)果外，申請人還應(yīng)滿足下列條件：第一，在事故責(zé)任認(rèn)定上不承擔(dān)責(zé)任或僅承擔(dān)次要責(zé)任。換言之，如果旅游事故系其自己原因引發(fā)，主觀上存在故意或重大過失，過錯達(dá)到嚴(yán)重程度的話，其必須對事故所造成的全部后果負(fù)責(zé)，這也是公平正義的基本內(nèi)涵。第二，在生活來源上不能獲得其他途徑的幫助，已經(jīng)滿足不了最低標(biāo)準(zhǔn)，生存變得更加困難。

（二）救助方式的多元化

每個(gè)申請人面臨的困難是不一樣的，需要的幫助也是不同的，所以救助應(yīng)該因人而異、各予所需，現(xiàn)金為主、其他為輔。

首先，被害人發(fā)生事故后會產(chǎn)生高昂的醫(yī)療費(fèi)、喪葬費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、營養(yǎng)費(fèi)、誤工費(fèi)、交通費(fèi)、殘疾器具費(fèi)等直接損失，和失業(yè)等間接損失，為了防止其陷入突然的生活困境，需要通過現(xiàn)金救助來有效補(bǔ)償物質(zhì)損失?？紤]到醫(yī)療費(fèi)、喪葬費(fèi)等一開始就已經(jīng)產(chǎn)生，數(shù)額又往往較大，被害人家庭因此而背上沉重包袱，故宜一次性給付救助金；而生活費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)等在以后的日子里才會產(chǎn)生，是持續(xù)長期費(fèi)用，為了保障被害人家庭以后的基本生活，故宜分期給付救助金。

其次，除了安裝義肢等特殊情形，救助一般不宜發(fā)放實(shí)物，因?yàn)楸缓θ藭蛯?shí)物的品種、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)值等與救助機(jī)構(gòu)產(chǎn)生矛盾，反而偏離了預(yù)期目標(biāo)，削弱了救助效果。另外，實(shí)物的價(jià)值折算也是難題，雙方很難形成一致意見。

再次，救助除了直接給錢給物以外，還可以制定優(yōu)惠稅收政策鼓勵被害人創(chuàng)業(yè)，提供勞動技能培訓(xùn)，增加就業(yè)工作崗位，既可以減輕國家財(cái)政壓力，又可以充分發(fā)揮被害人的智慧才干，還可以為社會提供勞動力，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

最后，救助不能“一刀切”，應(yīng)當(dāng)不同的救助方式對應(yīng)不同的申請者。若為被害人本人，應(yīng)視其身體健康情況而定，不能繼續(xù)工作的，應(yīng)予現(xiàn)金救助；若恢復(fù)后能繼續(xù)工作的，應(yīng)予現(xiàn)金結(jié)合其他救助方式。若為近親屬，一般均應(yīng)予現(xiàn)金救助。給付方式上，既可以一次性給付，又可以分期給付。若申請者為非本市戶口的，因工作具有較大的流動性，宜一次性給付救助金；若申請者為本市戶口的，為保障他們穩(wěn)定的生活，宜分期給付救助金。

（三）救助來源的廣泛化

第一，救助金的主要來源應(yīng)當(dāng)是財(cái)政撥款，既能充分保障資金的穩(wěn)定，確保不會因?yàn)槿卞X而出現(xiàn)大幅震蕩，進(jìn)而影響救助工作有計(jì)劃、有步驟的展開；又能與各種社會民間救濟(jì)有所區(qū)別，體現(xiàn)出政府救助的高度權(quán)威性；還有利于各級政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度編制財(cái)政預(yù)算，確保在固定的時(shí)間能夠足額撥款。

第二，可以采用對經(jīng)營者處以罰款、將經(jīng)營者違法所得沒收上繳國庫和上繳國庫的無主財(cái)產(chǎn)中的部分等作為救助資金的補(bǔ)充來源，從而彌補(bǔ)財(cái)政撥款的不足部分，并可以積極開拓寬新的渠道，努力做大救助金這塊蛋糕。

