澳大利亞州政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)及啟示

盧　真　肖　鵬

澳大利亞州政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)及啟示

盧真肖鵬

內(nèi)容提要：澳大利亞的州政府舉債權(quán)經(jīng)歷了“絕對(duì)自由——代為行使——有管理的自由”的發(fā)展變化過程，即“州政府自由發(fā)債——聯(lián)邦政府代為發(fā)債——聯(lián)邦政府管理下的州政府自行發(fā)債”的演進(jìn)路徑。本文總結(jié)歸納了上述州政府發(fā)債權(quán)演進(jìn)路徑中聯(lián)邦政府和州政府加強(qiáng)政府債務(wù)管理的典型做法，發(fā)現(xiàn)其具有明確的債務(wù)管理目標(biāo)，獨(dú)特的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)——借款委員會(huì)和國庫公司，完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制——預(yù)算管理和債務(wù)報(bào)告制度，信用評(píng)級(jí)制度以及債務(wù)化解制度等。中國1994年分稅制改革之后地方政府性債務(wù)經(jīng)歷了“地方政府融資平臺(tái)舉債——2009年中央政府代為地方政府發(fā)債——2014年《預(yù)算法》地方政府發(fā)債權(quán)突破”的歷程，中國地方政府債務(wù)的演進(jìn)路徑與澳大利亞州政府舉債權(quán)的發(fā)展變化有一定相似之處。結(jié)合中國現(xiàn)實(shí)國情，本文從債務(wù)管理目標(biāo)、監(jiān)管責(zé)任劃分、債務(wù)預(yù)算管理、市場(chǎng)監(jiān)管、政府會(huì)計(jì)和統(tǒng)計(jì)改革、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制方面，提出加強(qiáng)中國地方政府債務(wù)管理的六大措施。

債務(wù)管理借款委員會(huì)國庫公司信用評(píng)級(jí)債務(wù)化解

一、引　言

1994年中國分稅制財(cái)政體制改革后，由于地方政府事權(quán)與財(cái)力之間的矛盾，各級(jí)地方政府入不敷出的問題日漸突出。地方政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)政績考核、提供地方公共產(chǎn)品服務(wù)的需要，產(chǎn)生了巨大的融資需求。但1994年《預(yù)算法》中，明確禁止地方政府舉借債務(wù)，而事實(shí)上，中國各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府大都在不同程度上通過融資平臺(tái)舉借債務(wù)。2009年初試點(diǎn)中央政府代為地方政府發(fā)債，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)啟動(dòng)。2014年《預(yù)算法》修訂中，中國放開了地方政府舉債權(quán)。地方各級(jí)預(yù)算仍然按照量入為出、收支平衡的原則編制，對(duì)于地方政府能否發(fā)債、發(fā)債主體、發(fā)債規(guī)模、發(fā)債用途、發(fā)債方式、風(fēng)險(xiǎn)控制、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等問題進(jìn)行了明確。中國1994年分稅制改革之后地方政府融資平臺(tái)舉債，到2014年《預(yù)算法》地方政府舉債權(quán)的突破，中國地方政府發(fā)債權(quán)的演進(jìn)路徑與澳大利亞州政府舉債權(quán)的發(fā)展變化有一定相似之處。近二十多年來，澳大利亞各州政府一直保持著較低的債務(wù)水平和較高的信用等級(jí)，財(cái)政狀況運(yùn)行良好。在州政府債務(wù)管理方面，澳大利亞已形成了較為完善的州政府債務(wù)管理體系。本文總結(jié)歸納澳大利亞聯(lián)邦政府和州政府加強(qiáng)州政府債務(wù)管理的典型做法，結(jié)合中國現(xiàn)實(shí)國情與法律框架，探討其對(duì)中國地方政府債務(wù)管理的借鑒價(jià)值。

