軟法在社會(huì)公益組織中的“柔性”作用

肖璐

【摘要】社會(huì)公益組織發(fā)展步入了快速發(fā)展期，但是曝光于各媒體的一系列丑聞事件，卻使公益組織發(fā)展陷入困境，不利于公益事業(yè)的健康發(fā)展。因此，應(yīng)從軟法視角明確社會(huì)公益組織發(fā)展方向，建立相關(guān)的制度，推動(dòng)社會(huì)公益組織健康發(fā)展，提高我國公益事業(yè)發(fā)展水平。

【關(guān)鍵詞】軟法 社會(huì)公益組織 制度

【中圖分類號(hào)】DF127 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國社會(huì)公益事業(yè)在媒體推動(dòng)下，發(fā)展步入“黃金期”，尤其是伴隨媒體力量的不斷進(jìn)步，社會(huì)公益、熱點(diǎn)事件在實(shí)現(xiàn)向大眾傳播的同時(shí)，也讓社會(huì)公益組織贏得了社會(huì)力量的廣泛支持。但是見諸媒體的各類有關(guān)社會(huì)公益組織的丑聞事件，卻給公益事業(yè)蒙上了陰影。同時(shí)，伴隨社會(huì)公共治理的發(fā)展，純粹運(yùn)用硬法來治理，難以獲得好的治理效果，而應(yīng)嘗試引入軟法，彌補(bǔ)硬法的缺陷，提高了社會(huì)自治能力，開創(chuàng)社會(huì)公益組織的法治化建設(shè)新常態(tài)。

軟法有助于提升社會(huì)公益組織自治能力

現(xiàn)代公共治理模式強(qiáng)調(diào)對國家、社會(huì)之間的關(guān)系進(jìn)行解構(gòu)，注重社會(huì)的自治能力。政府鼓勵(lì)涉及利害關(guān)系的人員積極參與到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等全面治理范疇中，并對其予以支持。在治理的進(jìn)程中，政府與非政府組織需要彼此優(yōu)勢互補(bǔ)，構(gòu)建友好合作的關(guān)系。在開展社會(huì)治理的過程中，硬法不僅程序制定嚴(yán)格，而且耗費(fèi)時(shí)間長，要件也極為繁瑣。相對而言，軟法在制定與修改的進(jìn)程中，是動(dòng)態(tài)循環(huán)的過程，尤其是軟法所展示的協(xié)商性，讓其更具有自我調(diào)節(jié)能力。軟法是指那些不能運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范。如法律、法規(guī)、規(guī)章中沒有明確法律責(zé)任的條款；執(zhí)政黨和參政黨規(guī)范本黨組織和活動(dòng)及黨員行為的章程、規(guī)則、原則；行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體規(guī)范其本身的組織和活動(dòng)及組織成員行為的章程、規(guī)則、原則等。在我國社會(huì)公益組織發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了一些問題，發(fā)展陷入尷尬境地，如果依靠硬法在較短時(shí)間內(nèi)不能有效解決這些問題，而借助軟法，對社會(huì)公益組織治理方面的問題提出處置決策，將提升社會(huì)公益組織自治力，推動(dòng)社會(huì)公益組織健康發(fā)展。

社會(huì)公益組織本質(zhì)是組織成員在自愿的情況下，通過社會(huì)自發(fā)開展公共產(chǎn)品的提供。社會(huì)公益組織能有效幫助政府科學(xué)分配服務(wù)資源，調(diào)節(jié)社會(huì)成員享有的公共服務(wù)資源。也就是說，政府與公益組織之間，是在強(qiáng)調(diào)獨(dú)立、平等的基礎(chǔ)上開展合作，讓雙方發(fā)揮最大效用，實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值，確保政府、社會(huì)公益組織利益實(shí)現(xiàn)最大化。但從當(dāng)前的實(shí)際情況來看，社會(huì)公益組織與政府的地位依舊未平等，當(dāng)前的政體改革也并未再次界定兩者之間的關(guān)系。因此，嘗試從軟法的視角來看待社會(huì)公益組織定位問題，將有助于開創(chuàng)社會(huì)公益組織治理的新路徑。

