“新常態(tài)”下我國政府進行公共服務市場化存在的問題與路徑分析

葉雯，賀世紅

(廣西師范學院經濟管理學院，廣西南寧530001)

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“新常態(tài)”下我國政府進行公共服務市場化存在的問題與路徑分析

葉雯，賀世紅

(廣西師范學院經濟管理學院，廣西南寧530001)

我國社會經濟進入“新常態(tài)”時期，社會多樣化發(fā)展背景下國民對公共服務的需求呈現(xiàn)多元化趨勢。文章從經濟學和政治學角度對市場化進程中存在的市場化不健全及國家各項制度不完善等問題進行了分析，對存在的問題綜合運用行政管理工具、經濟政策方法給出了相關解決路徑，以期使我國政府在公共服務市場化過程中發(fā)揮良好的推動作用。

公共服務市場化；存在問題；路徑分析

“新常態(tài)”下的公共服務市場化，從政治學上分析：政府提供公共產品是其職能要求，但“政府失靈”使公共產品供給不足、尋租腐敗等問題出現(xiàn)。單純依靠政府進行公共服務供給是無法滿足公眾需要的。從經濟學上分析：由于公共服務具有排他性，以價格機制為中心的市場不能使公共服務的供需關系達到帕累托最優(yōu)。加上市場存在外部性問題，信息不對等、本身的功能缺陷等問題會導致公共服務領域“市場失靈”，單純地通過市場來解決上述矛盾也是不可能的。

一、相關概述厘定

李紅霞從政府財政責任視角分析了公共服務市場供給不足的原因與解決方案，提出重新定位政府財政責任、強化財政體制改革、健全政府財政績效評價體系等解決方法；陳榮卓等從管理體制不完善、資金投入不足、隊伍建設滯后、市場競爭不充分等多角度分析了農村公共服務市場化過程中存在的問題，并提出相應的解決路徑；王樹文等對德國公共服務市場化做出分析后，得出要學習其運用社區(qū)公有的公營手段、綜合管制型網絡進入模式等方式完善我國的公共服務市場化。學界對于公共服務市場化問題，多是從政治學意義上對政府的管理方法進行探索，未能結合經濟學進行跨學科分析。

單一政府供給狀態(tài)下的“政府失靈”與單一市場供給狀態(tài)下的“市場失靈”都不能滿足公共服務市場化需要?！靶鲁B(tài)”下，我國政府公共服務市場化是指政府順應目前社會經濟發(fā)展環(huán)境需要的前提下，以市場標準去衡量公共服務供給量，并在維持市場出清狀態(tài)下，以市場標準去評估公共服務供給效率。政府必須在“新常態(tài)”下，根據市場化的新特征有計劃地主動運用政策工具，引導公共服務市場化的運行和發(fā)展。如圖1所示，“新常態(tài)”下公共服務市場化過程中，不能單獨依賴政府和市場中的任何一方。市場不能完全代替政府，政府也不能完全代替市場，只有兩者結合，才是最優(yōu)選擇。具體指運用財政政策、貨幣政策調控公共服務市場的供需關系，使其趨于市場出清的理想狀態(tài)，滿足人們對公共服務產品的需求。將政府與市場相結合共同推進公共服務市場化進程，保障市場化的順利進行。

圖1　公共服務市場化過程中政府與市場相互作用關系

二、發(fā)展過程中存在的問題

(一)“新常態(tài)”下政府財政投入量少且不均等，導致公共服務市場供給量不足

從我國基本公共服務占全國財政支出比例情況看①，2014年(1—5月份)全國財政累計支出達52 632億元。分項來看，排在前三的是：教育支出7 606億元、社會保障與就業(yè)支出7 210億元、農林水支出4 569億元。而排在最末的三位是：住房保障支出1 175億元、糧食物資儲配支出969億元、文化體育與媒體傳播717億元?？梢娬畬τ诠卜崭黝I域財政投入的量少且不均等。各類公共服務投入數額不均等、總投入量占全國財政支出比例低等與需求產生的矛盾形成嚴重的供給不平衡。