二、澳大利亞州政府債務(wù)管理的具體舉措

（一）澳大利亞州政府舉債權(quán)演進(jìn)歷程

澳大利亞州政府舉債權(quán)經(jīng)歷了“絕對(duì)自由——代為行使——有管理的自由”的發(fā)展變化過程，即“州政府自由發(fā)債——聯(lián)邦政府代為發(fā)債——聯(lián)邦政府管理下的州政府自行發(fā)債”的演進(jìn)路徑。澳大利亞聯(lián)邦成立于1901年，由聯(lián)邦政府、6個(gè)原殖民州政府、兩個(gè)實(shí)行自治的地區(qū)以及大約700個(gè)地方政府實(shí)體組成。聯(lián)邦成立初期，各州政府依據(jù)聯(lián)邦《憲法》規(guī)定以自己的名義獨(dú)立舉債。但隨后各州政府以及聯(lián)邦政府為債務(wù)融資陷入惡性競(jìng)爭，給澳大利亞政治和經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響。1927年，澳大利亞通過《1928年財(cái)政協(xié)議法》并成立借款委員會(huì)（Australia Loan Council），聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)為各州統(tǒng)一借債，以加強(qiáng)對(duì)國家債務(wù)特別是地方政府債務(wù)的監(jiān)管。按照協(xié)議，州政府不能以自己的名義獨(dú)立舉債，而是由聯(lián)邦政府代為發(fā)債，且聯(lián)邦和州政府債務(wù)的數(shù)量、期限、條件和時(shí)間等方面都由借款委員會(huì)全權(quán)決定。

借款委員會(huì)于1984～1985年引進(jìn)了總量控制的管理方法?？偭靠刂品椒▽?shí)施以后，澳大利亞公共部門借款融資數(shù)量占GDP的比重顯著下降，從1983～1984年的8.3%減少到1988～1989年的0，這種狀況極不適應(yīng)各州以及整個(gè)澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。出于自身利益的考慮，加之總量控制方法本身的局限性，昆士蘭州1988年發(fā)生了抵制和反對(duì)總量控制的事件。1990年，聯(lián)邦政府與州政府達(dá)成新協(xié)議，決定由各州政府重新以自己的名義舉借債務(wù)，并獨(dú)立履行相應(yīng)的監(jiān)管和償還義務(wù)，而聯(lián)邦政府僅就過去代發(fā)的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。這樣，隨著以前聯(lián)邦政府代州政府發(fā)行的債券逐步到期，各州政府也開始直接發(fā)行債券融資。

表1　澳大利亞州政府舉債演進(jìn)歷程

（二）州政府舉債的法律依據(jù)

澳大利亞聯(lián)邦《憲法》明確賦予了州政府舉債權(quán)，其第4章第105條規(guī)定：州政府在與聯(lián)邦政府達(dá)成協(xié)議的基礎(chǔ)上，有權(quán)以自身名義獨(dú)立舉債，并對(duì)債務(wù)履行管理和還本付息的義務(wù)。《1930年地方政府法案》規(guī)定：地方政府經(jīng)財(cái)政部長批準(zhǔn)，可以以貸款、透支等方式舉借債務(wù)，但要求地方議會(huì)就債務(wù)提供相應(yīng)的擔(dān)保以保障債務(wù)的按期還本付息，且所籌債務(wù)資金一般僅限于資本性項(xiàng)目的使用，如基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。此外，《新財(cái)政管理法》、《預(yù)算誠信章程》、《強(qiáng)化職能履行報(bào)告法》、《完整政府預(yù)算法》等法案對(duì)州政府債務(wù)管理及舉措也進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

（三）州政府債務(wù)管理目標(biāo)

澳大利亞州政府債務(wù)管理遵循穩(wěn)健的原則，其主要管理目標(biāo)有兩個(gè)：一是在可接受的風(fēng)險(xiǎn)條件下舉債成本的最小化。為此州政府需追求較好的財(cái)政狀況并控制其總體債務(wù)水平，以維持良好的信用等級(jí)；二是保持州政府債券期限和利息風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)均衡地分布，以減少利率較大上漲可能對(duì)年度預(yù)算造成的沖擊。因此，各州政府在發(fā)行債務(wù)時(shí)，需充分考慮政府債務(wù)到期日，合理調(diào)整債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，以降低州政府的債務(wù)利息成本。

（四）州政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)

澳大利亞州政府債務(wù)管理的機(jī)構(gòu)主要有兩個(gè)：一個(gè)是州政府債務(wù)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)——借款委員會(huì)（Australia Loan Council），立足聯(lián)邦層級(jí)協(xié)調(diào)和監(jiān)控各州（領(lǐng)地）政府的債務(wù)總規(guī)模；另一個(gè)是州政府債務(wù)集中管理機(jī)構(gòu)——國庫公司（Treasury Corporation），為州（領(lǐng)地）政府各個(gè)部門統(tǒng)一從金融市場(chǎng)借款融資。

