《預算法》修改背景下我國《政府采購法》的發(fā)展路徑研究

姚蓓

摘 要：政府采購制度是現代各國政府宏觀調控的重要手段，而預算是政府采購的源頭，也是政府采購過程中十分重要的一個環(huán)節(jié)。政府采購預算支出，不僅關系到納稅人的錢是否花在刀刃上，也關系到政府的自身形象，是政府履行職能的大事。文章結合以往《政府采購法》與《預算法》在銜接適用中存在的矛盾與困境，分析《預算法》的最新修改給我國政府采購法律體系改革帶來的重大影響與方向指引，從而進一步探究我國《政府采購法》的改革路徑和發(fā)展方向，以期對政府采購改革實踐提出自己的一點想法和思考。

關鍵詞：預算法修改；政府采購法；政府采購改革

政府采購制度是約束政府機關和公共機構運用市場競爭機制采購貨物、工程和服務以實現公共職能的制度。相比西方發(fā)達國家，我國的政府采購起步發(fā)展較晚，于1996年才被正式提上議事日程，仍舊處于新興的變革和發(fā)展之中。近年來，隨著調整政府采購的法律文件不斷增加，政府采購制度在逐漸走向規(guī)范化、法制化的發(fā)展方向。2003年1月1日《中華人民共和國政府采購法》的頒行實施，標志著以《政府采購法》為核心的政府采購法律體系基本形成。

預算是政府采購的源頭，也是政府采購過程中十分重要的一個環(huán)節(jié)，預算制度的優(yōu)劣會直接影響政府采購制度的運行效果；政府采購預算支出，不僅關系到納稅人的錢是否花在刀刃上，也關系到政府的自身形象，是政府履行職能的大事。因此我國《政府采購法》在頒行之初對政府支出的預算程序作了較為嚴格的規(guī)定，在一定程度上做到了與《預算法》相互銜接。然而隨著實踐的發(fā)展，《預算法》暴露出一系列問題，其與《政府采購法》的矛盾沖突也逐漸顯現，從而影響到整個政府采購法律體系功能的發(fā)揮。2014 年8 月31 日，十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《中華人民共和國預算法（修訂案）》，并于2015年1月正式生效實施。此次《預算法》的最新修改，從完善預算體系、強化預算管理、硬化預算支出約束等方面對政府預算編制和執(zhí)行做出了具體安排，也為接下來的政府采購改革奠定了基礎、指明了方向。

本文結合以往《政府采購法》與《預算法》在銜接適用中存在的矛盾與困境，分析《預算法》的最新修改給我國政府采購法律體系改革帶來的重大影響與方向指引，從而進一步探究我國《政府采購法》的改革路徑和發(fā)展方向，以期對政府采購改革實踐提出自己的一點想法和思考。

一、《政府采購法》中關于“預算”的規(guī)定

《政府采購法》對政府采購在概念上進行了明細，根據該法規(guī)定，政府采購指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。此處的“財政性資金”，在《預算法》修正之前應當包括預算內資金和預算外資金。而自2015年1月1日正式實施的新《預算法》刪去了有關預算外資金的內容，明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應當納入預算，因此只要涉及到財政支出就應全部納入預算，而使用納入預算資金進行采購，就要實行政府采購。

《政府采購法》第六條規(guī)定，政府采購應當嚴格按照批準的預算執(zhí)行。此規(guī)定明確了政府必須按照批準預算進行采購活動的總體要求和前提。第七條、第八條和第二十七條規(guī)定，集中采購目錄、政府采購限額標準以及采用公開招標方式的具體數額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院確定并公布；屬于地方預算的政府采購項目，一般由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權的機構確定公布。第三十三條規(guī)定，有關職能部門在編制下一年度部門預算時，應當將該年度政府采購的項目及資金預算列明，報本級財政部門匯總。部門預算的審批，按管理權限和程序進行。由三十三條可見，部門預算是政府采購程序的第一步，決定著政府采購程序能否正常進行和完成，是相當重要的一環(huán)。

由于政府采購僅是預算支出管理中的一個組成部分，《政府采購法》并沒有對預算進行大篇幅的規(guī)范。但是從上述對《政府采購法》中有關預算規(guī)定的歸納總結中可知，該法規(guī)對幾乎所有政府采購活動中政府應當履行的預算職能還是作出了較為全面和詳盡的要求和規(guī)范，其與預算法的規(guī)定可以視為相互銜接。在實際運作過程中，《政府采購法》中對預算環(huán)節(jié)的規(guī)定仍舊存在諸多與自身相互矛盾、互相制約的缺陷。

