建筑業(yè)農(nóng)民工“按項(xiàng)目參保”的實(shí)踐與思考

□中華全國總工會保障工作部　張旭光

建筑業(yè)農(nóng)民工“按項(xiàng)目參保”的實(shí)踐與思考

□中華全國總工會保障工作部張旭光

改革開放以來，我國建筑業(yè)蓬勃發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民安居樂業(yè)做出了重大貢獻(xiàn)。建筑業(yè)職工隊(duì)伍也不斷發(fā)展壯大，目前從業(yè)人員近4500萬人，其中80%是農(nóng)民工。建筑業(yè)屬于工傷風(fēng)險較高行業(yè)，建筑工人工傷及維權(quán)問題較為突出，主要表現(xiàn)為職工工傷保險參保率偏低，農(nóng)民工參保率更低。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測統(tǒng)計(jì)，2014年建筑業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險比率僅為14.9%，加上建筑業(yè)人員流動性較大，建筑工程趕工期加班、勞動保護(hù)不到位，以及農(nóng)民工安全意識薄弱，自身維權(quán)能力弱等主客觀原因，建筑工傷事故時有發(fā)生，并且經(jīng)常出現(xiàn)事故發(fā)生后工傷認(rèn)定難、工傷待遇落實(shí)難等問題，并且在社會上引起廣泛關(guān)注。為維護(hù)建筑業(yè)職工，特別是農(nóng)民工的工傷保障權(quán)益，有關(guān)部門針對建筑業(yè)用工特點(diǎn)，專門制定出臺了“按項(xiàng)目參保”這一創(chuàng)新性舉措，推動建筑業(yè)農(nóng)民工從業(yè)人員依法參加工傷保險。目前來看，這項(xiàng)工作取得了一定的進(jìn)展，但仍存在諸多問題和困難亟待解決。

工作進(jìn)展與成效

黨中央、國務(wù)院對解決建筑業(yè)職工工傷權(quán)益保障問題高度重視。2014年以來，李克強(qiáng)總理，張高麗、馬凱副總理和國務(wù)委員王勇分別就做好建筑工人工傷維權(quán)工作作出重要批示，提出明確要求；全國政協(xié)也高度關(guān)注，俞正聲主席多次作出重要批示。因此，為貫徹落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)重要指示，切實(shí)維護(hù)建筑業(yè)職工，特別是農(nóng)民工的工傷保險權(quán)益，2014年12月，人力資源社會保障部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、安全監(jiān)管總局和全國總工會（以下簡稱四部門）聯(lián)合制定印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》（人社部發(fā)〔2014〕103號，以下簡稱《意見》）?！兑庖姟犯鶕?jù)建筑業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和勞動用工特點(diǎn)，要求對建筑業(yè)農(nóng)民工按建設(shè)項(xiàng)目參加工傷保險?！兑庖姟访鞔_了將按項(xiàng)目參保作為保證工程安全施工的具體措施，由住建部門在核發(fā)施工許可證時予以審查，以保障政策落實(shí)。在全國政協(xié)牽頭組織下，四部門又聯(lián)合組成督導(dǎo)檢查組，對北京、河北、內(nèi)蒙古、江西、河南、湖南、重慶、貴州八個?。▍^(qū)、市）建筑企業(yè)參加工傷保險情況進(jìn)行調(diào)研督導(dǎo)，推動提高建筑業(yè)工傷保險參保率。

《意見》實(shí)施一年多來，取得了一定成效。在各部門的共同努力下，建筑業(yè)農(nóng)民工參保人數(shù)和工傷保險覆蓋范圍明顯增加。據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)，截至2015年11月底，全國建筑業(yè)工傷保險參保人數(shù)1206萬人，同比增加227萬人；其中農(nóng)民工744萬人，同比增加112萬人。