借款委員會(huì)于1927年依據(jù)聯(lián)邦《憲法》成立，隸屬于財(cái)政部，由聯(lián)邦、各州（領(lǐng)地）財(cái)政部長組成。其成立的初衷是管理聯(lián)邦與州政府的舉債行為，解決兩者就債務(wù)融資陷入惡性競(jìng)爭的尷尬局面。1990年，盡管各州政府重新取得了獨(dú)立的舉債權(quán)，但借款委員會(huì)仍然負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和監(jiān)控各州（領(lǐng)地）政府的總體債務(wù)水平。具體來說，目前借款委員會(huì)的職責(zé)主要包括：（1）制定各州和聯(lián)邦政府的總體借款融資計(jì)劃；（2）審查、協(xié)調(diào)和確定各州和聯(lián)邦政府的具體借款融資計(jì)劃；（3）鼓勵(lì)和支持資本市場(chǎng)監(jiān)督借款融資行為及其使用情況；（4）審查各級(jí)政府遞交的有關(guān)借款融資的季度報(bào)告和年度報(bào)告等。近年來，隨著澳大利亞財(cái)政狀況的改善，借款委員會(huì)不再一味要求州政府遵守嚴(yán)格的貸款限額，而更多地關(guān)注和強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)公共部門融資透明性和責(zé)任性。

國庫公司始建于20世紀(jì)80年代初，當(dāng)時(shí)各州政府為了避開《1928年財(cái)政協(xié)議法》中關(guān)于州政府無舉債權(quán)的規(guī)定，陸續(xù)成立依托于州國庫部的公司作為州政府的核心融資平臺(tái)。1990年州政府重新取得發(fā)債權(quán)后，國庫公司成為州政府債務(wù)集中管理機(jī)構(gòu)。各《州國庫公司法》對(duì)各州政府國庫公司的目標(biāo)、權(quán)限及州政府對(duì)國庫公司所負(fù)義務(wù)的擔(dān)保程度等都作明確的規(guī)定。國庫公司均由該州國庫部控股，但各州國庫公司由于其董事會(huì)成員組成的差別，在獨(dú)立性方面各不相同。有的州國庫公司其董事會(huì)成員大多來自于私營部門，獨(dú)立性較高；有的大多來自于政府部門的顧問委員會(huì)，獨(dú)立性較低。但不管董事會(huì)成員來自政府機(jī)構(gòu)還是私營部門，都必須經(jīng)過州國庫部長的批準(zhǔn)才能任職。國庫公司成立的初衷是為政府機(jī)構(gòu)籌集資金，其客戶具體包括：州政府主要預(yù)算部門和財(cái)政部門、地方政府、州所屬國有企業(yè)、市政公司、各類委員會(huì)和理事會(huì)、其他法定公共機(jī)構(gòu)等。目前澳大利亞8個(gè)大型行政區(qū)劃中，除首都領(lǐng)地之外都有自己的國庫公司。

各州國庫公司名稱雖然并不統(tǒng)一，但運(yùn)營模式都類似。國庫公司以市場(chǎng)化方式運(yùn)營，其首要職能是通過發(fā)行公司債券的方式從資本市場(chǎng)上融資，向州政府機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)提供貸款。雖然地方政府債務(wù)融資理論上有國庫公司“公司債券”融資和州政府直接發(fā)行債券融資兩種渠道，但國庫公司模式更為有效，因此在實(shí)踐中承擔(dān)了絕大部分的地方債務(wù)融資任務(wù)。國庫公司發(fā)行的債券在金融市場(chǎng)上以公司債券的形式進(jìn)行交易，但因有州政府擔(dān)保，實(shí)質(zhì)上是一種準(zhǔn)政府債券。除了履行從市場(chǎng)上融資、向政府機(jī)構(gòu)提供貸款的核心職能，國庫公司也吸收政府機(jī)構(gòu)的多余資金，進(jìn)行投資管理。此外，國庫公司也提供一些財(cái)務(wù)咨詢、金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理、基建融資方案設(shè)計(jì)和評(píng)估等服務(wù)。

（五）州政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度

澳大利亞在管理州政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，已形成以預(yù)算管理和債務(wù)報(bào)告制度、信用評(píng)級(jí)制度以及債務(wù)化解制度為主要內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)管理制度框架。