“新常態(tài)”下，我國政府財政對公共服務投入有限的現(xiàn)實狀態(tài)與國民對公共服務需求的多樣性、無限性之間存在矛盾，政府只能盡可能滿足國民需求；其次，公共產品需投入大量資金，但回報率低，回報周期長。私人部門一般是不愿意提供公共產品的，公共服務投入通常只能由政府獨自承擔。在這樣的情況下，財政補貼加大，財政壓力沉重，嚴重制約了經濟與社會的發(fā)展。

(二)“新常態(tài)”下政府的供給主導地位優(yōu)勢加大，導致公共服務市場化不活躍

我國公共服務的供給者主要由政府、市場、非營利組織三方組成。在三方之中，國家或政府占有主導地位，其所占比例最大。當前我國的公共服務供給主體主要以政府為主，未能做到三者有效結合。供給主體單一首先會導致我國公共服務類產品大多依賴國有公司獨家壟斷地提供，壟斷的供應關系很容易使政府產生惰性和腐敗問題；其次，政府沒有外部壓力，不會提高公共服務的品質和效率，間接或直接地損害了公共利益；再次，由于政府部門和私營或民營企業(yè)之間缺乏良性的溝通，政府無法快速地對公民的需要做出及時有效的回應。政府的主導導向使得公共服務市場化缺乏活力，不能保障公共產品的長期穩(wěn)定供給。

(三)“新常態(tài)”下政府無法兼顧市場化過程中經濟利益與社會利益的平衡

改革開放以來，我國的國民經濟總量一直呈現(xiàn)穩(wěn)定的增長趨勢②。2014年的GDP更是高達636 463億元。經濟的快速發(fā)展，極大地豐富了居民的物質生活。在社會經濟發(fā)展進入“新常態(tài)”背景下，通過數據分析發(fā)現(xiàn)，經濟效益與社會效益沒有出現(xiàn)正比增長：GDP對公共服務的拉動作用并不明顯，甚至出現(xiàn)相反效果。上海2013年滿意度指數為3.188，而到2014年，隨經濟的發(fā)展降至3.159，出現(xiàn)同樣情況的還有銀川、蘭州等地；僅在2014年，深圳一類的經濟高速發(fā)展的城市，其滿意度僅3.070，低于像西藏(4.664)一類的經濟不發(fā)達城市③。

隨著社會經濟發(fā)展，國民對公共服務的滿意度并沒呈現(xiàn)正比增長。公共服務的供給方為追求個人利益而不會考慮公共利益的最大化，同時會策略性地選擇為回報率高、需求量大的特殊社會成員提供服務。政府雖是公共利益的維護者，但在追求公共利益目標的同時，也追求政府經濟利益最大化?！靶鲁B(tài)”下，政府為維護自身利益而在提供公共服務的同時損害公民利益，常以民主和平等為借口在公共服務市場化過程中追求經濟利益和政府自身利益。公共服務要求非盈利性的社會效益與政府維護自身經濟效益間形成鮮明對比。處于這樣的矛盾情況下，根本無法兼顧經濟與社會利益。

(四)“新常態(tài)”下政府在市場化過程中責任缺失，導致市場化進程緩慢

首先，政府缺乏可行性制度，無法保障公共服務市場化是建立在公平、公正、公開的基礎之上；缺乏對價格的管理，雙規(guī)定價等一系列不公平的定價制度導致價格盲目上漲和定價的不公平，增加了公民享有公共服務的成本；缺乏對公共產品質量的有效監(jiān)管，私人容易以追求自身利益最大化為目標損害公眾的利益，進而引起政府腐敗。其腐敗表現(xiàn)在“尋租”問題嚴重。主要表現(xiàn)為：第一，價格管制。以價格雙軌制來對同種商品進行不同定價，差別對待下使有權力的官員與尋租人共同參與分享，導致腐敗。第二，優(yōu)惠政策。優(yōu)惠政策是帶有歧視性且有適用范圍限制的。利益集團以尋租方式通過政府來試圖改變這些適用范圍，尋求利益最大化。第三，政府特許權。在政府的保護之下，利益集團獲得法律和制度規(guī)定以外的各種權利帶來的經濟利益和政治利益，因此容易發(fā)生腐敗。第四，公共投資活動。一些單位本身不具有特定技術水平或技能，通過尋租或行賄等方式得到政府項目，造成公共投資活動的不公平和政府腐敗。