軟法規(guī)制社會(huì)公益組織的未來導(dǎo)向

將媒體監(jiān)督機(jī)制引入正軌。媒體監(jiān)督是公眾監(jiān)督的重要形式，對社會(huì)公益組織治理發(fā)揮了監(jiān)督作用，也有利于推動(dòng)社會(huì)公益組織發(fā)展改革，尤其是以政府為主導(dǎo)組織的自我完善。但是，媒體監(jiān)督本身也存在諸多不足。譬如，個(gè)別媒體本身也是為了簡單迎合消費(fèi)階層。在進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，媒體成為社會(huì)利益的重要單元，其也考慮經(jīng)濟(jì)利益，在對所代表的公共利益開展輿論監(jiān)督的同時(shí)，也開展自我推銷，提高知名度。但這往往容易出現(xiàn)炒作新聞事實(shí)，尤其是關(guān)注一些社會(huì)公益組織發(fā)展的丑聞事件。應(yīng)設(shè)計(jì)出一種機(jī)制，讓媒體監(jiān)督能持續(xù)客觀對社會(huì)公益組織開展監(jiān)督，大大提升媒體公信力和傳媒形象，獲得好的監(jiān)督效果。

引導(dǎo)捐贈(zèng)者行使監(jiān)督權(quán)。捐贈(zèng)者是社會(huì)公益組織資金的主要來源，對其資金流向享有監(jiān)督權(quán)利，這在我國頒布的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》中進(jìn)行了明確規(guī)定。但是在實(shí)際生活中，捐贈(zèng)者并沒有真正關(guān)心社會(huì)公益組織如何去使用捐贈(zèng)款。從行為動(dòng)機(jī)理論看，捐贈(zèng)者并不關(guān)注捐贈(zèng)結(jié)果，純粹意義上的道德利他者并不過分關(guān)注付出。而從捐贈(zèng)者本人來看，其期待精神利益在捐贈(zèng)完成后就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，具體的經(jīng)濟(jì)利益并不去強(qiáng)調(diào)取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。從上面的論述可知，大部分的人并不去行使個(gè)體監(jiān)督權(quán)。因此，引導(dǎo)捐贈(zèng)者行使監(jiān)督權(quán)，去期待其可獲得的現(xiàn)實(shí)利益。

完善政府的監(jiān)管。在對社會(huì)公益組織進(jìn)行監(jiān)管的過程中，政府作為強(qiáng)有力的保障方，需要履行監(jiān)管義務(wù)，但是由于監(jiān)管的權(quán)責(zé)在分配上存在不明確、立法滯后以及利益勾結(jié)等多個(gè)方面的原因，政府監(jiān)管部門并未真正發(fā)揮其監(jiān)管作用，特別是監(jiān)管部門考慮到高昂的監(jiān)管成本，降低了對社會(huì)公益組織監(jiān)管的積極性。考慮到硬法制度下，政府監(jiān)管部門之間存在不協(xié)作，不承擔(dān)責(zé)任的情況，這就需要引入軟法，強(qiáng)調(diào)其自律屬性與協(xié)商機(jī)制，讓政府監(jiān)管部門之間更好開展合作，發(fā)揮監(jiān)管自律性，有效降低監(jiān)管成本。

