設(shè)立法律顧問、公職律師是依法治志的必然趨勢

張旭

根據(jù)《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)則綱要（2015-2020）》（以下簡稱《綱要》）的精神，依法治志已經(jīng)成為地方志事業(yè)發(fā)展的方向，2016年6月16日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師、公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》要求到2017年底前，中央和國家機關(guān)各部委，縣級以上地方各級黨政機關(guān)普遍設(shè)立法律顧問、公職律師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問、公職律師，國有企業(yè)深入推進法律顧問、公司律師制度，事業(yè)單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經(jīng)濟社會發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系。作為行政機關(guān)的地方志機構(gòu)也包括在其中，因此，設(shè)立法律顧問、公職律師制度在地方志行政機關(guān)是勢在必行。

一、推行法律顧問、公職律師制度是我國實現(xiàn)依法治國方略的重要舉措

“普遍建立法律顧問制度”是黨的十八屆三中全會確立的改革任務(wù)。黨的十八屆四中全會進一步明確要求：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用?！秉h的十八屆四中全會對推行公職律師制度也提出了要求，“各級黨政機關(guān)和人民團體普遍設(shè)立公職律師，參與決策論證，提供法律意見，促進依法辦事，防范法律風險?！?/p>

全面推進依法治國的總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，設(shè)立法律顧問、公職律師制度正是形成有力的法治保障體系的重要內(nèi)容之一。設(shè)立法律顧問、公職律師制度其目的就是要針對各種行政行為可能出現(xiàn)的風險和瑕疵，提出專業(yè)可行的法律意見，將法律顧問意見納入到重大行政決策當中，把可能產(chǎn)生的行政和社會風險降到最低限度，實現(xiàn)依法決策，依法執(zhí)行，依法管理，建立權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。同時，大力發(fā)揮法律顧問、公職律師的作用，提高各級領(lǐng)導干部科學決策、民主決策、依法決策的水平以及運用法治思維和法治方式來進行執(zhí)政的能力，監(jiān)督和制約權(quán)力、防止權(quán)力濫用，預(yù)防和杜絕各類違法違規(guī)行為的發(fā)生。

二、何謂法律顧問、公職律師制度

法律顧問是指政府法律顧問，包括專職和兼職兩種，專職的政府法律顧問是指政府法制機構(gòu)的工作人員，其中包括公職律師和不具有律師資格的工作人員；兼職的政府法律顧問是指通過政府通過公開招投標進行政府采購而選聘的資深法學專家和執(zhí)業(yè)律師。

公職律師是指在國家行政部門設(shè)立的政府律師，要求通過國家統(tǒng)一的司法考試并且具有律師執(zhí)業(yè)證書，由政府支付薪水，屬于國家公務(wù)員序列，專職從事本部門法律事務(wù)。公職律師的主要工作是為政府宏觀決策提供法律分析和服務(wù)，以提高政府機構(gòu)依法行政水平，在法律上維護國家利益，不面向社會提供有償法律服務(wù)。公職律師須經(jīng)省級司法行政機關(guān)核準取得公職律師工作證，對其實行雙重管理即由其所在單位負責行政管理，同時由省級業(yè)務(wù)主管部門對本系統(tǒng)的公職律師實行統(tǒng)一業(yè)務(wù)管理。

對地方志機構(gòu)來說，專職的政府法律顧問應(yīng)當就是機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置的法規(guī)處，或叫法制處的工作人員，如果法制處中的工作人員通過了國家司法考試并職得了律師執(zhí)業(yè)證，就可以作為本單位的公職律師。全國地方志機構(gòu)中內(nèi)部設(shè)立了法制處的地方極少，僅以四川為例。四川省地方志辦公室內(nèi)部設(shè)立了政策法規(guī)宣傳處，其具體職責包括：組織、指導四川省地方志依法修志工作；負責地方志政策法規(guī)的調(diào)研、擬定，組織地方志行政執(zhí)法工作；編輯地方志期刊，宣傳地方志工作；指導市、縣級地方志期刊編輯工作等等。在四川省地方志辦公室政策法規(guī)宣傳處的工作人員是其單位的專職法律顧問，如果在這些人員中有人具有律師執(zhí)業(yè)證，那么這個人就是本單位的公職律師。兼職的政府法律顧問則要通過政府采購程序，由地方志機構(gòu)結(jié)合本單位的具體情況，來招投標，選擇專業(yè)能力強，熟悉地方志業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)律師或資深的法學專家，簽訂法律顧問合同。

相比較而言，在地方志機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立法規(guī)處應(yīng)當是長遠之計，特別是在法規(guī)處內(nèi)由公職律師來處理地方志的法律工作是最佳方案。但現(xiàn)實中，要落實這些并不容易，要求有編制、還要有專業(yè)的法律人才，特別是能吸引到熱愛地方志工作，熟悉地方志業(yè)務(wù)的法律人才作為公職律師著實不易，但這可以作為依法治志的努力方向。在現(xiàn)有的情況下，采取選聘兼職法律顧問應(yīng)當是首選，一方面通過政府采購解決了經(jīng)費問題，另一方面不用考慮編制，同時通過合同來約束雙方的權(quán)利義務(wù)，如果對選定的法律顧問不滿意可以更換。