三、發(fā)展路徑研究

(一)政府綜合運用宏觀經濟政策工具并加大財政支持力度

政府的宏觀經濟政策工具應根據“新常態(tài)”下的公共服務市場化需要進行政策制定與運用。首先，合理運用財政政策。其一，自動調節(jié)。政府稅收和財政支出隨社會經濟發(fā)展變化而自動變化。“新常態(tài)”下，社會經濟高速發(fā)展。在稅率不變的情況下，政府稅收會自動增加而政府財政支出自動減少，隨之個人可支配收入也相應增加，從而使公共服務的需求也自動地增加。其二，主動調節(jié)。指當公共服務在供給產生膨脹時，政府應采取緊縮性財政政策放慢其發(fā)展速度，以維持公共服務的供求平衡。其次，對貨幣政策分為擴張性和緊縮性兩種。擴張性在于經濟蕭條時，公共服務供給不足，通過降低法定存款準備金率增加貨幣供給量來刺激對公共服務的需求量；緊縮性則相反。

雖然政府通過利用財政政策和貨幣政策都能對公共服務的供需進行調節(jié)，但還必須注意它們應相互協(xié)調使用。因此，政府必須依據當年公共服務供給的實際情況采用相應的宏觀經濟政策使公共服務市場化更加合理：依據“新常態(tài)”下社會經濟發(fā)展需要，在改善公共服務總需求結構方面，財政政策應當加快公共財政職能的轉型與建設，增加財政支出，同時貨幣政策還應當進一步改善消費者融資環(huán)境；在促進公共服務區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面，要綜合運用各種財政措施，提供良好的金融支持和融資環(huán)境；在提供準公共物品方面，在兼有社會效益和私人效益的項目上協(xié)調配合。

(二)構建多元化供給主體，積極培育第三部門以破除政府主導格局

構建“一主多元”的公共服務供給模式，是指在社會經濟發(fā)展“新常態(tài)“下，以政府為主導力量，加上私營部門和第三方部門形成多方公共服務供給格局。一方面，政府要充分利用其強制性和權威性來發(fā)揮自己的主導性地位，起到統(tǒng)帥的作用；另一方面，私營部門和第三部門要最大限度地滿足公民對公共服務多樣化的需要。私營部門通常以自身利益最大化為動機，對市場需求的變化能快速做出反應。第三部門具有公益性、自愿性等特點，它的主要功能是向社會提供服務的同時承擔大量政府不應該做或者做不好的事務。在政府、社會、市場三者之間起到有效溝通、合理補充的作用。同時它的公益性決定了擁有良好的社會基礎，運作時能獲得大量的社會支持并且能為特殊成員提供特殊服務，最大限度地滿足公民的多樣化要求。

多元主體協(xié)同供給的模式在有效整合社會資源、提高資源利用率的基礎上，能充分調動社會積極性，以滿足國民對公共服務的多樣化需求。

(三)政府綜合運用公共服務市場化模式微觀管理辦法以協(xié)調社會效益與經濟效益

公共服務市場化的模式有如下三種：政府內部改革、政府撤資、政府委托授權。如圖2所示，在社會經濟發(fā)展“新常態(tài)”下：其一，當公共服務市場化程度低時，例如在國有大型公共企業(yè)和公益性公共服務領域使用時，應該采用政府的內部改革。這樣有利于原單位在所有權不變的情況下引入市場競爭機制，便于收回運營成本，提高效率，這是政府力量的最強模式。其二，當公共服務市場化程度最高時，例如在經營性的公共服務領域，包括市政公用事業(yè)如供水、供氣、公共交通、垃圾處理、環(huán)境保護、城市綠化、基本公共設施建設等多個方面，應該采用政府撤資。單純地發(fā)揮市場機制，完全交由市場自己所有、運行，政府沒必要直接參與，只要發(fā)揮宏觀管制作用便能提供公共服務。此時，市場化程度最高，政府所發(fā)揮的力量最弱，政府由提供者轉變?yōu)楣苤普?，只是相應地監(jiān)管他們的生產標準和生產行為，使市場功能達到最大。其三，當公共服務市場化程度處于政府內部改革和政府撤資兩者之間，適用范圍和政府撤資的范圍一樣，應該采用政府委托授權模式。政府與私人部門的合作，雖然所有權歸政府所有，但政府的主導力量比政府內部改制要弱得多，被委托單位只限于經營權，由于政府資本的優(yōu)先性，政府供給的壟斷性，提供的服務常常質量低下，價格過高，損害了消費者的利益，通過政府委托授權的方式不僅保留了政府對公共服務的所有權，也不會損害公眾利益，有利于滿足公共服務的多元化，降低成本，提高效率，其作用十分廣泛，很適應公共服務市場化的需要。綜合使用三種公共服務市場化模式，在保證公共服務供給均衡的基礎上兼顧了社會效益和經濟效益。

