論21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)與國際海洋法律秩序的變革

楊澤偉

內(nèi)容摘要：以《聯(lián)合國海洋法公約》為核心的國際海洋法律秩序，在歷史性權(quán)利、島嶼與巖礁制度等方面存在嚴(yán)重缺陷。21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)為中國參與國際海洋法律秩序的變革提供了重大的戰(zhàn)略機遇。國際海洋法律秩序的變革將為21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)提供充分的國際法律保障，國際海洋法律秩序的變革是實施中國海洋強國戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要。在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)過程中，我們可以通過召開審議《公約》會議或訂立專門的補充協(xié)定以及主導(dǎo)區(qū)域內(nèi)海洋管理合作法律制度的構(gòu)建等方式推動國際海洋法律秩序的變革。

關(guān)鍵詞：21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè) 國際海洋法律秩序 《聯(lián)合國海洋法公約》

2013年10月，中國國家主席習(xí)近平在訪問東盟國家期間提出了共建21世紀(jì)海上絲綢之路的重大倡議，得到了國際社會的高度關(guān)注。21世紀(jì)海上絲綢之路重點方向是“從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲，從中國沿海港口過南海到南太平洋”；其框架思路為“海上以重點港口為節(jié)點，共同建設(shè)通暢安全高效的運輸大通道”；合其作的主要內(nèi)容是實現(xiàn)“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”?！? 〕可見，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)與國際海洋法律秩序密切相關(guān)。換言之，國際海洋法律秩序的變革既是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的需要，也有利于維護中國的國家利益。因此，分析當(dāng)代國際海洋法律秩序的缺陷，探討在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)過程中如何推動國際海洋法律秩序的變革，無疑具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、國際海洋法律秩序的建立及其缺陷

（一）國際海洋法律秩序的建立

建立國際海洋法律秩序的嘗試，始于1930年海牙國際法編纂會議?！? 〕然而，這次會議的成果極其有限，僅就領(lǐng)海的地位問題達成一致，而在領(lǐng)海寬度問題上存在很大的分歧，同時毗連區(qū)問題也沒有解決?！? 〕第二次世界大戰(zhàn)以后，在聯(lián)合國的主持下，開始了海洋法的正式編纂。1958年第一次海洋法會議制定并通過了四個公約，即《領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》、《公海公約》、《捕魚和養(yǎng)護公海生物資源公約》以及《大陸架公約》，從而加快了國際海洋法律秩序的建立。

1982年第三次海洋法會議簽署的《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）對海洋法領(lǐng)域的幾乎所有問題都作了規(guī)定，涉及12海里領(lǐng)海寬度、200海里專屬經(jīng)濟區(qū)、海峽通行權(quán)利、大陸架的界限、國際海底的勘探和開發(fā)制度以及海洋環(huán)境保護、海洋科學(xué)研究等?！豆s》是當(dāng)代國際外交的一個突出成就，是一個比以往國際條約更廣泛的多邊條約。它體現(xiàn)了世界各國特別是廣大發(fā)展中國家的共同愿望，是當(dāng)代國際社會關(guān)于海洋權(quán)益和海洋秩序的基本文件。它確立了人類利用海洋和管理海洋的基本法律框架，標(biāo)志著當(dāng)代國際海洋秩序的建立，被譽為“海洋憲章”?！? 〕以《公約》為核心的當(dāng)代國際海洋法律秩序，“對于維護和平、正義和全世界人民的進步”具有重要的歷史意義，有利于“國際交通和促進海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護以及研究、保護和保全海洋環(huán)境”?！? 〕

（二）國際海洋法律秩序的缺陷

《公約》是第三次聯(lián)合國海洋法會議歷經(jīng)九年艱苦談判，經(jīng)過不同利益集團之間的斗爭和妥協(xié)所取得的結(jié)果；它基本上滿足了各方的關(guān)切，體現(xiàn)了世界各國的共同愿望。〔6 〕然而，作為調(diào)和、折中的產(chǎn)物，以《公約》為核心的當(dāng)代國際海洋法律秩序存在以下幾個方面的缺陷：