澳大利亞對(duì)州政府債務(wù)實(shí)行嚴(yán)格預(yù)算管理，并建立了較為完整的州政府債務(wù)報(bào)告制度。州政府的所有收入和支出，包括債務(wù)的舉借和償還全部納入州政府預(yù)算進(jìn)行管理并全面反映在州政府預(yù)算報(bào)告中。同時(shí)，州政府預(yù)算報(bào)告還需準(zhǔn)確反映借款委員會(huì)分配和調(diào)整借款的情況。此外，各州政府還要編制反映借款融資及使用情況的季度報(bào)告和年度報(bào)告等。所有預(yù)算報(bào)告和債務(wù)報(bào)告都同時(shí)遵守澳大利亞會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系原則和政府財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系原則。

信用等級(jí)是澳大利亞州政府舉借債務(wù)的重要依據(jù)。州政府需聘請(qǐng)獨(dú)立的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，如標(biāo)準(zhǔn)普爾、惠普和穆迪投資服務(wù)有限公司等，定期或在政府財(cái)政狀況或資產(chǎn)負(fù)債表發(fā)生重大變化時(shí)，進(jìn)行全面的信用評(píng)級(jí)。信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)為各州政府債務(wù)融資成本提供客觀衡量依據(jù)。這一方面強(qiáng)有力地約束了各州政府的財(cái)政行為，同時(shí)也監(jiān)督和保護(hù)了具有良好信用等級(jí)的州政府。此外，這也為投資者提供決策參考，幫助減輕債務(wù)投資的風(fēng)險(xiǎn)。以昆士蘭州為例，由于州國庫公司的債務(wù)性融資工具多樣，為了方便投資者選擇，州國庫公司公布并定期更新標(biāo)準(zhǔn)普爾和穆迪公司對(duì)昆士蘭州政府債券的信用評(píng)級(jí)情況，如表2所示。

表2　昆士蘭州政府債券信用等級(jí)情況（2014年6月30日）

債務(wù)化解是澳大利亞州政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要屏障。通常州政府要履行還本付息的義務(wù)，但當(dāng)州政府最終難以償還而面臨償債危機(jī)時(shí)，澳大利亞聯(lián)邦政府將承擔(dān)救助的法律責(zé)任，這些責(zé)任實(shí)施的條件和程序在《金融協(xié)議法案》中有明確界定。但在實(shí)踐中，州政府通常會(huì)積極采取或探索其他措施來化解債務(wù)，如墨爾本市的“公有資產(chǎn)私有化方法”、昆士蘭州的“政府債務(wù)行動(dòng)計(jì)劃”等，取得了較好的效果。

三、澳大利亞州政府債務(wù)管理的主要特色

通過梳理澳大利亞加強(qiáng)州政府債務(wù)管理的主要措施，可以發(fā)現(xiàn)其在債務(wù)管理目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制構(gòu)建、債務(wù)預(yù)算管理和報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建設(shè)方面，均有特色。

（一）依托州國庫公司，對(duì)州政府債務(wù)進(jìn)行集中管理

澳大利亞成立了隸屬于各州的債務(wù)集中管理機(jī)構(gòu)——國庫公司，為州政府各個(gè)部門統(tǒng)一從金融市場(chǎng)借款融資。從本質(zhì)上看，各州國庫公司的功能類似于銀行或公司的資金運(yùn)營部門，它的主要職責(zé)是在政府借貸者和資本市場(chǎng)之間搭建一個(gè)平臺(tái)。國庫公司模式是澳大利亞州政府的一種制度創(chuàng)新，解決了早期聯(lián)邦政府代發(fā)州政府債券因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，并通過國庫公司和資本市場(chǎng)的雙重約束防止了現(xiàn)今州政府自主發(fā)債模式容易出現(xiàn)的過度發(fā)債問題。對(duì)州政府來說，國庫公司的市場(chǎng)化運(yùn)作能最大限度地滿足多樣化的融資需求，并省去州政府自主發(fā)債的成本。同時(shí)，國庫公司擁有大量的專業(yè)人士，能夠?yàn)榕e借債務(wù)形成金融資產(chǎn)進(jìn)行有效管理，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）對(duì)州政府債務(wù)實(shí)施嚴(yán)格的預(yù)算管理，確保州政府負(fù)債保持在審慎的水平