面臨的困難和問題

建筑業(yè)按項(xiàng)目參加工傷保險，是根據(jù)建筑行業(yè)用工特點(diǎn)創(chuàng)立的一種新型參保模式，也是對現(xiàn)有社會保險制度的一種補(bǔ)充，對于完善我國的社會保險制度、織密社會保障網(wǎng)具有重大意義。與《社會保險法》規(guī)定的按照職工實(shí)名參保、社會保險五險統(tǒng)征的原有模式不同，建筑業(yè)工傷保險實(shí)行按建設(shè)項(xiàng)目參保，且工傷保險可優(yōu)先參保。在具體實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)，這種新模式推行面臨一些困難和問題，執(zhí)行中也出現(xiàn)了一些制度設(shè)計(jì)沒有預(yù)計(jì)到的新情況、新問題。

一是思想認(rèn)識上還有待進(jìn)一步提高。雖然《意見》已于2014年年底印發(fā)，但由于種種原因，目前建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險參保情況仍不容樂觀，其中一個重要原因是認(rèn)識不到位。首先是有關(guān)部門在思想認(rèn)識上仍有不足，有的地方住建部門對落實(shí)《意見》還存在疑慮，在核發(fā)施工許可證、合理確定費(fèi)率等方面意見不統(tǒng)一。其次是相當(dāng)一部分建筑企業(yè)和職工對工傷保險政策，特別是《意見》還不夠了解，存在種種誤解。一些企業(yè)認(rèn)為單位已經(jīng)為職工辦理意外傷害保險，再參加工傷保險已無必要。有的企業(yè)認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)下行形勢下，為職工繳納工傷保險增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，加上廣大農(nóng)民工自身缺乏對工傷保險的正確認(rèn)識，且維權(quán)意識差，這都給建筑業(yè)工傷保險參保工作帶來了負(fù)面影響。

二是政策執(zhí)行機(jī)制亟待加快建設(shè)。目前，一些地區(qū)部門之間尚未建立工作聯(lián)動和信息共享機(jī)制，沒有形成定期會商和聯(lián)合執(zhí)法的制度性安排，建設(shè)項(xiàng)目、參保數(shù)據(jù)等信息不能互聯(lián)互通，給參保統(tǒng)計(jì)工作增加了難度。工傷保險基金先行支付政策缺乏具體財務(wù)管理制度支撐，對財務(wù)列支科目、未追回基金的財務(wù)核銷處理辦法不明確，追償機(jī)制不健全。有的地方人社部門依然實(shí)施社會保險五險統(tǒng)征，對建筑業(yè)按項(xiàng)目優(yōu)先參加工傷保險心有疑慮。有的地方住建部門對按建設(shè)項(xiàng)目參加工傷保險作為核發(fā)施工許可的必要措施認(rèn)識不到位，擔(dān)心與《建筑法》相關(guān)規(guī)定和簡政放權(quán)的大形勢不符而被問責(zé)。與此同時，符合按項(xiàng)目參保特點(diǎn)的工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、待遇支付等具體經(jīng)辦程序，以及費(fèi)率確定機(jī)制、超齡農(nóng)民工參保等具體政策還沒有明確規(guī)定。有的地方采取按用人單位參保的辦法落實(shí)按項(xiàng)目參保政策，無法展現(xiàn)新的參保模式的優(yōu)越性，一定程度上影響了工作推進(jìn)力度。

三是工傷保險預(yù)防功能尚待進(jìn)一步發(fā)揮。《意見》規(guī)定，開展工傷預(yù)防試點(diǎn)的地區(qū)可以從工傷保險基金提取一定比例用于工傷預(yù)防，但目前全國只有50多個統(tǒng)籌地區(qū)開展了此項(xiàng)試點(diǎn)且提取比例不超過2%，而且工傷預(yù)防費(fèi)管理辦法尚未出臺，工傷預(yù)防費(fèi)的提取和使用均缺乏依據(jù)，多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)并沒有針對建筑業(yè)實(shí)際開展這項(xiàng)工作。與之相反，建筑企業(yè)過去長期采用的意外傷害險、安全生產(chǎn)責(zé)任險等商業(yè)保險，按規(guī)定可提取一定的工傷預(yù)防費(fèi)用，專門用于企業(yè)開展安全教育培訓(xùn)。由于宣傳工作不到位，許多建筑企業(yè)和農(nóng)民工對于工傷保險的社會保障性質(zhì)知曉不多，工傷保險的?；尽⒈ｉL遠(yuǎn)的功能以及預(yù)防作用沒有得到充分發(fā)揮，對企業(yè)和農(nóng)民工的參保積極性產(chǎn)生了一定影響。