軟法規(guī)制社會(huì)公益組織的制度思考

社會(huì)公益組織軟法應(yīng)在立法機(jī)關(guān)備案，將“軟法”列入法治范疇。社會(huì)公益組織的軟法不僅是實(shí)現(xiàn)自治的重要依據(jù)，也是可以借鑒與利用的重要立法資源。社會(huì)公益組織制定的軟法中，包含普遍性規(guī)定，尤其是該行業(yè)被大多數(shù)的社會(huì)公益組織認(rèn)同的慣例，可以漸漸轉(zhuǎn)化成法律法規(guī)。在當(dāng)前的社會(huì)公益組織管理體制中，社會(huì)公益組織軟法需經(jīng)主管部門審核，并且報(bào)社會(huì)公益組織登記，管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。但實(shí)際上，業(yè)務(wù)主管以及登記單位，并不會(huì)去關(guān)注軟法的運(yùn)作，更多關(guān)注資金流向、業(yè)務(wù)開展情況。為此，需要將社會(huì)公益組織軟法交由人大給出修訂意見，確保立法機(jī)關(guān)能掌握社會(huì)公益組織開展服務(wù)的具體情形，掌握對社會(huì)公益組織治理中出現(xiàn)的法律問題。其次，將“軟法”列入法治范疇。在科學(xué)處置軟法和硬法的關(guān)系上，可以借助國家層面的法律對其進(jìn)行規(guī)制，特別是社會(huì)公益組織在今后的管理中，具體的細(xì)節(jié)需要社會(huì)公益組織通過行業(yè)規(guī)范、自治章程以及行會(huì)守則等加以規(guī)制。

構(gòu)建社會(huì)公益組織治理的民主機(jī)制。社會(huì)公益組織在實(shí)施軟法治理的過程中，要倡導(dǎo)民主機(jī)制，也就是強(qiáng)調(diào)通過廣泛的參與、全面的溝通以及信息的公開來形成合意。尤其是在政府主導(dǎo)的公益組織制定的軟法，其信息應(yīng)該對所有社會(huì)公益組織開放，通過代表座談會(huì)等形式，廣泛征求各個(gè)方面的意見建議，確保利益表達(dá)的充分性，充分考慮各方利益，體現(xiàn)社會(huì)公益組織的意志。因此，構(gòu)建社會(huì)公益組織治理的民主機(jī)制，有助于提高軟法的實(shí)效性。

制定內(nèi)部審計(jì)制度，引入評(píng)估機(jī)制。和政府推行的外部審計(jì)存在一定差異，社會(huì)公益組織內(nèi)部審計(jì)，雖然實(shí)效性不強(qiáng)，但是由于更富有專業(yè)性與針對性，能對外部審計(jì)起到很好的補(bǔ)充作用。尤其是對規(guī)模小的社會(huì)公益組織可以借助通行的社會(huì)公益組織內(nèi)部審計(jì)制度，對其進(jìn)行審計(jì)，起到很好的指導(dǎo)作用。對于“紅十字”等官方組織，可以嘗試由官方牽頭，制定審計(jì)制度。同時(shí)，對于中小型公益組織來講，也可以由官方組織審計(jì)，重點(diǎn)是從軟法的實(shí)際出發(fā)，對審計(jì)工作提供全面的指導(dǎo)與幫助，給予積極配合，確保審計(jì)工作順利完成。其次，引入評(píng)估機(jī)制。評(píng)估機(jī)制是對備案的社會(huì)公益組織展開第三方的評(píng)估與監(jiān)管，判斷其是否具有公益屬性，然后將認(rèn)證報(bào)告提交民政部門，有助于全面推進(jìn)社會(huì)公益組織登記制。從監(jiān)管的視角來看，作為獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過和社交媒體的合作，定期對社會(huì)公益組織開展審計(jì)，這一靈活監(jiān)管方式，在全面降低監(jiān)管成本的同時(shí)，也全面提升了外部監(jiān)管的主動(dòng)性。

（作者單位：銅仁學(xué)院社會(huì)發(fā)展學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①王東楠：《軟法視角下的社會(huì)公益組織治理》，《北京交通大學(xué)碩士學(xué)位論文》，2015年。

②周秋光、彭順勇：《慈善公益組織治理能力現(xiàn)代化的思考：公信力建設(shè)的視角》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2014年第6期。

③黃曉春：《當(dāng)代中國社會(huì)組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2015年第9期。

④吳津、毛力熊：《公益組織培育新機(jī)制——公益組織孵化器研究》，《蘭州學(xué)刊》，2011年第6期。

責(zé)編/高驪 肖晗題