各州政府和聯(lián)邦政府每年需就下一財(cái)年的凈融資計(jì)劃向債務(wù)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)——借款委員會(huì)進(jìn)行陳述。借款委員會(huì)通過分析各級(jí)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求及其對(duì)國家經(jīng)濟(jì)的影響，結(jié)合各級(jí)政府的預(yù)估財(cái)政狀況，對(duì)各級(jí)政府提出的融資計(jì)劃進(jìn)行審查，最終確定各州政府和聯(lián)邦政府的債務(wù)分配情況。如果借款委員會(huì)對(duì)某級(jí)政府的財(cái)政計(jì)劃有疑問，其將要求該政府就其融資要求的合理性作進(jìn)一步說明，并有權(quán)要求涉及的政府修改其財(cái)政計(jì)劃。

（三）建立較為完整的州政府債務(wù)報(bào)告制度，債務(wù)透明度較高

州政府要求政府債務(wù)、租賃、貸款、透支、抵押款項(xiàng)及其他負(fù)債必須全面反映在權(quán)責(zé)發(fā)生制的債務(wù)報(bào)告中。同時(shí)，債務(wù)報(bào)告也要遵循政府財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系準(zhǔn)則，既反映政府在某一時(shí)點(diǎn)所擁有的資產(chǎn)、負(fù)債及凈資產(chǎn)情況，也反映這三項(xiàng)在數(shù)量、組成和價(jià)值上的變動(dòng)情況。此外，澳大利亞州政府不僅要報(bào)告直接債務(wù)，還需披露或有負(fù)債。各《州國庫公司法》也規(guī)定，國庫公司要定期報(bào)告財(cái)務(wù)報(bào)表和重大事項(xiàng)；在議會(huì)授權(quán)的情況下，政府有權(quán)要求國庫公司報(bào)告其他相關(guān)信息。在各州國庫公司的官方網(wǎng)站上，公眾可以找到詳細(xì)的年度運(yùn)營報(bào)告、債券發(fā)行通告、融資計(jì)劃等信息。

（四）依賴資本市場(chǎng)規(guī)則對(duì)整個(gè)融資活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對(duì)州政府融資的監(jiān)管

各州政府引入獨(dú)立信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，如標(biāo)準(zhǔn)普爾等，對(duì)州政府及其發(fā)行的債務(wù)進(jìn)行公平、公正和客觀的信用評(píng)級(jí)，從而協(xié)助其確定債務(wù)的籌資成本。通常情況下，州政府債務(wù)余額低且信用等級(jí)高者，籌資成本較低；反之，債務(wù)余額高且信用等級(jí)低者籌資成本較高，且籌資數(shù)額受限。這種信用評(píng)級(jí)制度，能夠引導(dǎo)和激勵(lì)州政府為降低舉債成本而追求并重視信用等級(jí)。如維多利亞州就將保持3A信用等級(jí)作為政府的財(cái)政戰(zhàn)略之一，自20世紀(jì)90年代以來，其一直保持3A信用等級(jí)。

（五）建立債務(wù)化解制度以加強(qiáng)州政府債務(wù)危機(jī)管理

一些州政府主動(dòng)實(shí)施或探索適合本州的債務(wù)化解措施，取得了一定成效。如墨爾本市采取金融資產(chǎn)私有化措施，將城市電力公司的股權(quán)出售給私營部門，變現(xiàn)收入用于償還政府債務(wù)，將對(duì)借債的管理逐步轉(zhuǎn)化為對(duì)償債的管理，成為澳大利亞首個(gè)無債務(wù)首府城市。昆士蘭州政府認(rèn)識(shí)到當(dāng)前高債務(wù)水平可能帶來的潛在高風(fēng)險(xiǎn)，于2015～2016年度州政府預(yù)算報(bào)告提出了在不增加稅收、不縮減服務(wù)及不出賣政府所有公司的前提下，旨在降低州政府債務(wù)水平的“政府債務(wù)行動(dòng)計(jì)劃”。通過該項(xiàng)行動(dòng)，預(yù)計(jì)2015～2016財(cái)政年度的凈負(fù)債將進(jìn)一步減少21.46億澳元，總計(jì)將達(dá)到39.1億澳元的凈負(fù)債削減計(jì)劃①澳大利亞昆士蘭州2015～2016年政府預(yù)算報(bào)告，2015年7月12日，http://www.budget.qld.gov.au/budget-papers/documents/bp2-1-2015-16.pdf。。