1.缺乏明確界定，留下“法律真空”，如歷史性權(quán)利、島嶼與巖礁等

（1）歷史性權(quán)利?！豆s》涉及歷史性權(quán)利的條款主要有第10條、第15條和第298條。其中，第10條“海灣”第6款規(guī)定：“上述規(guī)定不適用于所謂‘歷史性海灣，也不適用于采用第7條所規(guī)定的直線基線法的任何情形?！钡?5條“海岸相向或相鄰國家間領(lǐng)海界限的劃定”指出：“如果兩國海岸彼此相向或相鄰，兩國中任何一國在彼此沒有相反協(xié)議的情形下，均無權(quán)將其領(lǐng)海伸延至一條其每一點都同測算兩國中每一國領(lǐng)海寬度的基線上最近各點距離相等的中間線以外。但如因歷史性所有權(quán)或其他特殊情況而有必要按照與上述規(guī)定不同的方法劃定兩國領(lǐng)海的界限，則不適用上述規(guī)定?！薄豆s》第15部分第298條第1款（a）（1）的內(nèi)容為：“關(guān)于劃定海洋邊界的第15、第74和第83條在解釋或適用上的爭端，或涉及歷史性海灣或所有權(quán)的爭端，但如這種爭端發(fā)生于本公約生效之后，經(jīng)爭端各方談判仍未能在合理期間所達成協(xié)議，則作出聲明的國家，經(jīng)爭端任何一方請求，應(yīng)同意將該事項提交附件Ⅴ第2節(jié)所規(guī)定的調(diào)解；此外，任何爭端如果必然涉及同時審議與大陸或島嶼陸地領(lǐng)土的主權(quán)或其他權(quán)利有關(guān)的任何尚未解決的爭端，則不應(yīng)提交這一程序?！睆纳鲜鲇嘘P(guān)條款的規(guī)定可以看出，《公約》并沒有明確界定什么是“歷史性海灣”、“歷史性水域”或“歷史性權(quán)利”。不過，有學(xué)者認(rèn)為，歷史性權(quán)利一般包含以下構(gòu)成要素：沿海國在相當(dāng)長的時間里一直在該海域行使國家權(quán)力、其他國家對沿海國的這種權(quán)利予以默認(rèn)、該海域?qū)ρ睾膰依嬷陵P(guān)重要等?！? 〕歷史性權(quán)利主張實質(zhì)上就是沿海國為了構(gòu)建一個例外規(guī)則，而這個規(guī)則不同于按照幾何學(xué)和地理學(xué)來確立國家管轄海域的標(biāo)準(zhǔn)。目前雖然歷史性權(quán)利的法理依據(jù)還存在較大爭議，但是不少國家都已提出了歷史性權(quán)利的主張，〔8 〕一些國際司法實踐也肯定了歷史性水域的存在。因此，進一步明確歷史性權(quán)利的內(nèi)涵、填補《公約》的漏洞，就顯得尤為重要。

（2）島嶼與巖礁。《公約》第121條雖然對“島嶼制度”專門作了規(guī)定，但是這一條款既沒有對“島嶼”、“巖礁”作出明確的界定，也沒有對“維持人類居住或其本身的經(jīng)濟生活”規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)，因而造成理論上和實踐中的諸多分歧。從理論方面來看，學(xué)者們對《公約》第121條有不同的解釋。例如，戴克、布魯克斯和伊利等認(rèn)為，《公約》第121條應(yīng)按照《維也納條約法公約》第31條“依照其用語按上下文并參照條約的目的及宗旨所具有的通常意義善意解釋”，因此不能維持常住50人以上生活的小巖礁，就不能主張其專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架，否則就與《公約》宗旨不符?！? 〕而查尼主張對《公約》第121條作寬泛的解釋，并認(rèn)為巖礁是島嶼的一種，只要證明巖礁“能維持人類居住”或者“能維持其本身的經(jīng)濟生活”，兩者居其一就可以主張其專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架。〔10 〕就國際實踐來說，中國和韓國先后對日本涉及“沖之鳥礁”部分的劃界案提出外交照會，認(rèn)為“沖之鳥礁”屬于《公約》第121條第3款所規(guī)定的巖礁，不具有島嶼的法律地位，不具備主張專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的權(quán)利基礎(chǔ)，更不可能主張200海里外大陸架?！?1 〕總之，《公約》第121條的模糊性以及缺乏對該條的權(quán)威解釋，導(dǎo)致了各國有關(guān)實踐的不一致。特別是一些國家向大陸架界限委員會提交的劃界案，更加劇了對《公約》第121條的解釋和適用的復(fù)雜性。因此，如何界定“島嶼”與“巖礁”，如何制定“維持人類居住或其本身的經(jīng)濟生活”的標(biāo)準(zhǔn)，不但涉及《公約》的完善與發(fā)展，而且與包括南海在內(nèi)的海域劃界和島嶼主權(quán)爭端的解決密切相關(guān)。正如有學(xué)者所指出的：“解決南海爭議的一個關(guān)鍵步驟，是決定在西沙和南沙地區(qū)的小島是否可以擁有超過12海里領(lǐng)海的要求，如果回答是肯定的，那么有多少小島可擁有如此要求?！豆s》對此無明確的規(guī)定，法學(xué)家也看法不一?！?〔12 〕