二、《預算法》修改前政府采購在預算環(huán)節(jié)存在的問題

（一）政府采購在預算編制過程中存在的問題。（1）修改前的《預算法》中有關預算年度的規(guī)定導致預算編制和審批滯后，不利于合理安排政府采購預算。我國修改前的《預算法》規(guī)定，預算年度自公歷1月1日起至12月31日止，執(zhí)行嚴格的“歷年制”。每年人民代表大會舉行的前一個月，各級財政部門會將預算草案提交人民代表大會，由其下設專業(yè)委員會對預算草案予以初步審查。此外該法還規(guī)定，按管理權限和程序對各政府部門的預算進行審批。經同級人民代表大會審批同意后，各政府部門執(zhí)行批準的預算計劃。這樣一來，有學者提出“一方面，由于國務院每年11月10日前才下達編制下一年預算草案的指示，之后要經過層層人民代表大會的審查批準，因此各級財政編制預算的時間實際上非常短，預算草案在編制時間緊迫的情形下的確很‘草；另一方面，中央與地方預算草案要在每年三月份及以后舉行的各級人民代表大會審批后才能正式作為法律文件生效，這樣每年我國前幾個月的預算執(zhí)行就缺乏法律依據?！笔艿健额A算法》規(guī)定的制約，政府采購的預算在實際操作過程中也存在編制不細致、相對缺乏科學性等問題，每年一月到三月這一段期間的預算規(guī)劃缺乏法律依據，更是為部分地方行政機構在執(zhí)行政府采購時的隨意性提供了很好的借口和理由，不利于政府采購制度的推進和完善。

（2）修改前的《預算法》沒有對大量存在的預算外資金進行規(guī)范，預算編制不完整。修改前的《預算法》規(guī)定，預算由預算收入和預算支出組成。第七十六條規(guī)定，預算外資金管理辦法由國務院另行規(guī)定。上述規(guī)定說明，修改前的預算法在規(guī)制范圍上存在漏洞，僅僅將“預算內”資金納入其約束范圍，而缺乏對“預算外”資金的監(jiān)督和規(guī)范。使得預算監(jiān)管在范圍上存在盲區(qū)，“預算外”資金缺乏有效的制約和監(jiān)管，有違預算監(jiān)管的完整性原則，政府的宏觀調控功能也大為削弱。有些地方政府也可能以此為借口，把預算外資金排除在財政性資金之外，以避開政府采購法的監(jiān)管，也給權力腐敗留下了可乘之機。

（3）政府采購預算編制缺乏統(tǒng)一標準，編制不科學。國家層面沒有出臺政府采購的指導價格，各地也大都尚未建立采購項目數據庫，編制政府采購預算主要靠經驗，沒有規(guī)律和依據所言，導致編制的預算與實際執(zhí)行情況偏離值較大，容易產生“豪華采購”、“高價采購”和高節(jié)支率現象。同時，由于采購項目預算編制不夠細化，或相關部門對采購項目缺少科學論證，或對擬采購項目的技術要求、市場價格等缺乏專業(yè)了解，導致采購預算偏高或偏低，編制的科學性、合理性亟待提高。

（二）政府采購在履行預算支出職能過程中存在的問題。

（1）修改前的《預算法》對于加強支出管理的具體措施未作一定的規(guī)范，預算與實際采購支出“兩張皮”。預算編制就是政府各部門對財政資金這塊“大蛋糕”進行劃分分配，各部門本著自身利益優(yōu)先的想法以種種理由各切一塊的同時，對分配的預算財政資金“何時吃、如何吃、給誰吃”關注明顯不足。修改前的《預算法》第四十七條規(guī)定，各級政府財政部門必須依照相關法律和行政法規(guī)，及時、足額地撥付預算支出資金，加強對預算支出的管理和監(jiān)督。由此可見，預算法只是粗略提及加強支出管理，而未規(guī)定具體的舉措，這使得實際執(zhí)行預算時彈性相當大。

（2）政府采購的事后監(jiān)督和相關審計欠缺，預算績效不被重視。對政府采購預算的執(zhí)行情況僅僅審查有無采購文件、合同、發(fā)票，至于采購價格是否合理、是否符合預算支出要求則不予重視，也缺乏相關的審計監(jiān)督，直接導致預算支出形式化，政府采購對預算支出難以形成硬性的約束。政府采購預算在執(zhí)行過程中的效果如何，目前還沒有引起普遍重視。