四、澳大利亞州政府地方政府債務(wù)管理的啟示

1994年分稅制改革后，中國地方政府性債務(wù)經(jīng)歷了“地方政府融資平臺(tái)舉債——2009年中央政府代為地方政府發(fā)債——2011年個(gè)別地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)——2014年《預(yù)算法》地方政府發(fā)債權(quán)突破”的歷程，中國地方政府發(fā)債權(quán)的演進(jìn)路徑與1901年以來澳大利亞州政府舉債權(quán)的發(fā)展變化有一定相似之處。結(jié)合現(xiàn)實(shí)國情，中國可從債務(wù)管理目標(biāo)、監(jiān)管責(zé)任劃分、債務(wù)預(yù)算管理、市場(chǎng)監(jiān)管、政府會(huì)計(jì)和統(tǒng)計(jì)改革、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制建設(shè)六個(gè)方面，進(jìn)一步加強(qiáng)中國地方政府債務(wù)管理。

（一）明確地方政府債務(wù)管理目標(biāo)，提高債務(wù)管理的整體水平

從澳大利亞州政府管理實(shí)踐看，其明確的債務(wù)管理目標(biāo)有力地約束了州政府的舉債行為，使得州政府注意對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控，提高了債務(wù)管理的水平。目前我國各地方政府在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》）精神的指導(dǎo)下，也結(jié)合本地方政府的具體情況，提出了地方的實(shí)施意見。但統(tǒng)觀各地的實(shí)施意見，均未明確指出地方政府債務(wù)管理的目標(biāo)。因此，可借鑒澳大利亞州政府債務(wù)管理的目標(biāo)，明確我國地方政府債務(wù)管理目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)的可持續(xù)管理。

（二）明確監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)地方政府債務(wù)監(jiān)管的統(tǒng)一性和集中度

我國目前對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管，在地方政府一級(jí)由其財(cái)政國庫部門負(fù)責(zé)，在中央政府一級(jí)名義上由國務(wù)院主管，但實(shí)際由財(cái)政部預(yù)算司下設(shè)的地方債務(wù)處負(fù)責(zé)。地方政府債務(wù)統(tǒng)籌監(jiān)管的級(jí)別太低，且與對(duì)中央政府債務(wù)的監(jiān)管相分離。借鑒澳大利亞借款委員會(huì)的成功經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)考慮在中央這一級(jí)別設(shè)立專門的政府性債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，直接由國務(wù)院或財(cái)政部管理，具體負(fù)責(zé)對(duì)中央和地方政府債務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)督和管理。同時(shí)，參照澳大利亞各州國庫公司統(tǒng)管本州政府債務(wù)的運(yùn)作實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)規(guī)范我國地方各級(jí)政府融資平臺(tái)公司的管理和運(yùn)營，加強(qiáng)政府債務(wù)的集中管理，降低債務(wù)成本和風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)債務(wù)預(yù)算管理，促進(jìn)債務(wù)決策從“軟約束”走向“硬約束”

政府債務(wù)是政府收入的重要來源之一，應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算統(tǒng)一管理?！兑庖姟诽岢鲆训胤秸畟鶆?wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，其中一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。但需注意的是地方政府債務(wù)預(yù)算管理并不是簡單的在預(yù)算中列明債務(wù)信息，而應(yīng)重點(diǎn)分析和明確政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)情況及其對(duì)本級(jí)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況和財(cái)政狀況的潛在影響，并據(jù)此統(tǒng)籌考慮政府應(yīng)如何合理配置公共或財(cái)政資源。澳大利亞維多利亞州要求國庫公司在提交的半年度和年度預(yù)算草案中，應(yīng)有專門的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，該報(bào)告需全面闡述債務(wù)對(duì)州政府財(cái)政狀況的各方面影響。因此，我國可參考澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，在債務(wù)預(yù)算管理中加強(qiáng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)告。

（四）引入市場(chǎng)監(jiān)管手段，引導(dǎo)地方政府規(guī)范舉債

澳大利亞州政府債務(wù)監(jiān)管的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，除通過行政渠道進(jìn)行談判協(xié)商、告誡勸止外，還借助市場(chǎng)規(guī)則引導(dǎo)和規(guī)范地方政府借款融資活動(dòng)，對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，并實(shí)施嚴(yán)格的信用等級(jí)管理。因此，對(duì)我國地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，除了給予必要的行政干預(yù)外，還應(yīng)積極運(yùn)用市場(chǎng)手段對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行監(jiān)控，依靠信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、金融中介及社會(huì)組織的力量，對(duì)地方政府信用進(jìn)行評(píng)級(jí)，以降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和成本，并約束地方政府的舉債行為。