第三，社會各界為事故被害人的捐助善款也可以作為救助資金的重要來源。管理模式上，救助金應(yīng)當(dāng)采取多方籌集，分層管理，?？顚Ｓ?，滾動積余、獨(dú)立核算的財(cái)務(wù)管理辦法，接受審計(jì)部門的財(cái)務(wù)審計(jì)，嚴(yán)禁擠占挪用貪污侵占等違法違紀(jì)行為，并將審計(jì)結(jié)果通過媒體向社會公布，接受各界群眾監(jiān)督。

（四）救助金額的梯度化

救助金額的確定，應(yīng)基于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的現(xiàn)狀，參照人身損害賠償案件的相關(guān)司法解釋規(guī)定，并借鑒國外的通常標(biāo)準(zhǔn)，在被害人目前的生活狀況和政府能夠提供的救助數(shù)額的基礎(chǔ)上，按照受害的不同情形，綜合考慮事故性質(zhì)、被害程度、實(shí)際受損及過錯責(zé)任等因素，確定階梯式的金額比例。即被害性質(zhì)、受損程度嚴(yán)重和自救能力差的應(yīng)多補(bǔ)，反之，可少補(bǔ)或不補(bǔ)；被害人無主觀過錯的應(yīng)多補(bǔ)，反之，可少補(bǔ)或不補(bǔ)；被害人未獲得賠償?shù)膽?yīng)多補(bǔ)，反之，可少補(bǔ)或不補(bǔ)。

同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對救助金額的最高標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，這也是借鑒國外的通行做法，以免支出過于龐大而嚴(yán)重超出財(cái)力許可范圍。因此，最高救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)?shù)陀诜梢?guī)定的人身損害賠償最高數(shù)額。

（五）救助機(jī)構(gòu)的專門化

作為合適的救助專門機(jī)構(gòu)，旅游行政主管部門的職責(zé)是負(fù)責(zé)救助申請的審核、救助方式的選擇、救助標(biāo)準(zhǔn)的確立、救助資金的接收、管理、發(fā)放和協(xié)調(diào)處理其他救助事務(wù)。一方面是由救助的性質(zhì)所決定。旅游安全事故救助是一項(xiàng)國家救助，要求和程序都不同于社會捐助及其他救助，民政部門的管理模式已不能適應(yīng)該項(xiàng)制度的運(yùn)行。另一方面是由旅游行政主管部門的職能所決定。旅游安全事故救助是帶有一定行政性質(zhì)的救助，因此，救助機(jī)構(gòu)也必須要與旅游事務(wù)密切相關(guān)。再一方面是由旅游行政主管部門的工作方式所決定。由于旅游安全事故救助往往要求在較短的時(shí)間內(nèi)完成，而司法程序通常都比較復(fù)雜繁瑣，相比而言，行政程序比司法程序簡潔高效，更便于及時(shí)安撫被害人，因此旅游行政主管部門比人民法院更加適合擔(dān)當(dāng)該項(xiàng)職責(zé)。

（六）救助程序的簡捷化

“救急”的目的和被害人經(jīng)歷了冗長的調(diào)查程序后心力已經(jīng)疲憊的雙重考量，決定了救助程序的設(shè)置應(yīng)當(dāng)宜簡不宜繁。

1.申請。被害人或者其近親屬應(yīng)當(dāng)在旅游安全事故調(diào)查結(jié)論做出后一個(gè)月內(nèi)，向旅游行政主管部門提出救助申請，同時(shí)一并附有申請人的戶籍證明、醫(yī)藥費(fèi)票據(jù)和家庭經(jīng)濟(jì)困難證明等。

2.審查。接到救助申請后，旅游行政主管部門先進(jìn)行形式審查，對于不符合相關(guān)程序規(guī)定或資料不全的申請，可以要求申請人在合理期間內(nèi)補(bǔ)正；逾期不能補(bǔ)正的，可以決定不予受理或駁回申請。

3.決定。旅游行政主管部門自受理申請之日起十個(gè)工作日內(nèi)做出決定，對于符合救助條件的，應(yīng)當(dāng)決定救助；對于不符合救助條件的，應(yīng)當(dāng)決定不予救助。

4.補(bǔ)救。旅游行政主管部門實(shí)施救助以后，如果發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者有可供賠償?shù)呢?cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)從財(cái)產(chǎn)中將救助金額扣除后，剩余部分賠償給被害人或者其近親屬。