2.有關(guān)規(guī)定模糊，造成較大爭議，如專屬經(jīng)濟區(qū)的軍事活動、海岸相向或相鄰國家間海域的劃界問題等

（1）專屬經(jīng)濟區(qū)的軍事活動問題?！豆s》第5部分專門規(guī)定了“專屬經(jīng)濟區(qū)”制度。然而，《公約》僅僅采用列舉的方式規(guī)定沿海國和其他國家在專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)利和義務(wù)，不可能窮盡所有活動。因此，隨著國際關(guān)系的發(fā)展變化，《公約》在這方面的缺陷日益明顯。

第一，對在其他國家的專屬經(jīng)濟區(qū)進行軍事活動有爭議?！豆s》第58條第1款規(guī)定：“在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，所有國家，不論為沿海國或內(nèi)陸國，在本公約有關(guān)規(guī)定的限制下，享有第87條所指的航行和飛越的自由，鋪設(shè)海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關(guān)的海洋其他國際合法用途，諸如同船舶和飛機的操作及海底電纜和管道的使用有關(guān)的并符合本公約其他規(guī)定的那些用途。”然而，這一條款并沒有明確指出“自由”與“限制”究竟是什么，“國際合法用途”到底包括哪些用途。因此，一國在其他國家專屬經(jīng)濟區(qū)進行軍事活動導(dǎo)致爭議甚至沖突的情況時有發(fā)生。

第二，“和平利用”、“和平目的”未明確。雖然包括第5部分在內(nèi)、《公約》多處存在關(guān)于“和平”的規(guī)定，但是不同國家對“和平利用”、“和平目的”的理解也不一樣。例如，有的國家把“和平利用”理解為禁止一切軍事活動；有的國家則將“和平利用”看作禁止一切具有侵略目的的軍事活動，而不禁止其他軍事活動等。〔13 〕

第三，“適當(dāng)顧及”的確切含義不清晰。《公約》第56條第2款規(guī)定：“沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時，應(yīng)適當(dāng)顧及其他國家的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)以符合本公約規(guī)定的方式行事?！薄豆s》第58條第3款也指出：“各國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時，應(yīng)適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)遵守沿海國按照本公約的規(guī)定和其他國際法規(guī)則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規(guī)章?！比欢鯓硬攀恰斑m當(dāng)顧及”？《公約》沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，因而存在較大的伸縮性。

第四，解決沖突的規(guī)定過于原則。例如，《公約》第59條“解決關(guān)于專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)權(quán)利和管轄權(quán)的歸屬的沖突的基礎(chǔ)”，只對解決他國與沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)發(fā)生的沖突作了如下原則性規(guī)定：“在本公約未將在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的權(quán)利或管轄權(quán)歸屬于沿海國或其他國家、而沿海國和任何其他一國或數(shù)國之間的利益發(fā)生沖突的情形下，這種沖突應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上參照一切有關(guān)情況，考慮到所涉利益分別對有關(guān)各方和整個國際社會的重要性，加以解決。”

總之，在其他國家的專屬經(jīng)濟區(qū)進行軍事活動問題是《公約》最有爭議的問題之一。原因就在于，《公約》的相關(guān)規(guī)定不明確，各國對此有不同的解釋。例如，1988年巴西批準(zhǔn)《公約》時就聲明，沒有該國的同意，其他國家無權(quán)在巴西的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)進行軍事活動。而意大利于1995年批準(zhǔn)《公約》時，表達了相反的立場?！?4 〕

（2）海岸相向或相鄰國家間海域的劃界問題。《公約》第74條規(guī)定了“海岸相向或相鄰國家專屬經(jīng)濟區(qū)界限的劃定”問題：“海岸相向或相鄰國家間專屬經(jīng)濟區(qū)的界限，應(yīng)在國際法院規(guī)約第38條所指國際法的基礎(chǔ)上以協(xié)議劃定，以便得到公平解決……在達成第1款規(guī)定的協(xié)議以前，有關(guān)各國應(yīng)基于諒解和合作的精神，盡一切努力作出實際性的臨時安排，并在此過渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達成。這種安排應(yīng)不妨害最后界限的劃定?！薄豆s》第83條也以相似的措辭規(guī)定了“海岸相向或相鄰國家大陸架界限的劃定”問題。

從上述條款的規(guī)定可以看出，《公約》關(guān)于海岸相向或相鄰國家間海域劃界原則的規(guī)定，十分籠統(tǒng)、含糊。它一方面為各國對《公約》第74條和第83條的靈活解釋留下了很大的空間，另一方面也導(dǎo)致各國在海域劃界原則適用上產(chǎn)生了巨大分歧、進而引發(fā)了國家的矛盾和沖突。事實上，在第三次聯(lián)合國海洋法會議上，關(guān)于海岸相向或相鄰國家間大陸架的劃界原則是爭論最激烈的問題之一。在會上有兩種截然相反的觀點：一種觀點是以1958年《大陸架公約》為依據(jù)的、認(rèn)為應(yīng)以中間線或等距離線作為劃界原則；另一種觀點則是以“北海大陸架案”為依據(jù)的，主張應(yīng)該按照公平原則來劃定疆界。〔15 〕在上述兩種不同意見相對立的情形下，《公約》只作了上述原則性的規(guī)定，實際上并沒有解決上述兩種觀點的對立。