如何破解？

一是加強(qiáng)制度創(chuàng)新，修改和完善相關(guān)法律法規(guī)和政策。建議修改《建筑法》，將督促和查處建筑企業(yè)參加工傷保險作為住建部門職責(zé)，規(guī)定將建筑企業(yè)參加工傷保險作為核發(fā)施工許可證的必要條件；建議修改《社會保險法》和《工傷保險條例》，將建筑業(yè)按建設(shè)項(xiàng)目參保、工傷保險優(yōu)先模式以立法方式予以確定。另外，人社部門應(yīng)盡快出臺工傷預(yù)防費(fèi)使用管理辦法，確定合理的提取比例，大力推行工傷預(yù)防制度；會同住建、安監(jiān)、工會等部門，科學(xué)測算并制定工傷保險參考費(fèi)率或費(fèi)率限額；要定期公開工傷保險基金收支狀況，完善費(fèi)率調(diào)整機(jī)制，明確費(fèi)率調(diào)整的時間、程序等要求，督促地方落實(shí)費(fèi)率浮動機(jī)制。

二是找準(zhǔn)工作定位，加大宣傳培訓(xùn)力度。各級工會要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，采取切實(shí)有效措施積極推進(jìn)建筑業(yè)工傷保險工作。要以工程施工現(xiàn)場和建筑業(yè)職工，特別是農(nóng)民工為重點(diǎn)，采取多種形式和方式，大力宣傳建筑業(yè)按項(xiàng)目參加工傷保險有關(guān)政策，促進(jìn)農(nóng)民工和建筑企業(yè)了解工傷保險的優(yōu)越性，提高建筑企業(yè)從業(yè)人員，尤其是農(nóng)民工的參保積極性和維權(quán)意識。同時要提升基層工會組織在職工工傷維權(quán)方面的業(yè)務(wù)能力和服務(wù)水平。具備條件的企業(yè)工會要設(shè)立工傷保障專員，學(xué)習(xí)掌握工傷保險政策，介入工傷事故處理的全過程，了解工傷職工需求，跟蹤工傷待遇支付進(jìn)程，監(jiān)督工傷職工各項(xiàng)權(quán)益落實(shí)情況。

三是加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合，形成工作合力。實(shí)踐表明，人社部、住建部、安監(jiān)總局、全國總工會四部門通力合作、密切配合，對于推進(jìn)建筑業(yè)參加工傷保險工作發(fā)揮了重要作用。在今后工作中，各部門應(yīng)進(jìn)一步密切合作，發(fā)揮好各自的職能優(yōu)勢，繼續(xù)加強(qiáng)聯(lián)合督導(dǎo)檢查力度，齊心協(xié)力推動工作開展。建議各地建立部門聯(lián)席會議制度，定期研究解決建筑業(yè)工傷保險工作推進(jìn)過程中存在的困難和問題。人社部門要發(fā)揮工傷保險主管部門的作用，簡化程序、提高效率，提供更優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)；住建部門要發(fā)揮對建筑企業(yè)管理的職能優(yōu)勢，特別要落實(shí)將工傷保險參保證明作為核發(fā)“施工許可證”的前置條件，這是保障參保的關(guān)鍵；安監(jiān)部門要發(fā)揮對建筑企業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督的職能優(yōu)勢，加大對建筑企業(yè)和項(xiàng)目參保的監(jiān)督檢查，助推參保；工會組織要發(fā)揮抓宣傳搞維權(quán)的職能優(yōu)勢，切實(shí)加強(qiáng)基層組織建設(shè)，通過項(xiàng)目工會、托管工會、聯(lián)合工會等多種形式，努力將建筑業(yè)農(nóng)民工納入工會組織，同時要大力宣傳政策、普及政策，推動和促進(jìn)農(nóng)民工從業(yè)人員“按項(xiàng)目參保”，切實(shí)維護(hù)好建筑業(yè)農(nóng)民工的工傷保險權(quán)益。