三、新《預算法》對政府采購改革的重大影響

（一）為深化政府采購改革指明方向。政府的預算支出，特別是政府采購預算支出，不僅關系到納稅人的錢是否花在刀刃上，也關系到政府的自身形象，是政府履行職能的大事。修訂《預算法》不僅對推進財政管理科學化、民主化和法制化具有重大意義，也為深化政府采購制度改革奠定了基礎、指明了方向。

（二）明確“勤儉節(jié)約”的政府采購預算編制原則。新《預算法》兩處提出了“勤儉節(jié)約”的要求。第十二條規(guī)定“各級預算應當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”；第三十七條規(guī)定“各級預算支出的編制，應當貫徹勤儉節(jié)約的原則”。由此可知，新《預算法》將“勤儉節(jié)約”作為預算編制的基本原則寫入法條，而政府采購預算的編制也自然應當遵循該基本原則。新《預算法》第三十七條還提出了“嚴格控制各部門、各單位的機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出”的明確規(guī)定，這是對黨中央厲行節(jié)約、反對浪費、推動廉潔政府建設要求的具體貫徹。

（三）突出了法制性原則，要求政府采購更加突出法制理念。預算是立法機構經過法定程序通過的具有法律效力的政府年度收支計劃，必須強化“預算即法”的理念，預算不得隨意調整變更，預算是立法機構控制行政機構施政行為的重要載體。立法機構只有掌握了“管理錢袋子”的權力，才有可能對行政機構的施政行為建立約束機制，才能有效的監(jiān)督政府花錢的行為。過去，《政府采購法》與《預算法》沒有完全銜接起來，在實踐適用中存在不少矛盾與問題?，F在，十八屆三中全會特別強調財政法定主義，強化了預算法制化的理念，因此政府采購也更應該突出法制化理念，嚴格執(zhí)行新《預算法》和《政府采購法》的相關規(guī)定。

（四）事權與支出責任相結合原則，為政府采購績效評價指明方向。在強調績效理念的基礎上，新《預算法》按照事權與支出權相結合的原則，進一步厘清了中央和地方的事權與支出責任，同時新《預算法》大幅度強化了人大對預算的審查監(jiān)督權，對預算編制、審核及調整做了嚴格的規(guī)定，第十三條明確要求“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出”。上述規(guī)定強化了預算的剛性，督促各級政府及預算單位切實增強主體責任，逐步提高預算編制的精細化、科學化水平。

（五）提出政府采購預算按照功能分類、經濟分類編制的要求。新《預算法》第三十二條規(guī)定“各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規(guī)定，編制本部門、本單位預算草案”。其中，支出分類科目按其功能分類分為類、款、項，按其經濟性質分類分為類、款。該條規(guī)定可視作編制政府采購預算的主要依據。有支出標準的，要嚴格按照規(guī)定標準編制政府采購預算；支出標準尚未明確的，則應貫徹新《預算法》勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效的原則。與此同時，政府采購預算編制通常參照《政府采購品目分類目錄》，部門預算編制主要依照《政府收支分類科目》。政府采購預算如果能和政府收支分類科目建立對應關系，會更有利于預算執(zhí)行。此外，新《預算法》中各部門、各單位的預算支出應當按照預算科目執(zhí)行。如此一來，收支分類科目中每一筆資金究竟用在哪里，政府采購的資金都采購了哪些貨物、工程和服務都能建立起對應關系，每一筆資金的用途都將一目了然。

（六）建立全口徑預算管理制度，有利于擴大政府采購的范圍和規(guī)模。新《預算法》強調全面性問題，突出預算的全面性和完整性。新《預算法》刪去了有關預算外資金的內容，明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應該納入預算，預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，實現四本預算的全覆蓋。強調這四本預算，將對政府采購產生重大影響。過去我們認定的政府采購是用財政性資金購買貨物、工程和服務的行為，很容易讓人產生非財政性資金怎么辦、預算外資金是否納入政府采購等疑問。《預算法》修改后，預算外資金失去了法律依據，只要涉及到財政支出，就應全部納入預算，而使用納入預算資金進行的采購，就要實行政府采購。

按照新《預算法》要求，實現全口徑預算后，范圍更廣的一些關系宏觀政策導向、國民經濟和社會整體發(fā)展計劃的重要項目，也統(tǒng)一納入了預算支出的范圍。在增強預算支出計劃性的基礎上，可以將這些新增項目逐步納入政府采購范圍，在政府采購公開、公平、公正的平臺上運作，發(fā)揮政府的政策導向性作用，更好地調控經濟運行，履行國家治理的職能。