3.有關(guān)條款規(guī)定過于嚴(yán)格，影響其適用，對如海盜行為的定義

《公約》第100-111條的規(guī)定涉及海盜問題。然而，《公約》第101條對“海盜行為的定義”過于嚴(yán)格，嚴(yán)重影響了打擊海盜的有效性?！?6 〕

《公約》第101條規(guī)定：“下列行為中的任何行為構(gòu)成海盜行為：（a）私人船舶或私人飛機的船員、機組成員或乘客為私人目的，對下列對象所從事的任何非法的暴力或扣留行為，或任何掠奪行為：在公海上對另一船舶或飛機，或?qū)α硪淮盎蝻w機上的人或財物；在任何國家管轄范圍以外的地方對船舶、飛機、人或財物；（b）明知船舶或飛機成為海盜船舶或飛機的事實，而自愿參加其活動的任何行為；（c）教唆或故意便利（a）或（b）項所述行為的任何行為。”從這一條的規(guī)定可以看出，海盜的定義主要包括以下四個要素：非法的暴力、扣留或掠奪行為；為私人目的；兩艘船舶或飛機；在公海上。很明顯，這四個要素都過于狹窄。

第一，非法的暴力、扣留或掠奪行為。近些年來出現(xiàn)了眾多偷竊船員財物、船舶設(shè)備以及船舶本身的行為，〔17 〕這些行為很可能是在沒有被船員發(fā)現(xiàn)或只是以暴力相威脅的情況下實施的，因而不構(gòu)成“非法的暴力、扣留或掠奪行為”。

第二，為私人目的。近些年來，海上恐怖主義活動日益猖獗。例如，1985年巴勒斯坦自由陣線成員劫持了意大利游輪“勞倫號”，要求以色列釋放被關(guān)押的巴勒斯坦人。2000年“基地”組織用“快艇炸彈”襲擊了?？吭谝查T亞丁港的美國“科爾號”導(dǎo)彈驅(qū)逐艦?！?8 〕2004年菲律賓穆斯林極端組織阿布沙耶夫武裝在馬尼拉灣用炸彈襲擊了超級渡輪Suferferry 14，造成116人喪生。〔19 〕然而，上述海上恐怖主義活動并不是為了私人目的，而是為了實現(xiàn)政治意圖或達到公共目的。

第三，兩艘船舶或飛機。這一要素體現(xiàn)了傳統(tǒng)意義上對海盜行為界定的要求——一艘船舶上的歹徒對另一艘船舶實施任意的搶奪行為。因此，它就把發(fā)生在同一艘船舶上的劫持行為或其他恐怖主義行為排除在海盜行為之外。

第四，在公海上。這一要素主要源自《哈佛草案》和《公海公約》的有關(guān)規(guī)定?！?0 〕當(dāng)時公海的范圍較大?！?1 〕因此，這一要素就把發(fā)生在專屬經(jīng)濟區(qū)的非法暴力行為排除在海盜行為之外。另外，它也削弱了各國基于《公約》第100條規(guī)定的“合作制止海盜行為的義務(wù)”。根據(jù)《公約》第100條的規(guī)定，各國對發(fā)生在其領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟區(qū)的海盜行為，毋需承擔(dān)義務(wù)?！?2 〕

此外，《公約》還在“直線基線” 〔23 〕、“軍艦通過他國領(lǐng)?！?〔24 〕、“大陸架的外部界限” 〔25 〕、“用于國際航行的海峽”、“海上航行與交通安全”、“國際海底開發(fā)制度”以及“水下文化遺產(chǎn)保護” 〔26 〕等方面存在諸多不足。

二、21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)為中國參與國際海洋法律秩序的

變革提供了重大的戰(zhàn)略機遇

國際海洋法律秩序的變革既是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的需要，也有利于維護中國的國家利益。

（一）國際海洋法律秩序的變革將為21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)提供充分的國際法律保障