圖2　公共服務產品市場化模式

(四)健全法律體系、完善政府監(jiān)管以明確政府角色和職責

“新常態(tài)”下，我國在公共服務的關鍵領域和關鍵環(huán)節(jié)存在大量法律空缺，造成一些重要的領域無法得到法律保障和政策支持。再者，人為因素在公共服務市場化進程中占據了主導地位，容易造成管理機構權力欲望的膨脹，滋生尋租行為，進而導致產生政府腐敗現(xiàn)象，直接威脅到公共服務市場化的良性發(fā)展?！靶鲁B(tài)”下，要求我國政府通過制定切實可行的法律法規(guī)來預防和解決市場化后公共服務領域可能會出現(xiàn)的問題，用法律手段為公共服務市場化良性發(fā)展保駕護航?！靶鲁B(tài)”下，依法進行公共服務供給市場化是必然要求，政府必須將公共服務市場化納入依法治國框架內，保障公共服務供給雙方的共同利益。

其次，完善政府監(jiān)管的目標、內容、方式。一是政府要以培育競爭性市場環(huán)境，加大對公共服務產品的財力、人力的投入，減少外部性影響為管制目標。二是完善政府管制的內容：第一，進行價格管制。保證產品價格的合理性有利于資源的充分利用，不會發(fā)生價格歧視。第二，進行保質保量管理。公共服務市場化下所提供的服務產品，其質量與數量與國民生活密切相關，更關系到人們的切身利益，所以要求公共服務市場化過程中要保質保量。第三，進行信息公開管理。向國民和供應商提供詳細的公共服務產品信息資料和各項說明，保障信息及時、有效、公開透明。加強與私營部門和第三方部門的溝通，滿足公共服務多元化需求。三是轉變政府監(jiān)管的方式：第一，由政府單一行政管理向經濟、法律多手段管理轉變。第二，建立全方位監(jiān)管機制，把行政監(jiān)管、司法監(jiān)管、立法監(jiān)管、社會監(jiān)管、輿論監(jiān)管等方式相結合，維護公共服務市場化的良性發(fā)展。

四、展望

“新常態(tài)”下，我國政府在進行公共服務市場化改革過程中存在政府行為缺位、財政投入匱乏、政府管控不到位、無法兼顧社會效益與經濟效益的問題。為順應社會經濟“新常態(tài)”，順應國家治理現(xiàn)代化的要求，通過政治學角度上的行政管理與法制管理手段相結合，經濟學角度上的宏觀經濟政策與微觀經濟管理辦法相結合，共同引導公共服務市場化的發(fā)展。但由于研究能力限制，未能對“新常態(tài)”下公共服務市場化研究路徑的實際可行性進行驗證，這還需要進一步研究。

注釋：

①《2014年5月財政收支情況》，http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201406/t20140611_1097509.html。

②《中國經濟發(fā)展藍皮書(2014)》，第15頁。

③李慎明、李崇富、程恩富，等：《中國城市基本公共服務力評價(2014)》，社會科學文獻出版社，2012年，第8-17頁。

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責任編輯：莊亞華

10.3969/j.issn.1673-0887.2016.04.022

2015-12-16

葉雯(1991—)，女，碩士研究生。

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1673-0887(2016)04-0101-05