（七）強調公開透明原則，對政府采購提出更高要求。新《預算法》中特別強調公開透明原則，財政透明是保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的前提條件。民主國家，政府預算信息是一種權利資源，公民是權利的主體，應享有政府信息等權利。此外，政府預算信息又是一種公共資源，政府理應向人民公開政府預算信息。政府采購要執(zhí)行《預算法》，將會對公開透明提出更高的要求。按照全面公開透明的原則，政府提供的信息包括預算的執(zhí)行情況、財務狀況、或有負債、資產和負債、中長期財政信息等都應當及時、充分、準確地向公眾公開。并規(guī)定各級政府及有關部門“未依照本法規(guī)定對有關預算事項進行公開和說明的”要追究法律責任，這正是政府采購信息公開強有力的法律保障。

（八）建立跨年度預算平衡機制。新《預算法》提出建立跨年度預算平衡機制，這是本次預算制度改革的重點之一。政府采購預算作為部門預算的組成部分，核心是要建立與部門預算同步編制、同步調整的平衡機制。實踐中，跨年度預算也應考慮政府采購預算的同步跟進，并且兼顧項目整體實施和預算支出安排的協(xié)調關系。從項目整體性和規(guī)模效益方面考慮，一個項目應該統(tǒng)一招標，預算應該根據進度分年度安排。目前不少大型政府采購項目都是跨一個甚至幾個年度。以前的政府采購預算通常按照一個年度來編制執(zhí)行，預算支出缺乏均衡性。如果編制跨年度預算，可以在年度之間進行總體調劑，既能提高財政資金使用效益，也可以保證項目執(zhí)行周期和項目預算更好地銜接起來。

四、新《預算法》實施背景下我國《政府采購法》的發(fā)展路徑

（一）監(jiān)督與管理并重。目前，在政府采購監(jiān)管中存在不同程度的重管理、輕監(jiān)督現象，對招標采購程序的管理較為側重，而對政府采購中財政資金的來源、流向和使用效率的監(jiān)督較為薄弱。新《預算法》實施后，政府采購監(jiān)管應更加注重監(jiān)督、強調監(jiān)督，建立政府采購從預算、執(zhí)行、交易、績效的全流程監(jiān)督評價體系，從而保障“規(guī)范政府收支行為、強化預算約束”，踐行立法宗旨。

（二）政府采購應崇尚勤儉節(jié)約。政府采購作為預算執(zhí)行的重要一環(huán)，其內在要求與預算原則中“勤儉節(jié)約、量力而行”的要求是一致的。因此，“量力而行”、“勤儉節(jié)約”是政府采購體現“物有所值”價值取向的前提，政府采購的目標是實現質量、價格、效率的內在統(tǒng)一。

（三）政府采購應講求績效。近年來，政府采購越來越重視績效，各政府部門在政府采購項目中引入績效評價，體現了理念的前瞻性和實踐的創(chuàng)新性；采取事權與支出責任相結合原則，為政府采購績效評價指明方向。

（四）建立和完善全口徑預算管理制度，無預算采購應堅決杜絕。政府采購使用財政性資金，是預算支出的延伸管理。財政部門在政府采購監(jiān)管中，應加強資金來源審核，嚴肅法紀，堅決杜絕無預算、超預算采購。另外，為適應建立全口徑預算的改革方向，還應該把使用包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算在內的所有財政性資金的采購行為納入政府采購范圍。改進預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制，也必將影響政府開支水平，進而影響政府采購資金規(guī)模。

（五）統(tǒng)籌、科學地安排跨年度采購項目的采購資金。政府采購項目實施過程中，存在一些工程項目周期較長，其合同履行、資金支付等均存在跨年度的情形。各部門各單位在編制政府采購預算時，應當充分考慮項目實施周期對資金支付的影響，確保按期完成采購任務，并進而建立和完善建立跨年度預算平衡機制，提高財政資金使用效益，保證項目執(zhí)行周期和項目預算更緊密地銜接。

（六）政府采購應更加重視對技術創(chuàng)新的促進。建設創(chuàng)新型國家，推進技術創(chuàng)新，是政府的重要事權之一?，F階段，國家經濟轉型正在進行，對技術創(chuàng)新的需求日漸增長，政府采購支持創(chuàng)新的重要抓手還將繼續(xù)發(fā)揮作用。因此，考慮以政府采購支持技術創(chuàng)新的新方式和新政策十分有必要。

參考文獻：

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