21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)是中國為適應(yīng)新時期經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢、以推進更高水平的對外開放而提出的。然而，“一帶一路”倡議涵蓋了沿線65個國家、近44億人口，不同國家間要素稟賦各異、發(fā)展水平不一。因此，為了實現(xiàn)沿線國家互利共贏、共同發(fā)展，積極推動國際海洋法律秩序的變革，在國際海洋法律秩序的變革中注入更多的中國元素就顯得尤為重要。在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的過程中，要想推進港口合作建設(shè)、打擊海盜、保障海上運輸通道的安全，實現(xiàn)設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通，就必須加強與沿線國家在國際海洋法治領(lǐng)域的交流、協(xié)商與合作，參與引領(lǐng)國際海洋法律秩序的變革，彌補國際海洋法律秩序的缺陷，推動國際海洋法律秩序的完善。這不僅能更好地為中國和沿線國家創(chuàng)造互利共贏的機會，使各國真正成為21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)倡議的受益者，而且還能真正實現(xiàn)中國從國際海洋法律秩序的“接受者”、“追隨者”向“引領(lǐng)者”的轉(zhuǎn)變。

（二）國際海洋法律秩序的變革是實施中國海洋強國戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要

中國建設(shè)海洋強國戰(zhàn)略目標(biāo)是根據(jù)2012年黨的十八大報告提出的，其明確指出中國應(yīng)“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國”?！?7 〕然而，長期以來中國海洋意識淡薄、海洋資源開發(fā)能力落后，加上在國際海洋法律秩序方面話語權(quán)的缺失和不足，導(dǎo)致了中國與周邊國家眾多海洋問題的積累和惡化。因此，積極參與國際規(guī)則的制定、推動國際海洋法律秩序的變革，在一定程度上能有效地促進中國海洋強國戰(zhàn)略的實施。

（三）國際海洋法律秩序的變革需要中國智慧

中國是聯(lián)合國安理會五大常任理事國之一，在2010年又成為世界第二大經(jīng)濟體。因此，中國在國際社會中發(fā)揮著越來越重要的作用，“中國聲音”、“中國智慧”也越來越為國際社會所認(rèn)可。誠如習(xí)近平總書記所指出的：“中國愿意以開放包容心態(tài)加強同外界對話和溝通，虛心傾聽世界的聲音……也期待外界能夠更多以客觀、歷史、多維的眼光觀察中國，真正認(rèn)識一個全面、真實、立體的中國……我們將從世界和平與發(fā)展的大義出發(fā)，貢獻處理當(dāng)代國際關(guān)系的中國智慧，貢獻完善全球治理的中國方案，為人類社會應(yīng)對21世紀(jì)的各種挑戰(zhàn)作出自己的貢獻。” 〔28 〕更為重要的是，一些國家利用所謂的“國際規(guī)則”給予中國道義上的碾壓。〔29 〕例如，近年來一些國家對中國“九段線”的法律地位和法律依據(jù)不斷地提出質(zhì)疑?！?0 〕2011年7月時任美國國務(wù)卿希拉里在東盟地區(qū)論壇安全政策會議上聲稱：“我們也呼吁各方用符合國際法的表述方式，來明確自己對南中國海提出的主張；對南中國海海域提出的訴求，應(yīng)該完全出于針對地形地貌的合法訴求?！?〔31 〕因此，中國積極參與海洋法律規(guī)則的制定和推動國際海洋法律秩序的調(diào)整與變革，既是中國化解“規(guī)則壓力”的有效選擇，又能推動國際海洋法律秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展。

三、如何在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)過程中推動國際海洋法律秩序的變革

21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)需要國際海洋法律制度和國內(nèi)法包括涉海法律制度的保障。同時，因為《公約》在國際海洋法律秩序中處于憲法地位，所以針對國際海洋法律秩序的變革，我們不可能另起爐灶，以全新的方式解決海洋問題；相反，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有的國際法規(guī)則，在必要的情況下修改《公約》，在適當(dāng)?shù)那闆r下發(fā)展《公約》?！?2 〕因此，在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)過程中，我們可以從以下三個方面入手推動國際海洋法律秩序的變革：

（一）國際層面：倡議召開審議《公約》會議或訂立專門的補充協(xié)定

1.倡議召開審議《公約》會議

《公約》既沒有成立正式的機構(gòu)對《公約》的有關(guān)條款作出權(quán)威的解釋，也沒有設(shè)立組織機關(guān)對締約國履行《公約》的義務(wù)進行審查和監(jiān)督。聯(lián)合國大會關(guān)于“海洋和海洋法”議題的年度審議會議，也主要依靠聯(lián)合國秘書長的報告和“臨時海洋和海洋法非正式協(xié)商程序”的建議。況且，聯(lián)合國大會的年度審議會議只是偶爾關(guān)注各國海洋政策和《公約》的發(fā)展問題。