三、地方志機構(gòu)法律顧問、公職律師的相關(guān)規(guī)定

在地方志機構(gòu)內(nèi)設(shè)立的公職律師，是取得公職律師證書的地方志機構(gòu)的公職人員。其可以履行地方志機關(guān)法律顧問承擔的職責，可以受本單位的委托，代表本單位從事律師法律服務(wù)，公職律師在執(zhí)業(yè)活動中享有律師法等規(guī)定的會見、閱卷、調(diào)查取證和發(fā)問、質(zhì)證、辯論等方面的律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，以及律師法規(guī)定的其他權(quán)利。但是公職律師不得從事有償法律服務(wù)，不得在律師事務(wù)所等法律服務(wù)機構(gòu)兼職，不得以律師身份辦理地方志機構(gòu)以外的訴訟或者非訴訟法律事務(wù)。

根據(jù)《意見》要求，地方志機構(gòu)的外聘法律顧問應(yīng)當具備下列條件：1.政治素質(zhì)高，擁護黨的理論和路線方針政策，一般應(yīng)當是中國共產(chǎn)黨黨員；2.具有良好職業(yè)道德和社會責任感；3.在所從事的法學教學、法學研究、法律實踐等領(lǐng)域具有一定影響和經(jīng)驗的法學專家，或者具有5年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗、專業(yè)能力較強的律師；4.嚴格遵紀守法，未受過刑事處罰，受聘擔任法律顧問的律師還應(yīng)當未受過司法行政部門的行政處罰或者律師協(xié)會的行業(yè)處分；5.熟悉地方志業(yè)務(wù)，愿意從事與地方志相關(guān)的法律工作等。外聘法律顧問應(yīng)當通過公開、公平、公正的方式遴選。被聘為法律顧問的，由地方志機構(gòu)發(fā)放聘書。

地方志機構(gòu)法律顧問和公職律師的工作職責包括：1.為地方志工作的重大決策、重大行政行為提供法律意見；2.參與地方志的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的起草、論證；3.參與地方志工作相關(guān)的合作項目的洽談，協(xié)助起草、修改重要的法律文書或者以地方志機構(gòu)為一方當事人的重大合同；4.為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)；5.參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)；6.地方志機構(gòu)規(guī)定的其他職責。

對于外聘法律顧問在履行法律顧問職責期間應(yīng)當享有的權(quán)利和義務(wù)如下：1.外聘法律顧問的權(quán)利包括：依據(jù)事實和法律，提出法律意見；獲得與履行職責相關(guān)的信息資料、文件和其他必需的工作條件；獲得約定的工作報酬和待遇；與聘任機關(guān)約定的其他權(quán)利。2.外聘法律顧問的義務(wù)包括：遵守保密制度，不得泄漏黨和國家的秘密、工作秘密、商業(yè)秘密以及其他不應(yīng)公開的信息，不得擅自對外透露所承擔的工作內(nèi)容；不得利用在工作期間獲得的非公開信息或者便利條件，為本人及所在單位或者他人牟取利益；不得以法律顧問的身份從事商業(yè)活動以及與法律顧問職責無關(guān)的活動；不得接受其他當事人委托，辦理與地方志機構(gòu)有利益沖突的法律事務(wù)，法律顧問與所承辦的業(yè)務(wù)有利害關(guān)系、可能影響公正履行職責的，應(yīng)當回避；與地方志機構(gòu)約定的其他義務(wù)。

地方志行政機關(guān)的法律顧問、公職律師如果有玩忽職守、徇私舞弊行為的，應(yīng)當依法依紀處理；外聘法律顧問出現(xiàn)以上行為的，將予以解聘，并記入法律顧問工作檔案和個人誠信檔案，通報律師協(xié)會或者所在單位，依法追究責任。

四、地方志機構(gòu)應(yīng)重視法律顧問、公職律師，充分發(fā)揮應(yīng)有的作用

根據(jù)《意見》規(guī)定，地方志機構(gòu)要按照以下要求充分發(fā)揮法律顧問、公職律師的作用：1.討論、決定重大事項之前，應(yīng)當聽取法律顧問、公職律師的法律意見；2.起草、論證有關(guān)地方志的法律、法規(guī)、規(guī)章草案等規(guī)范性文件送審稿，應(yīng)當請法律顧問、公職律師參加，或者聽取其法律意見；3.依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取的事項，或者法律顧問、公職律師認為不合法、不合規(guī)的事項，不得提交討論、作出決定；4.對應(yīng)當聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取，應(yīng)當請法律顧問、公職律師參加而未落實，應(yīng)當采納法律顧問、公職律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴重不良影響的，依法依規(guī)追究地方志機構(gòu)主要負責人、負有責任的其他領(lǐng)導人員和相關(guān)責任人員的責任。

總之，設(shè)立法律顧問、公職律師制度將是地方志整個系統(tǒng)的一項大舉措，它不僅真正落實了依法治志，儲備了既懂地方志業(yè)務(wù)又懂法的專業(yè)復(fù)合型人才，又增強了地方志機構(gòu)的依法執(zhí)政的能力，更加使地方志的發(fā)展納入到法治化的軌道。