（五）改革政府會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)制度，提高債務(wù)透明度

向公眾披露信息，提高財(cái)政透明度，不僅滿足公民的知情權(quán)，更是對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的基本要求。高度透明的地方政府債務(wù)，能有效防止地方政府出現(xiàn)債務(wù)惡性膨脹的現(xiàn)象，并提高政府整體的債務(wù)控制能力。因此，可借鑒澳大利亞地方政府債務(wù)報(bào)告制度，改革完善政府會(huì)計(jì)制度，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，除了報(bào)告直接債務(wù)外，還要披露或有負(fù)債，以全面準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負(fù)債狀況和成本費(fèi)用情況，為防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公眾監(jiān)督提供有用的信息支持。同時(shí)，還應(yīng)積極探索與債務(wù)預(yù)算制度相適應(yīng)的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)與報(bào)告制度，反映和報(bào)告?zhèn)鶆?wù)的發(fā)行、變更和償還等事項(xiàng)，使其嚴(yán)格遵守預(yù)算編制程序和原則。

（六）建立適合我國國情的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

合理確定地方政府債務(wù)規(guī)模、建立科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制是管理地方政府債務(wù)的有效手段。《意見》中提出對(duì)我國各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行預(yù)警。此外，《意見》還特別強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行不救助原則，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)償債困難時(shí)，可通過控制項(xiàng)目規(guī)模、處置存量資產(chǎn)、壓縮公用經(jīng)費(fèi)等多種方式和渠道籌集資金；當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)償債危機(jī)時(shí)，需及時(shí)上報(bào)并啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案。目前我國地方政府債務(wù)發(fā)行剛剛起步，對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理特別是有關(guān)債務(wù)化解的措施需在實(shí)踐中不斷地探索及豐富，應(yīng)學(xué)習(xí)澳大利亞各州政府制定因地制宜的債務(wù)化解方法?？偟乃悸肥寝D(zhuǎn)變債務(wù)管理模式，注重對(duì)地方政府債務(wù)的償債管理，使地方政府的舉債規(guī)模與償債能力相匹配，建立地方政府債務(wù)的保障機(jī)制，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

［1］安立偉.美日加澳四國地方政府債務(wù)管理做法對(duì)我國的啟示［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2012（55）.

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肖鵬，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Experiences and Implication of State Government Debt Management in Australia

Lu ZhenXiao Peng

Government borrowing of the state government of Australia has experienced the following changes: "absolute freedom--exercised on their behalf--managed freedom"，the evolution path is"the state governments issue bonds freely--the federal government issue bonds on behalf of the state governments--the state governments issue bonds under the administration of the federal government".This article summarizes the typical practice of the above-mentioned federal government and state governments strengthening their debt management in the evolution path of government borrowing.It is found to have clear debt management objectives，unique debt management agencies--loan committee and treasury company，and improved debt risk management mechanisms--budget management and debt reporting system，credit rating system and debt resolution system.In China，the local government started the borrowing through the financing platform after tax reform in 1994.In 2014，the revision of Budget Law made a breakthrough in local government borrowing. The evolution path of China's local government borrowing has certain similarities to Australia state governments’.Combined with the conditions of China，this article proposed six measures to strengthen the debt management of China's local government from six aspects:debt management objectives，division of regulatory responsibilities，debt budget management，market supervision，the reform of government accounting and statistics，and risk control mechanisms.

Debt Management;Loan Committee;Treasury Company;Credit Rating;Debt Resolution

F811.2

A

2096-1391（2016）03-0014-08

盧真，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士

*本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《建立現(xiàn)代預(yù)算制度研究》（資助號(hào)：14AZD022）、國家社科基金一般項(xiàng)目《中國財(cái)政透明度提升的驅(qū)動(dòng)因素與“度”的衡量研究》（資助號(hào)：13CJY113）、北京市哲學(xué)社科規(guī)劃項(xiàng)目《跨年度預(yù)算平衡機(jī)制構(gòu)建與財(cái)政中期規(guī)劃管理研究——基于北京市現(xiàn)實(shí)》（資助號(hào)：15JGB108）、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)重大科研課題培育項(xiàng)目《國家治理能力提升下的政府施政行為規(guī)范研究》、中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所、中國財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心資助的階段性研究成果。