而《公約》第312條第1款規(guī)定：“自本公約生效之日起十年期間屆滿后，締約國可給聯(lián)合國秘書長書面通知，對本公約提出不涉及‘區(qū)域內(nèi)活動的具體修正案，并要求召開會議審議這種提出的修正案。秘書長應(yīng)將這種通知分送所有締約國。如果在分送通知之日起12個月以內(nèi)，有不少于半數(shù)的締約國作出的答復(fù)贊成這一要求，秘書長應(yīng)召開會議?！薄豆s》第313條“以簡化程序進行修正”進一步指出：“締約國可給聯(lián)合國秘書長書面通知，提議將本公約的修正案不經(jīng)召開會議，以本條規(guī)定的簡化程序予以通過，但關(guān)于‘區(qū)域內(nèi)活動的修正案除外。秘書長應(yīng)將通知分送所有締約國?！币虼耍凑铡豆s》上述規(guī)定召開審議《公約》的會議，以完善《公約》的相關(guān)內(nèi)容，無疑具有重要的意義。正如有學(xué)者所指出的，召開審議《公約》會議、建立類似與其他國際公約的審議機制，必將有利于實現(xiàn)《公約》的宗旨與目的，并將有助于進一步推動《公約》的發(fā)展?！?3 〕

2.訂立專門的補充協(xié)定

自《公約》簽署以來，國際社會已經(jīng)就《公約》中的某些缺陷制定了“專門的補充協(xié)定”，以彌補《公約》的不足。例如，《公約》第11部分“區(qū)域”中的開發(fā)制度是海洋法的新問題，廣大發(fā)展中國家和發(fā)達國家對此有重大的立場各異和利益分歧。因此，1994年7月由美國、英國、法國、德國等發(fā)達國家共同參與，聯(lián)合國大會制定并通過了《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第11部分的協(xié)定》，對《海洋法公約》第11部分作了根本性的修改。這一協(xié)定的訂立，實質(zhì)上構(gòu)成了對國際海洋法中國際海底區(qū)域制度的新發(fā)展?！?4 〕

又如，為了確保跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的長期養(yǎng)護和可持續(xù)利用，1995年8月在聯(lián)合國的主持下，召開了跨界魚類種群和高度洄游魚類種群會議，并通過了《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》。該協(xié)定對《公約》中的傳統(tǒng)公海原則作了一定修改，強化了捕魚國在養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群方面與沿海國進行合作的義務(wù)，導(dǎo)致出現(xiàn)了許多區(qū)域魚類組織，捕魚自由受到限制?！?5 〕

此外，國際海底管理局分別于2000年、2010年和2012年通過的《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》 〔36 〕、《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》 〔37 〕和《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》 〔38 〕，分別從用語和范圍、探礦、勘探計劃申請、勘探合同、保護和保全海洋環(huán)境、機密性等方面都作了較為詳細(xì)的規(guī)定，從而進一步完善了《公約》的相關(guān)內(nèi)容。

3.用擴大解釋的方法對《公約》進行事實上的修正

眾所周知，《聯(lián)合國憲章》對憲章本身如何進行解釋的問題也未作任何規(guī)定。因此，在聯(lián)合國的實踐中，聯(lián)合國的機關(guān)和會員國通過對憲章條款擴大解釋的方式，達到了對《聯(lián)合國憲章》進行“事實上修正” 〔39 〕的目的。

同樣，《公約》也可采用這種方式進行修正。例如，有關(guān)國家向大陸架界限委員會提交劃界案問題，按照《公約》附件2第4條的規(guī)定，沿海國主張200海里外大陸架，應(yīng)在《公約》對該國生效后十年內(nèi)，向大陸架界限委員會提出這種界限的詳情以及相應(yīng)的科學(xué)和技術(shù)支持資料。然而，因為該問題的復(fù)雜性，所以到2001年年初還沒有任何國家向大陸架界限委員會提交劃界案?！?0 〕因此，2001年5月《公約》第11次締約國會議決定，“對于公約在1999年5月13日以前開始對其生效的締約國的諒解是，公約附件2第4條所述十年期間應(yīng)從1999年5月13日起算”。另外，2008年6月《公約》第18次締約國會議又決定，沿海國滿足向大陸架界限委員會提交劃界案的“期限要求的方式，可以是向秘書長送交一份初步資料，其中載有有關(guān)200海里以外大陸架外部界限的指示性資料，并說明根據(jù)公約第76條的要求以及《大陸架界限委員會議事規(guī)則》和《大陸架界限委員會科學(xué)和技術(shù)準(zhǔn)則》編制劃界案情況和打算提交劃界案的日期”。〔41 〕可見，《公約》締約國會議的上述決定，其實是對《公約》附件有關(guān)規(guī)定的一種擴大解釋，并起到了對《公約》進行事實上的修正的作用。

由上可見，在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的過程中，我們可以通過倡導(dǎo)“召開審議《公約》會議或訂立專門的補充協(xié)定”的方式，彌補《公約》在“歷史性權(quán)利”、“島嶼與巖礁制度”、“群島制度”、“專屬經(jīng)濟區(qū)的軍事活動問題”等方面的缺陷，從而推動國際海洋法律秩序的完善。

（二）區(qū)域?qū)用妫壕喗Y(jié)區(qū)域性協(xié)定、主導(dǎo)區(qū)域內(nèi)海洋管理合作法律制度的構(gòu)建

近年來中國涉海問題不斷升溫，特別是南海問題成為了國際社會關(guān)注的熱點問題之一。雖然“21世紀(jì)海上絲綢之路重點方向是從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國沿海港口過南海到南太平洋”；〔42 〕但是南海是21世紀(jì)海上絲綢之路的前沿陣地和必經(jīng)之路，南海爭端之復(fù)雜化將是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的長期阻礙因素。〔43 〕因此，在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的過程中，推動國際海洋法律秩序的變革，掌控海洋話語權(quán)，就顯得尤為迫切。

1.締結(jié)區(qū)域性協(xié)定

如前所述，《公約》對有關(guān)海盜行為的規(guī)定過于狹窄。然而，在東南亞海上搶劫案件基本上發(fā)生在領(lǐng)海范圍內(nèi)，尤其是在印度尼西亞和菲律賓，搶劫案件大部分發(fā)生在其管轄的群島水域內(nèi)?！?4 〕這就意味著大部分案件，并不適用于《公約》對海盜行為的界定。為此，2004年11月亞洲16個國家（包括東盟十國以及中國、日本、韓國、印度、斯里蘭卡和孟加拉國等六國）在日本東京締結(jié)了《亞洲打擊海盜及武裝搶劫船只的地區(qū)合作協(xié)定》（簡稱《亞洲協(xié)定》）?！秮喼迏f(xié)定》第l條第2款專門對“武裝搶劫船舶”進行了界定，使該協(xié)定既適用于發(fā)生在公?；?qū)俳?jīng)濟區(qū)的海盜罪行，又適用于發(fā)生在領(lǐng)海、群島水域、用于國際航行的海峽海域的“武裝搶劫犯罪”，從而填補了《公約》規(guī)定的不足?！?5 〕可見，通過這種締結(jié)區(qū)域性協(xié)定的方式，既可以推動國際海洋法律秩序的完善，也可以為21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)中的“設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通”提供法律保障。

2.主導(dǎo)或倡導(dǎo)區(qū)域內(nèi)海洋管理合作法律制度的構(gòu)建

例如，2012年中國國家海洋局頒布實施了《南海及其周邊海洋合作框架計劃（2011-2015年）》。該《框架計劃》的宗旨是以和平發(fā)展、合作共贏為主題，加強我國和南海及周邊國家之間的政策對話和人員交流，深化在海洋科學(xué)研究，海洋生態(tài)環(huán)境保護，應(yīng)對氣候變化和海洋防災(zāi)減，以及海洋產(chǎn)業(yè)和藍(lán)色經(jīng)濟等領(lǐng)域的務(wù)實合作。該《框架計劃》得到了南海及周邊國家的積極響應(yīng)，提高了中國在該地區(qū)的影響力，促進了海洋合作伙伴關(guān)系，拓展了海洋事業(yè)的發(fā)展空間?！?6 〕

因此，與東盟國家一起構(gòu)建南海共同巡航和漁業(yè)管理合作制度，不但能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域內(nèi)海洋秩序的協(xié)同維護以及區(qū)域海洋資源利益的共享，而且能夠增強中國的海洋話語權(quán)，并有利于緩解區(qū)域內(nèi)海洋爭端問題的升級，從而推動亞洲海洋合作伙伴關(guān)系的建立和海洋爭端的和平解決。

（三）國內(nèi)層面：完善國內(nèi)法包括涉海法律制度

鑒于國際法治和國內(nèi)法治是一種相互滲透、相互作用的關(guān)系，2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了“法治中國”的概念，進一步把“法治中國”作為法治建設(shè)的目標(biāo)?！?7 〕因此，完善國內(nèi)法包括涉海法律制度是推動國際海洋法律秩序變革的重要組成部分。中華人民共和國成立以來，特別是進入80年代后，中國制定、頒布了一系列有關(guān)領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、海峽、港口管理、船舶管理、防止海洋污染和保護水產(chǎn)資源等方面的法令、條例、規(guī)定和規(guī)則?！?8 〕然而，中國海洋法律制度還存在諸多缺失，如《海洋基本法》尚未出臺、南沙群島的領(lǐng)?；€沒有公布等。因此，完善中國涉海法律制度、進一步明確中國的具體海洋權(quán)利主張，既是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的需要，也是國際海洋法律秩序變革的重要步驟。值得注意的是，2016年2月第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議審議通過了《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，該法的頒布實施對完善中國海洋法律體系、提升海洋法治水平具有重大意義。

結(jié)〓〓語

（一）國際海洋法律秩序的變革是一個漸進的過程

如前所述，以《公約》為核心的現(xiàn)代國際海洋法律秩序，是國際社會各種力量妥協(xié)折中的產(chǎn)物。因此，《公約》的一些規(guī)定過于原則和抽象及其部分條款內(nèi)容存在缺陷和模糊的現(xiàn)象，其實都是無奈的選擇?！?9 〕然而，《公約》作為時代的產(chǎn)物，自從簽署30多年來，“一直處于發(fā)展過程中”，〔50 〕如國際海底開發(fā)制度、大陸架制度和公海漁業(yè)保護制度等。這種發(fā)展既彌補了《公約》自身的缺陷，也滿足了國際社會的現(xiàn)實需要。不過，由于國際社會有關(guān)各方在海洋問題上的利益和關(guān)切不盡相同，國家間的政治博弈異常復(fù)雜，因而《公約》的發(fā)展演進較為緩慢。可以預(yù)見，在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的過程中，國際海洋法律秩序的變革也不會一蹴而就。

（二）樹立并落實命運共同體的觀念既是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的前提，也是實現(xiàn)國際海洋法律秩序變革的重要手段

建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路倡議秉持的是一種“互利共贏”的共建原則，在追求自身利益時兼顧他方利益，在尋求自身發(fā)展時促進共同發(fā)展。因此，樹立并落實這種命運共同體的觀念，至關(guān)重要。一方面，伴隨著21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的逐步推進，以“五通”為核心的沿線各國的全面交往日益密切，區(qū)域大合作格局正在形成，因而與21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)有關(guān)的國際規(guī)則的制定、特別是國際海洋法律秩序的變革問題，成為21世紀(jì)海上絲綢之路沿線國家的切身關(guān)切；另一方面，如何在提出“中國方案”、體現(xiàn)“中國智慧”的過程中，與21世紀(jì)海上絲綢之路沿線國家達成廣泛共識、滿足各方利益需求，也是落實命運共同體的觀念的重要一環(huán)。誠如中國政府代表在2009年第64屆聯(lián)大全會上所指出的：“海洋……各議題彼此密切相連，只有各國和有關(guān)國際機構(gòu)加強協(xié)調(diào)與合作，才能有效維護《公約》的完整性，合理平衡各方利益，共同應(yīng)對海洋利用和海洋保護中遇到的各種挑戰(zhàn)?！?〔51 〕

（三）吸取中國在參與國際規(guī)則制定中的經(jīng)驗與教訓(xùn)、積極構(gòu)建中國在海洋法律秩序變革中的話語權(quán)

從某種意義上講，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)倡議的提出，標(biāo)志著中國逐漸從國際規(guī)則的被動“接受者”向國際規(guī)則的積極“制定者” 〔52 〕的轉(zhuǎn)變。然而，中國參與國際規(guī)則的制定還存在不少困境。一方面，中國自身定位的障礙。雖然中國已經(jīng)成為全球治理不可或缺的重要力量，對國際規(guī)則的制定和演變發(fā)揮著日益重要的作用，但是中國既是“全球第二大經(jīng)濟體”，也是“最大的發(fā)展中國家”，同時還是“崛起中的大國”以及“新興經(jīng)濟體”等，導(dǎo)致中國在國際規(guī)則的制定過程中難以協(xié)調(diào)與其他國家的利益。另一方面，中國對國際規(guī)則的影響具有一定的局限性。中國雖然一直在參與國際規(guī)則的制定，但是并沒有對國際規(guī)則的形成產(chǎn)生深刻的影響。正如美國學(xué)者伊肯伯里所指出的，盡管隨著歐美國家出現(xiàn)各種危機、中國的國際地位日漸提高，但是美國主導(dǎo)的自由主義國際秩序并沒有瓦解……像中國這樣的新興大國沒有構(gòu)建全球秩序的經(jīng)驗，也沒有提出一個可行的替代模式?！?3 〕其實，這種情況在國際海洋法律秩序的形成過程中特別明突出。雖然中國政府代表團自始至終都參加了在第三次海洋法會議的各期會議，但不可否認(rèn)的是中國在《公約》制訂過程中參與程度并不高、所發(fā)揮的作用也非常有限?？梢哉f，中國正是由于在構(gòu)建以《公約》為核心的當(dāng)代海洋法律體系中話語權(quán)的缺失，在一定程度上導(dǎo)致了維護海洋權(quán)益的被動局面。因此，在未來國際海洋法律秩序的變革中，中國應(yīng)吸取在參與國際規(guī)則制定中的經(jīng)驗與教訓(xùn)、充分利用21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的平臺作用，在堅持《公約》的宗旨和目的的前提下，兼顧各方利益和關(guān)切，明確提出進一步完善《公約》相關(guān)規(guī)定的主張，并創(chuàng)造出解決南海問題的國際法規(guī)范，從而逐步形成并取得海洋法律秩序變革中的話語權(quán)。